阮 航，鹿 鵬

(1.遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029；2.山東省青島市博文小學(xué)，山東 青島 266000)

高校治理體系與能力的現(xiàn)代化是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局中的重要組成部分之一[1]，也是我國高校在現(xiàn)代條件下提升辦學(xué)質(zhì)量與管理水平的方向與著力點(diǎn)[2]。對于現(xiàn)代化的高校治理體系及其能力的發(fā)揮來說，一套適宜校情、行之有效的領(lǐng)導(dǎo)制度是不可或缺的。因此，我國也在長期的高等教育探索過程中格外關(guān)注對高校領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行建設(shè)與革新。

一、分析框架：“國家—社會”的理論模型

國家與社會向來是某種制度的建立、生效、衰落、革新等一系列流程發(fā)生的基本場域，它們往往同時(shí)對處在其控制范圍內(nèi)的制度運(yùn)作產(chǎn)生直接和深刻的影響。有學(xué)者以強(qiáng)和弱來綜合性地表征國家與社會對身處其中的制度及其效用發(fā)揮的這種影響力[3]，強(qiáng)國家指的是擁有高度的自主性和發(fā)達(dá)的能力的國家，傾向大范圍、高強(qiáng)度地進(jìn)行控制和管理，弱國家通常指一種奉行經(jīng)典自由主義與消極國家觀的國家，這類國家情愿將公共管理的職責(zé)和權(quán)力盡可能地交予看不見的手。強(qiáng)社會代表一種高度發(fā)達(dá)和成熟的社會體系，意味著在公共生活社會中掌握較多的權(quán)力和資源，社會中的公民、企業(yè)、團(tuán)體等主體具有強(qiáng)大的影響力；弱社會則是相對發(fā)育不完善、不充分的社會，是受到嚴(yán)密支配的社會，無論在與強(qiáng)國家還是弱國家相匹配時(shí)，弱社會往往都難以在國家力量失位、越位的情況下發(fā)揮任何矯正作用。如此，國家、社會與強(qiáng)弱間的組合就提供了四種基本的理想模式(如圖1)。

圖1 “國家—社會”的理論模型示意圖

如圖所示的坐標(biāo)軸所劃分出的四個(gè)象限分別表示一種“國家—社會”的關(guān)系模式，大學(xué)在這些不同的模式中將表現(xiàn)出不同的治理形態(tài)：在“強(qiáng)國家—弱社會”的模式中，大學(xué)身處于國家主義思潮盛行、社會受到國家嚴(yán)密控制的外部環(huán)境之中，受到國家的強(qiáng)力干預(yù)和管控，其治理傾向于在國家指令的嚴(yán)格遵循下進(jìn)行；而在“弱國家—強(qiáng)社會”中，大學(xué)則要依賴社會的資源供給，其性質(zhì)類似于“社會中的獨(dú)立組織”，國家對大學(xué)幾乎無法產(chǎn)生影響力；“弱國家—弱社會”代表一種相對混亂、無序的狀態(tài)，盡管大學(xué)在這種環(huán)境中能夠獲得最為實(shí)質(zhì)的獨(dú)立性和自主權(quán)力，但其生存狀況卻難以得到保障；“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的模式是近年來較受認(rèn)可的模式，這種模式被視作是對傳統(tǒng)的國家、社會之間二元對立的零和博弈格局視角的解構(gòu)，它是基于國家同社會的合作和積極互動關(guān)系的一種理論建構(gòu)，大學(xué)在此種模式下可以很好地平衡追求公共利益與追求現(xiàn)實(shí)利益之間的關(guān)系。

二、我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷歷程

以“國家—社會”的理論模型為分析工具，通過“國家—社會—大學(xué)”三方互動的視角進(jìn)行觀察，可以將我國公立高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷歷程梳理為以下幾個(gè)階段。

