黃敏璇

協(xié)商民主是指自由平等的公民在信息對稱的情境下，利用理性的判斷與講道理的方式對共同關(guān)心的議題進行評估，以此提出合理的行動方案的一種民主形式。1參見談火生、霍偉岸、何包鋼：《協(xié)商民主的技術(shù)》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第18頁。與西方的協(xié)商民主理論和實踐相異，中國的協(xié)商民主是一種治理導(dǎo)向的民主化過程。2He Baogang and Mark E.Warren，"Authoritarian Deliberation:The Deliberative Turn in Chinese Political Development"，Perspectives on Politics，Vol.9，No.2，2011，pp.269-289.基層社會作為矛盾下沉的治理場域，其活動范圍包括街道、社區(qū)等多個層面，行為主體涉及基層自治組織、政府職能部門與社會團體，將協(xié)商民主資源嵌入基層社會治理有助于實現(xiàn)協(xié)商民主從國家層面向基層社會轉(zhuǎn)移的延展性。黨的十九大報告肯定了社會主義協(xié)商民主的重要價值，要求統(tǒng)籌實施基層協(xié)商等制度形式，確保人民享有充分的政治參與權(quán)利。黨的十九屆四中、五中全會要求發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，建立健全基層協(xié)商體系，加強與群眾平等協(xié)商的制度化實踐。黨的十九屆六中全會提出要全面加強全過程人民民主，推進民主選舉、民主協(xié)商等多個環(huán)節(jié)?？梢?，新時代推進基層協(xié)商民主制度化是發(fā)展基層民主與提升社會治理能力的必然要求。

在以往關(guān)于基層協(xié)商民主制度的研究中，學(xué)界側(cè)重于從歷史演進視角與結(jié)構(gòu)—行動者視角進行探討。歷史演進視角主要圍繞基層協(xié)商民主的歷史脈絡(luò)進行梳理?；鶎訁f(xié)商民主經(jīng)歷了傳統(tǒng)中國的“鄉(xiāng)議”、抗戰(zhàn)時期的協(xié)商共治、社會協(xié)商對話制度、民主懇談會的探索以及開展社會主義協(xié)商民主等一系列發(fā)展階段。1方雷、孟燕：《新中國成立70年來基層協(xié)商民主發(fā)展的歷史邏輯》，載于《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2019年第5期；郭雨佳、張等文：《改革開放以來農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化：驅(qū)動因素、嬗變歷程與基本經(jīng)驗》，載于《理論月刊》2020年第8期。結(jié)構(gòu)—行動者視角將基層協(xié)商民主視為一種嵌入社會治理體系的制度形式，重點關(guān)注行動者、結(jié)構(gòu)等要素如何影響基層協(xié)商民主的制度發(fā)展。例如，有學(xué)者認為，中國的基層協(xié)商民主并非是國家與社會力量相互抗衡的產(chǎn)物，而是一種內(nèi)嵌式的發(fā)展模式。2林雪霏、邵梓捷：《地方政府與基層實踐——一個協(xié)商民主的理論分析框架》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2017年第2期。這意味著基層政治精英在實踐中要根據(jù)替代優(yōu)勢、治理成本以及上級部門支持等因素進行博弈，3蔡林慧：《論正式規(guī)則與非正式規(guī)則對基層協(xié)商治理制度變遷的影響》，載于《中國行政管理》2015年第12期。通過尋找協(xié)商民主的內(nèi)在理性與外在權(quán)威之間的平衡點，以組織化方式和“吸納—整合—重構(gòu)”路徑實現(xiàn)協(xié)商民主的制度變遷。4吳興智：《理性、權(quán)威與制度變遷——中國協(xié)商民主發(fā)展邏輯再思考》，載于《南京社會科學(xué)》2011年第2期。另一些學(xué)者從制度化空間、治理導(dǎo)向、觀念變革、利益協(xié)調(diào)等方面對基層協(xié)商民主的生長邏輯進行分析。5唐鳴、魏來：《協(xié)商民主的生長邏輯——中國經(jīng)驗的整體性視角和理論研究的整合性表達》，載于《江蘇社會科學(xué)》2016年第5期；毛光霞：《使基層協(xié)商民主更好的運轉(zhuǎn)起來——觀念更新、利益兼容與治理績效累積的三位一體》，載于《社會主義研究》2021年第1期。在他們看來，這幾個邏輯面向并非是單一存在，而是在實踐的場域中互構(gòu)互嵌，要素間相互聯(lián)結(jié)從而形成協(xié)商民主的制度邏輯。還有一些學(xué)者結(jié)合具體案例強調(diào)行動者的觀念與權(quán)力對制度變革的重要作用。社會主義教育、協(xié)商民主和參與式預(yù)算三個觀念伴隨著民主懇談會的演進而不斷衍生，6郎友興：《觀念如何形塑制度：對溫嶺民主懇談會演進歷程的一種解釋》，載于《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2016年第1期。并與權(quán)力行使和治理技術(shù)相互接合，共同構(gòu)成了民主懇談會的生長機制。7何俊志：《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合：溫嶺“民主懇談會”模式的生長機制》，載于《南京社會科學(xué)》2010年第9期。

總體而言，歷史演進視角與結(jié)構(gòu)—行動者視角的探討在一定程度上解釋了基層協(xié)商民主制度何以可能，為厘清制度的形成機制提供了知識積累。然而，中國基層協(xié)商民主制度的變遷是一個多要素共同作用的動態(tài)演進過程，制度變遷既受結(jié)構(gòu)要素的影響，又受到歷史因素的建構(gòu)。歷史演進視角盡管梳理了基層協(xié)商民主制度的發(fā)展歷程，但主要停留于靜態(tài)的歷程性分析，無法真正挖掘制度變遷背后的因果機制。結(jié)構(gòu)—行動者視角關(guān)注行動者和結(jié)構(gòu)要素的互動機制，但這些研究往往聚焦于單一個案或特定時間段的探討，忽略了歷史因素與結(jié)構(gòu)因素的互構(gòu)作用，難以從整體性層面把握基層協(xié)商民主制度如何因制度性背景的變化發(fā)生演變。中國基層協(xié)商民主制度的變遷軌跡是什么？其內(nèi)在邏輯又是什么？行動者、情境等諸多變量如何型塑制度的變遷？探討這些問題亟需尋求能夠整合歷史要素與結(jié)構(gòu)要素的理論框架。因此，本文以歷史制度主義為理論基礎(chǔ)，對中國基層協(xié)商民主制度的變遷邏輯進行探究，以期為當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度化建設(shè)提供啟發(fā)性思考。

一、歷史制度主義與基層協(xié)商民主制度

歷史制度主義作為新制度主義政治學(xué)的重要流派，結(jié)構(gòu)觀與歷史觀是歷史制度主義理論的兩個分析維度。8何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，載于《國外社會科學(xué)》2002年第5期。歷史制度主義將制度視為“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”9[美]彼得·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒、何俊智：《政治科學(xué)與三個新制度主義》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第5期。，并把歷史、結(jié)構(gòu)與行動者等多種要素納入統(tǒng)一的解釋性框架之中，從而提煉制度變遷的規(guī)律性機制，是一種中觀層面的制度分析范式（見圖1）。

圖 1：歷史制度主義分析框架

結(jié)構(gòu)觀重點關(guān)注制度變遷中宏觀、中觀與微觀等結(jié)構(gòu)性要素如何相互作用從而推動制度的變遷。歷史制度主義認為，任何事件的發(fā)生都離不開特定的歷史情境，行動者的行為偏好、觀念意識隨著制度情境的變化而變化。10參見[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭議》，李秀峰、柴寶勇譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第27-28頁。因此，只有將重要政治事件或是制度變遷置于特定的歷史情境中，才能深刻地洞察其背后的因果機制。在這一過程中，歷史制度主義者并非僅僅關(guān)注影響制度變遷的直接因素，而是聚焦于對制度產(chǎn)生重要影響的結(jié)構(gòu)性要素的分析。宏觀的國家制度背景，中觀的觀念、制度與利益等結(jié)構(gòu)性變量、微觀的行動者偏好都會對具體的制度安排產(chǎn)生影響，不同要素的排列次序也會導(dǎo)致制度變遷的方向發(fā)生改變。1馬得勇：《歷史制度主義的漸進性制度變遷理論——兼論其在中國的適用性》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2018年第5期。

歷史觀則以動態(tài)的視角分析制度的歷時性變遷，重點在于回答制度保持相對穩(wěn)定的同時為何又會發(fā)生變遷這一重要問題。在制度變遷中，路徑依賴具有廣義與狹義之分。前者是指過去的制度安排會對后續(xù)的制度結(jié)果產(chǎn)生影響，新制度仍舊保留舊制度的一些特征，受到舊制度的約束和限制。后者則是指制度一旦形成，由于社會資源與利益要素的回報不斷增強，改變或是放棄這一制度的成本尤為昂貴，制度將沿著既定方向不斷延續(xù)。2James Mahoney，"Path Dependence in Historical Sociology"，Theory and Society，Vol.29，No.4，2000，pp.507-548.“路徑依賴”并非總是積極的，在某些制度形成后，效率隨著生產(chǎn)活動的受阻而降低，此時制度會陷入一種惡性的“鎖定”狀態(tài)。但無論方向是否正確，路徑依賴的自我強化機制保證了制度的穩(wěn)定性。

制度的“路徑依賴”現(xiàn)象并不意味著制度無法發(fā)生改變，制度突變現(xiàn)象時有發(fā)生。歷史制度主義運用生物學(xué)的“間斷均衡”理論，將制度演進分為制度存續(xù)的“穩(wěn)定時期”和制度突變的“關(guān)鍵節(jié)點”兩個階段。在制度運行過程中，某一特殊時刻發(fā)生重要的政治事件，這些事件導(dǎo)致后一階段制度的運行發(fā)生了方向上的改變，由此促成制度的變遷?？梢?，“關(guān)鍵節(jié)點”在制度變遷中發(fā)揮重要的意義，關(guān)鍵節(jié)點上的決策對制度發(fā)展的路徑選擇產(chǎn)生了決定性的作用。3喬瓦尼·卡波奇、R.丹尼爾·凱萊曼：《關(guān)鍵節(jié)點研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實分析》，彭號陽、劉義強譯，載于《國外理論動態(tài)》2017年第2期。當(dāng)然，制度在運行過程中并非是一帆風(fēng)順的，“歷史否決點”，即制度的一系列薄弱要素的存在將阻礙制度的進一步變革，關(guān)鍵節(jié)點與歷史否決點的博弈影響了制度的存續(xù)與變遷。

基層協(xié)商民主制度是在基層社會單元內(nèi)，城市社區(qū)、農(nóng)村及企事業(yè)單位等各行為主體通過對話、交流、辯論等形式參與基層公共事務(wù)決策的一種制度系統(tǒng)。4陳麗：《基層協(xié)商民主：概念的界定及其解讀》，載于《科學(xué)社會主義》2014年第5期。采用歷史制度主義理論對基層協(xié)商民主制度進行研究具有一定的適用性。首先，基層協(xié)商民主制度屬于中觀層面的制度體系，從歷史制度主義視角對這一制度的產(chǎn)生、發(fā)展與變遷邏輯進行探討具有理論和邏輯的自洽性。其次，歷史制度主義提供了實操性強的理論框架來分析基層協(xié)商民主的制度變遷，有助于從動態(tài)的社會結(jié)構(gòu)變革中把握制度的演進邏輯。最后，通過對基層協(xié)商民主制度的歷時性探究，有助于從歷史維度分析基層協(xié)商民主制度變遷的動力機制?；诖?，本文以歷史制度主義為理論基礎(chǔ)，從歷史觀與結(jié)構(gòu)觀兩個層面出發(fā)，將基層協(xié)商民主制度置于長時段的時空場域之中進行分析，以此展現(xiàn)中國基層協(xié)商民主制度演進的全景概貌與邏輯理路。

二、中國基層協(xié)商民主制度的歷史脈絡(luò)

盡管協(xié)商民主是二十世紀才傳入中國的政治概念，但協(xié)商民主事實上具有“歷史上和語言上的認同基礎(chǔ)”5韓國福：《基層社會治理中“協(xié)商”領(lǐng)域與“民主”機制》，載于韓國福主編《基層協(xié)商民主》，中央文獻出版社2015年版，第2頁。。傳統(tǒng)社會的宗族內(nèi)部商議、抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”政權(quán)、新中國成立后的政治協(xié)商會議均蘊含著豐富的協(xié)商意涵。改革開放后的基層群眾自治、社會協(xié)商對話制度的提出、浙江溫嶺“民主懇談”的實踐創(chuàng)新不斷推動著制度的成熟與發(fā)展。黨的十八大將協(xié)商民主納入國家制度建構(gòu)之中更是賦予了基層協(xié)商民主制度的政治合法性，層出不窮的創(chuàng)新實踐進一步推動了基層協(xié)商民主制度的延續(xù)。

（一）改革開放初期：自主探索與曲折發(fā)展的萌芽期

新中國成立以來城市地區(qū)開始出現(xiàn)居民自治組織載體，杭州、武漢等各地居民委員會的建立引起了中央政府的關(guān)注。改革開放后，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型使得單位制失去了宏觀政治環(huán)境的支持，城市地區(qū)也逐漸恢復(fù)居民委員會的組織作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施使得農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，原有的高度集權(quán)的人民公社由于無法適應(yīng)這種土地產(chǎn)權(quán)制度而逐漸走向崩潰和瓦解。在這一背景下，廣西羅城縣、宜山縣等地的農(nóng)民主動成立自治組織維持鄉(xiāng)村社會治理秩序，這一做法引起了廣泛的關(guān)注和效仿，各地紛紛建立起村民自治委員會來代替生產(chǎn)大隊。

1982年，憲法首次以根本法的形式規(guī)定村、居民委員會的性質(zhì)與職責(zé)，基層群眾自治制度成為社會主義民主的一種制度形態(tài)，這對中國的民主政治建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。1987年，黨的十三大結(jié)合政治經(jīng)濟體制改革提出社會協(xié)商對話制度，要求各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作要建立在傾聽群眾的意見之上?；鶎訁f(xié)商對話作為社會協(xié)商對話的一個社會層級協(xié)商形式，開始在基層社會中如火如荼地實行開來。

在這一時期，以群眾自治為導(dǎo)向的基層治理實際上已經(jīng)蘊含著豐富的協(xié)商要素，不少地方探索了村、居民代表會議的議事形式，社會協(xié)商對話機制的建立也為基層社會開展協(xié)商治理提供了制度支撐。但這一階段的協(xié)商治理實踐更多是自發(fā)的制度安排，地方民眾的自主驅(qū)動與社會發(fā)展的實然要求成為基層協(xié)商治理的重要動因?？梢姡@一時期的協(xié)商民主形式僅處于萌芽階段，并未形成成熟的制度形態(tài)。

（二）20世紀90年代：零星試點與實踐擴散的探索期

20世紀90年代，溫嶺市松門鎮(zhèn)政府響應(yīng)上級要求開展“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”試點工作，號召群眾參與對話。在這次論壇上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一改過去單向度的宣傳說教方式，與群眾面對面地交流、對話與協(xié)商，成功地解決了村民反映的諸多問題。松門鎮(zhèn)論壇的成功舉辦引起了上級政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)學(xué)者的高度重視，一場關(guān)于協(xié)商民主的試點活動在溫嶺市全面鋪開，這些形式的民主論壇被統(tǒng)一命名為“民主懇談”。隨后，民主懇談形式衍生出多種制度形態(tài)，如“協(xié)商民意測驗”技術(shù)、“參與式預(yù)算懇談”等。城市地區(qū)也出現(xiàn)上海“三會”制度的協(xié)商實踐創(chuàng)新?！叭龝敝贫劝Q策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會，旨在通過事前聽證、事中整合與事后評估三個階段推動協(xié)商對話與政務(wù)公開。1潘鴻雁：《基層群眾自治實踐與制度建設(shè)思考——以上海市三會制度為例》，載于《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第4期。隨著治理實踐的不斷推進，“三會”制度在原有制度形式的基礎(chǔ)上形成“三會+三制”模式，并在上海市全面實行開來。

溫嶺模式和上海模式的協(xié)商實踐從試點到制度化的成功經(jīng)驗引起了全國各地的學(xué)習(xí)與效仿。村級“一事一議”制度、參與式預(yù)算、村民議事等公民協(xié)商形式開始在基層社會涌現(xiàn)。這些協(xié)商創(chuàng)新不僅為基層社會治理注入活力，也引起了媒體和學(xué)者的關(guān)注，諸多圍繞協(xié)商民主制度創(chuàng)新的相關(guān)報道與學(xué)術(shù)研究層出不窮，豐富的成果為協(xié)商民主上升為具有中國特色的話語概念奠定了堅實的基礎(chǔ)。

但在這一時期，基層協(xié)商民主的制度突破并不徹底，制度變遷呈現(xiàn)制度依賴與制度突破的博弈。地方實踐創(chuàng)新的擴散逐漸轉(zhuǎn)變了行動者的觀念與行為，“探索”“試點”等相關(guān)政策表述對既有制度規(guī)則的內(nèi)容與演化方式做了全新闡釋，然而基層協(xié)商民主制度在實踐運行中仍舊存在不少問題，制度化建設(shè)仍然任重道遠。

（三）中國特色社會主義新時代：頂層設(shè)計與全面推廣的深化期

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，基層社會矛盾不斷激化，如何有效地解決改革發(fā)展的穩(wěn)定、社會發(fā)展的多元化與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)三者的協(xié)調(diào)問題成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，政治協(xié)商能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的作用，有助于夯實國家現(xiàn)代化建設(shè)的根基。2林尚立：《協(xié)商政治與和諧社會：中國的國家建設(shè)之路》，載于《天津社會科學(xué)》2008年第3期。黨的十八大以來，面對新時期出現(xiàn)的新問題，中央政府以制度建構(gòu)的方式推動基層協(xié)商民主制度的深化。

一是頂層設(shè)計構(gòu)筑協(xié)商制度體系。黨的十八大以來，中央以制度形式要求在全社會廣泛開展協(xié)商民主，解決關(guān)系群眾切身利益的實際問題。《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》的相繼下發(fā)，對基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)、原則與形式進行詳細地闡釋，搭建了基層協(xié)商民主制度實施的基本框架。黨的十九大和十九屆四中全會更是進一步要求加強社會主義協(xié)商民主的制度化建設(shè)，構(gòu)建完善的制度程序體系，從而形成有事好商量、眾人的事情眾人商量的協(xié)商氛圍。在中央頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，基層開始重視協(xié)商治理實踐的廣度與深度，由此實現(xiàn)制度路徑的突破。二是政策力量推動下基層協(xié)商實踐的蓬勃發(fā)展。制度開始變遷后會以一種自動的、強制性的實施方式發(fā)生變化，舊觀念與舊制度不斷地發(fā)生演化，新觀念與新制度之間將逐漸變得趨同。在中央的號召與政策的推動下，各地不斷探索基層協(xié)商民主的制度創(chuàng)新實踐。據(jù)《基層協(xié)商民主典型案例選編》所收錄，全國30多個省市共有近80個基層協(xié)商民主典型案例，1參見本書編寫組：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，人民出版社2015年版?；鶎訁f(xié)商民主開始進入制度化發(fā)展軌道。與20世紀90年代的制度實踐不同，這一階段的制度創(chuàng)新并非是自發(fā)擴散與模仿，而是在自上而下的政府主導(dǎo)力量推動下逐步展開。三是理論研究不斷深化。地方創(chuàng)新實踐的不斷發(fā)展引起了學(xué)者們的關(guān)注，學(xué)術(shù)界掀起了關(guān)于基層協(xié)商民主制度的研究熱潮。學(xué)者們依托各種省部級協(xié)商民主課題項目，針對當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度績效、治理機制構(gòu)建、制度化建設(shè)路徑等方面進行深入的探討，2筆者以“基層協(xié)商民主”為主題在中國知網(wǎng)上進行檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基層協(xié)商民主的相關(guān)研究高達3444篇，其中黨十八大以來的研究篇數(shù)為2264篇，占總研究篇數(shù)的66%。為基層協(xié)商民主制度提供堅實的理論支撐。

三、中國基層協(xié)商民主制度的結(jié)構(gòu)性邏輯

歷史制度主義將制度視為社會結(jié)構(gòu)的變量之一，重點關(guān)注制度在制度框架中是如何與情景、利益、觀念等要素相互作用從而型塑自身的變遷?？v觀中國近40年的基層協(xié)商民主制度的變遷歷程，可以看到，基層協(xié)商民主制度的變遷不僅具有自身內(nèi)在的動力機制，同時深受外部環(huán)境與政治力量的博弈互動。換言之，中國基層協(xié)商民主的制度變遷是一個多種結(jié)構(gòu)要素相互作用的動態(tài)體系。

（一）情境要素：政治社會變遷的同頻共振

中國背景下的制度變遷實際上是制度情境的變遷，制度情境變遷支配著制度創(chuàng)新與制度競爭力。3楊光斌：《制度范式：一種研究中國政治變遷的途徑》，載于《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第3期。因此，對事件和行為的分析應(yīng)置于特定的歷史情境中進行看待，當(dāng)外在的環(huán)境發(fā)生改變時，行動者往往需要作出行為調(diào)適以適應(yīng)生存壓力，由此推動了制度的變遷。就基層協(xié)商民主制度而言，情境要素主要包括國家宏觀的政治背景與基層社會面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)兩部分。

改革開放之后，人民公社制度和單位制的廢除為基層社會提供了自主性空間，政社分開、實現(xiàn)人民的直接民主、協(xié)商對話機制等一系列制度資源為基層協(xié)商民主提供原始性動力。與此同時，基層社會也面臨著諸多挑戰(zhàn)，社會流動性和異質(zhì)性增強，人民群眾的利益訴求逐漸多元，基層自治組織重構(gòu)了公共空間，為群眾的利益表達提供了平臺。

20世紀90年代，以市場經(jīng)濟帶動經(jīng)濟發(fā)展成為國家建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)，伴隨市場經(jīng)濟的不斷深化，經(jīng)濟發(fā)展成為政府績效考核的重要指標(biāo)，政治和社會體制改革相對落后。經(jīng)濟快速增長帶來了社會流動性的加強與社會利益的多元化，人們的參與意識不斷提高，而公推直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選等基層選舉形式在發(fā)展過程中逐漸暴露出賄選、公民政治冷漠、行政力量干預(yù)的問題。因此，20世紀90年代以來，面對日益增長的制度環(huán)境壓力，地方政府意識到傳統(tǒng)的自上而下的管理方式已經(jīng)無法有效地解決問題，試圖將協(xié)商民主作為治理資源嵌入基層社會治理之中，以此緩解基層日益突出的社會矛盾。

黨的十八大以來，第三世界國家由于照搬西方社會民主模式而引發(fā)的政權(quán)動蕩，引起了中央政府對中國民主的整體性思考和對代議制民主的反思。與此同時，由于市場經(jīng)濟的長期發(fā)展，社會階層、社會利益與社會矛盾更加多元化。在這一背景下，“社會主義協(xié)商民主”被提上國家民主政治建設(shè)的議程之中，構(gòu)建廣泛多層次的社會主義協(xié)商民主體系、發(fā)展人民民主成為這一時期的重要任務(wù)。

（二）觀念要素：民主理念的轉(zhuǎn)變

觀念是行為主體能動性的體現(xiàn)，具體包括價值信念、意識形態(tài)等認知元素。制度的變遷是受行動者的觀念調(diào)節(jié)。具體而言，觀念主要是通過學(xué)習(xí)、競爭與嵌入三種途徑影響制度變遷。當(dāng)觀念發(fā)生變化時，新觀念的不斷傳播與擴散帶來新行為主體與組織機構(gòu)的產(chǎn)生，從而推動制度的變革。1Peter A.Hall，"Policy Paradigms，Social Learning and the State:The Case of Economic Policymaking in Britain"，Comparative Politics，Vol.25，No.3，1993，pp.275-296.

改革開放初期，由于民眾的民主選舉熱情長期受到壓制以及西方自由主義民主思潮的席卷，恢復(fù)以競爭性選舉為基礎(chǔ)的代議制民主顯得更為迫切?；鶎用裰髦贫冉?jīng)歷了“政社分開”“民主選舉”“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”等一系列觀念的演變。在這一過程中，盡管不同行動者之間的觀念可能存在沖突，但由于民主選舉的基層民主形式更吻合中央政府的民主發(fā)展理念，因此具備更強的制度環(huán)境適應(yīng)性。而協(xié)商民主形式只是個別群眾的自主嘗試，政治力量弱小，因此，這一階段的基層民主呈現(xiàn)出“重選舉輕協(xié)商”的制度形式。

隨著市場化經(jīng)濟的不斷推進，基層民主制度遭遇到強烈的制度壓力，基層選舉民主難以適應(yīng)日益復(fù)雜化與多元化的現(xiàn)實背景，基層政府由于政治錦標(biāo)賽的壓力開始尋求新的制度安排。這一時期，“群眾自治”“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”等觀念逐漸成為流行觀念，以地方政府為主導(dǎo)的政治力量在多種觀念中不斷地進行博弈。協(xié)商民主由于其內(nèi)在的價值與良好的績效深受各級政府、學(xué)者與公眾輿論的關(guān)注，在多種政治力量的相互作用下，基層協(xié)商民主制度實踐得以不斷發(fā)展。

步入新時代之后，“走中國特色社會主義道路”“社會主義協(xié)商民主”“民主治理”“人民民主”等觀念成為主導(dǎo)理念?；鶎訁f(xié)商民主制度的成熟經(jīng)驗為中國民主政治發(fā)展提供了嶄新的道路。在中央政府自上而下的政治力量推動下，基層協(xié)商民主制度逐漸獲得政治合法性。

（三）主體要素：多元行動者的助推

正如西倫所言，“制度所依賴的不同政治群體的力量對比變化，是我們理解社會政治現(xiàn)實中制度作用形式及其功能的歷史變遷進程的關(guān)鍵”2[美]凱瑟琳·西倫：《制度是如何演化的？德國、英國、美國和日本的技能政治經(jīng)濟學(xué)》，王星譯，上海人民出版社2010年版，第257頁。。在制度變遷中，不同行為主體的力量對比與行為變化帶來了制度規(guī)則的調(diào)整，關(guān)注制度建構(gòu)中的行為主體對理解制度生成與變遷具有重要的作用。就基層協(xié)商民主制度而言，制度變遷中的行動者具體包括中央政府、地方政府、民眾以及由學(xué)者和媒體組成的輿論群體。

改革開放初期，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變帶來了基層社會結(jié)構(gòu)的變遷，普通民眾的利益表達意愿高漲，中央政府意識到社會利益矛盾日趨復(fù)雜多元，亟需在政治體制上進行改革。1987年黨的十三大上提出“社會協(xié)商對話制度”，地方政府響應(yīng)中央政策在基層社會探索協(xié)商對話實踐，學(xué)術(shù)界介入其中，對社會協(xié)商進行深入的研究。3參見鄭杭生、張建明：《試論社會協(xié)商對話制度》，載于《中國社會科學(xué)》1988年第2期；張冀東：《蘇聯(lián)社會協(xié)商對話的幾種形式》，載于《黨?？蒲行畔ⅰ?988年第46期；周羅庚：《社會協(xié)商對話制度含義初探》，載于《黨?？蒲行畔ⅰ?988年第39期。20世紀90年代以來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，人們的收入和生活水平有了極大的提高。隨著市場空間的不斷擴大，民眾對政府的要求也越來越高。社會環(huán)境的劇烈變化為地方政治精英實行新觀念與新行動提供了新的契機，在制度環(huán)境的壓力下，地方政府開始主動尋求制度的變革，結(jié)合地方實際情況探索新的制度形式，如聽證會、民主論壇、村民議事會等。這些制度實踐創(chuàng)新不僅得到中央政府的默許與支持，還引起專家學(xué)者的深入研究、大眾媒體的廣泛報道，為制度創(chuàng)新的成熟、擴散與學(xué)習(xí)提供了平臺。

隨著時代的發(fā)展，人們維護自身利益的意識與政治參與需求越來越強烈，現(xiàn)代政治文化傳播提高了人們的民主意識，基層社會面臨的治理壓力也逐漸增大。黨的十八大以來，中央政府高度重視社會主義協(xié)商民主的制度設(shè)計，地方政府掀起了一系列協(xié)商民主改革實驗。一方面，在壓力型體制和政治錦標(biāo)賽的驅(qū)動下，地方政府結(jié)合本地資源稟賦與實踐特點進行協(xié)商治理任務(wù)的層層細化落實，以應(yīng)對上級的政治壓力。另一方面，當(dāng)各地的協(xié)商治理實踐能夠取得良好績效并為上級政府所青睞時，地方官員能夠得到獎勵與提拔。在這些制度獎勵與刺激之下，地方政治精英的行為導(dǎo)向與觀念意識成為推動基層協(xié)商民主制度變遷的主導(dǎo)力量。

四、中國基層協(xié)商民主制度的歷史性變遷

歷史制度主義的歷史觀認為，制度變遷主要包括制度斷裂與制度存續(xù)兩個時期，路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點與歷史否決點是制度變遷背后的動力機制。中國基層民主制度經(jīng)歷了從萌芽、探索到深化的演進階段，關(guān)鍵節(jié)點的出現(xiàn)使得制度發(fā)生大方向的調(diào)整，路徑依賴的存在進一步強化了協(xié)商民主制度的演進方向。但與此同時，歷史否決點的出現(xiàn)也為制度發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，只有打破歷史否決點才能優(yōu)化基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展。

（一）關(guān)鍵節(jié)點與路徑調(diào)整：多重改革的要求

歷史制度主義理論認為，制度在很長一段時間內(nèi)保持穩(wěn)定均衡，直到它們被危機打斷，從而帶來快速的制度變遷和新的政策軌跡，之后制度的鞏固或停滯再次開始。1Geoffrey M.Hodgson and Thorbj?rn Knudsen，"Why We Need a Generalized Darwinism and Why Generalized Darwinism is not Enough"，Journal of Economic Behavior & Organization，Vol.61，No.1，2006，pp.1-19.概言之，在制度遵循歷史慣性穩(wěn)定發(fā)展的同時，也存在著制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點。關(guān)鍵節(jié)點是指制度設(shè)計和重要決策的關(guān)鍵時刻，基層協(xié)商民主制度變遷中主要存在四個關(guān)鍵節(jié)點。

其一，1978年改革開放確立基層群眾自治制度。這一節(jié)點的變革力量包括：社會主義經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型；人民公社制度與單位制的瓦解；西方協(xié)商民主理論的引入；《村/居委員會組織法》的正式頒布。基層群眾自治制度的產(chǎn)生為后來基層協(xié)商民主的探索與創(chuàng)新奠定堅實的根基。其二，黨的十三大報告提出建立社會主義協(xié)商對話機制。這一制度的提出是中央建立多維度多層級的協(xié)商體系的一次嘗試，其目的在于協(xié)調(diào)與整合公共領(lǐng)域中不同利益與意見，從而保障國家治理的穩(wěn)定。這一關(guān)鍵節(jié)點的變革力量主要為中央頂層設(shè)計的推動，盡管這一制度由于其他原因并未能很好地實施，但在中央的號召下，不少地區(qū)結(jié)合實際情況開始進行協(xié)商治理，為后來浙江溫嶺、四川彭州等地的協(xié)商民主實踐積累經(jīng)驗。其三，1999年浙江溫嶺“民主懇談會”的制度創(chuàng)新與擴散表明基層協(xié)商民主已成為基層社會一種獨立的民主樣態(tài)。這一節(jié)點的變革力量主要包括：社會分化與利益多元化倒逼改革實踐；基層選舉民主遭遇困境；地方政府默許和支持基層民主制度改革；基層協(xié)商實踐創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展推動基層社會的有效治理；學(xué)者、媒體等公眾輿論的助推。在強制性與誘致性制度變遷的相互影響下，民主懇談會由原本小范圍的制度創(chuàng)新逐漸擴散到大規(guī)模的制度模仿，制度變遷也逐漸改變行動者的觀念與行為。其四，黨的十八大明確提出“社會主義協(xié)商民主”這一概念，正式從國家層面確立協(xié)商民主的合法性。這一關(guān)鍵節(jié)點的變革力量包括：中國特色社會主義民主政治道路的改革要求；協(xié)商民主地方改革實踐的成熟；社會利益與矛盾更加尖銳化與復(fù)雜化；民眾參與意識增強。黨的十八大以來我國步入新時代，構(gòu)建中國特色社會主義話語體系，堅持走中國特色社會主義發(fā)展道路成為主旋律，協(xié)商民主的基層實踐創(chuàng)新為提煉中國特色社會主義協(xié)商民主話語體系提供了豐富的借鑒經(jīng)驗。

（二）路徑依賴與自我強化：創(chuàng)新擴散與績效驅(qū)動

諾思認為，報酬遞增和以交易費用為特征的不完全市場型塑了制度變遷的路徑。2參見[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行等譯，上海人民出版社2016年版，第111-112頁。簡言之，在制度變遷中，制度行為主體為了確保自身利益的最大化，出于回報遞增的理性考量，制定相關(guān)的制度輔助其運行，進而促使制度間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。由于打破這種效應(yīng)需要付出昂貴的成本，制度會沿著某一既定方向不斷強化從而形成制度慣性?；鶎訁f(xié)商民主在經(jīng)歷變遷路徑調(diào)整之后，呈現(xiàn)出強烈的路徑依賴特點，使得這一制度沿著中央頂層設(shè)計的路徑軌跡不斷發(fā)展。隨著收益不斷遞增與制度的自我強化，制度進入“回報遞增”環(huán)節(jié)，并逐漸形成完整的正反饋機制。具體體現(xiàn)在三個方面。

一是學(xué)習(xí)效應(yīng)。無論是1999年浙江溫嶺民主懇談會之后各地自發(fā)的制度創(chuàng)新實踐，抑或是黨的十八大之后中央政策推動下的實踐創(chuàng)新，這些創(chuàng)新實踐帶來的巨大制度績效推動了強烈的學(xué)習(xí)效應(yīng)。各地紛紛效仿、學(xué)習(xí)先進的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，探索了“社會協(xié)商對話”“鄉(xiāng)賢理事會”等協(xié)商形式。這些制度創(chuàng)新不斷產(chǎn)生報酬遞增效應(yīng)，獲得了諸如維護公共利益、激發(fā)民眾參與熱情等良好的制度績效。在這一過程中，地方政府通過實踐學(xué)習(xí)總結(jié)歸納出一套行之有效的治理經(jīng)驗，并逐漸將其內(nèi)化為制度運轉(zhuǎn)的行為習(xí)慣，以此推動了基層協(xié)商民主制度的延續(xù)。二是協(xié)作效應(yīng)。當(dāng)一系列制度創(chuàng)新推動著基層協(xié)商民主制度不斷運轉(zhuǎn)時，相關(guān)配套制度的出臺進一步強化了制度的路徑依賴。例如安徽全椒縣在實施村民理事會時制定了《村民理事會章程》《村民理事會工作職責(zé)》等規(guī)章制度。黨的十八大報告將協(xié)商民主提到國家發(fā)展戰(zhàn)略地位之后，加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商、加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)等配套政策相繼下發(fā)，為厘清基層協(xié)商民主的地位、主體、運行規(guī)則提供了制度保障。這些配套制度逐漸形成一個結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的制度模塊，基層協(xié)商民主制度的協(xié)作效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)不斷交替，由此形成強有力的制度慣性。三是適應(yīng)性預(yù)期的存在。隨著時間的推移，基層協(xié)商民主制度由于其平等對話、協(xié)商交流的制度優(yōu)勢不僅獲得政府的認可，同時也得到人民群眾的認同，從而促使人們形成對這一制度的適應(yīng)性預(yù)期，推動這一制度的時空拓展性。

（三）歷史否決點與制度優(yōu)化：制度缺位與錯位

制度在“關(guān)鍵節(jié)點”上具有創(chuàng)新、改變與更迭等諸多可能性，這些可能性不僅取決于路徑依賴的強弱，還涉及到歷史否決點的大小。歷史否決點是指阻礙制度變遷的要素集合體。當(dāng)歷史否決點的力量強于關(guān)鍵節(jié)點的變革力量時，制度變遷將進入停滯不前的狀態(tài)。在基層協(xié)商民主制度變遷中，也存在著一些歷史否決點。

盡管基層協(xié)商民主實踐呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢，但這些制度創(chuàng)新仍舊處于初步探索階段。首先，從制度運行上看，基層協(xié)商民主的實行主要取決于政治與社會環(huán)境的倒逼與政治精英的風(fēng)格，制度運行的自發(fā)性與自主性不夠，協(xié)商運行程序與規(guī)則隨意性大，協(xié)商結(jié)果被操縱的問題時有發(fā)生。其次，在參與主體上，協(xié)商民主實踐的參與主體多為村莊政治精英，普通群眾參與的比例與次數(shù)較低，參與意識與積極性較弱，社會組織的參與廣度與深度不夠，協(xié)商民主淪為少數(shù)人的對話形式。最后，協(xié)商模式難以推廣。當(dāng)前各地實踐模式層出不窮，但這些新制度并未得到充分的論證與考量，缺乏實操的規(guī)范性，從而導(dǎo)致協(xié)商民主模式泛濫。

對于這些歷史否決點，尋求制度突破應(yīng)從制度建構(gòu)與制度認同兩方面著手。一方面，要建立健全協(xié)商議題遴選機制、協(xié)商代表選擇機制、健全協(xié)商運行程序機制、協(xié)商結(jié)果反饋機制等機制建設(shè)，重視基層協(xié)商民主制度的可操作性、提升制度運行的技術(shù)水平，以程序的規(guī)范化帶動協(xié)商的科學(xué)化。另一方面，制度認同能否實現(xiàn)關(guān)鍵在于民眾對其價值的認可，也即民眾在實踐過程中將制度的價值理念內(nèi)化于心，并自愿進行遵守與服從的態(tài)度。1許開軼、朱晨晨：《基層協(xié)商民主的制度認同論析》，載于《政治學(xué)研究》2018年第4期。在協(xié)商治理過程中，要不斷提高居民參與協(xié)商的意識與能力，引導(dǎo)協(xié)商主體有序地表達自身意見，養(yǎng)成平等協(xié)商、對話交流的良好習(xí)慣，增強基層協(xié)商民主制度的價值認同。

五、結(jié)論與討論

從改革開放初期的萌芽期、20世紀90年代的探索期到黨的十八大以來的深化期，基層協(xié)商民主制度呈現(xiàn)出從零星試點到全面推廣、自主探索到高位推動、單一國家力量到多元社會主體的總體特征。縱觀中國基層協(xié)商民主40多年來的制度變遷，可以清晰地看到強制性制度變遷（自上而下的政府主導(dǎo)）與誘致性制度變遷（自下而上的社會推動）這兩條變遷路徑貫穿其中，頂層設(shè)計與自主探索的邏輯理路相互交織，共同推動著基層協(xié)商民主制度的變遷。市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型帶來的社會結(jié)構(gòu)變遷與社會利益多元化形成了制度環(huán)境壓力，國家主導(dǎo)的觀念和政策的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸冞w提供了諸多選擇方案，由此構(gòu)成制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點。制度的重構(gòu)離不開關(guān)鍵行動者的主觀能動性，地方實踐創(chuàng)新的擴散與制度績效的回報遞增推動著基層協(xié)商民主制度沿著中央既定的方向不斷演化，由此形成制度變遷的正向反饋結(jié)果。

總體而言，中國基層協(xié)商民主制度的變遷是一種漸進性調(diào)適的過程，“試點—探索—總結(jié)—推廣”的模式構(gòu)成了制度變革的經(jīng)典樣態(tài)，在經(jīng)歷了路徑調(diào)整之后逐漸呈現(xiàn)國家主導(dǎo)型的強制性制度變遷特征，地方實踐中工具性色彩較為濃厚，制度運行自主性弱、參與廣度與深度不足以及協(xié)商模式推廣難等一系列歷史否決點的出現(xiàn)，給基層協(xié)商民主制度的發(fā)展帶來一系列挑戰(zhàn)。因此，從制度建構(gòu)與制度認同兩方面構(gòu)建程序規(guī)范、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主體系，確?；鶎尤罕娪行騾⑴c協(xié)商對話應(yīng)成為基層協(xié)商民主制度發(fā)展的未來方向。