(一)建國早期：“弱國家—弱社會”模式

1.制度概況。新中國甫一成立，黨和政府就高度重視高等教育及其管理體制的建設(shè)事業(yè)，對高校領(lǐng)導(dǎo)制度的探索也由此正式起步。新中國高校的第一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)制度是在1949年10月至1950年4月實(shí)行的，具有過渡性質(zhì)的校務(wù)委員會制，該制度是有關(guān)部門為實(shí)現(xiàn)對舊社會高校的“恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)”和“先接后改”而實(shí)行的[4]，以校務(wù)委員會即由高校教職工代表組成、實(shí)行民主決策的高校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為核心。1950年8年，在高等教育領(lǐng)域的過渡工作基本完善后，教育部正式要求公辦高校全面實(shí)行蘇式的校長負(fù)責(zé)制，確定了校長對高校工作的全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地位，這一制度一直持續(xù)到社會主義改造的完成。

2.模式分析。建國早期我國的高校處在“弱國家—弱社會”的模式當(dāng)中，高校受到來自國家和社會兩方面的作用力是較弱的(見圖2)。此時(shí)新中國剛剛誕生，黨對全國上下的各項(xiàng)事業(yè)還處在接管、恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)、熟悉和探索的階段，對領(lǐng)導(dǎo)高校工作經(jīng)驗(yàn)的缺乏使黨和政府只能在相關(guān)事務(wù)的處理上較多地依靠高校的自主性，而考慮到尊重高校愛國進(jìn)步師生對民主、自由權(quán)利的要求，黨和政府也傾向于對高校采取接而不管等較為寬松的接收政策。新中國成立前各高校原設(shè)的校務(wù)會議這一機(jī)構(gòu)被改造為校務(wù)委員會[5]，并繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和治理高校的職能，身為校務(wù)委員會成員的高校進(jìn)步師生代表得以繼續(xù)在集體領(lǐng)導(dǎo)、民主管理的原則下處理本校事務(wù)。之后所實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制，也基本上是在校務(wù)委員會制的基礎(chǔ)上將較為分散的治校權(quán)集中到校長手中，提高了校長在校務(wù)決策中的話語權(quán)。

圖2 建國早期的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

在校務(wù)委員會制度和校長負(fù)責(zé)制度之下，我國高校在與國家、社會的互動中保持了較高的獨(dú)立性和自主性。這是由于在新中國成立初期，我國近代以來長期的國家、社會力量的“雙衰”局面一時(shí)難以改觀。新中國的國家建設(shè)和整個(gè)社會的發(fā)育需要人力、物力、財(cái)力等多方面的長期、巨額投入，對于高等教育和高校的領(lǐng)導(dǎo)與支持并不能一蹴而就地實(shí)現(xiàn)，只能暫時(shí)調(diào)動高校本身的積極性，令其“自己管理自己”。這些制度的臨時(shí)性、過渡性與其對舊制度的揚(yáng)棄，顯示出此時(shí)國家、社會方面對高校事務(wù)較低的干預(yù)程度和能力。通過這樣的制度領(lǐng)導(dǎo)高校，能夠保證校內(nèi)決策的民主和高校的自主地位，但也容易造成極端民主和無人負(fù)責(zé)的局面的產(chǎn)生[6]。

(二)社會主義建設(shè)與探索時(shí)期：“強(qiáng)國家—弱社會”模式

1.制度概況。在1956年，隨著我國社會主義改造的完成，建設(shè)以黨組織為核心的高校領(lǐng)導(dǎo)制度成為黨在高等教育領(lǐng)域的探索中所必須完成的任務(wù)之一。1958年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》(以下簡稱《指示》)明確提出，高校要實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制[7]，以校黨委領(lǐng)導(dǎo)代校長負(fù)責(zé)，這是我國公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)制的開端。1961年，出于對促進(jìn)高校黨政合理分工的考慮和對民主集中制原則的貫徹，有關(guān)部門又提出黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制應(yīng)該以校長為首，在高校黨委進(jìn)行高?？傮w領(lǐng)導(dǎo)的前提下，校長主持行政工作、校務(wù)委員會對全校事務(wù)進(jìn)行民主決策并集體負(fù)責(zé)的局面開始形成。而在1966年至1976年的十年“文革”動蕩之中，高校則被革命委員會等組織納入一元化領(lǐng)導(dǎo)的體系之中[8]，這時(shí)的所謂“領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)際就是對高校實(shí)行一刀切的教條式的控制。

2.模式分析。我國高校所處的外部環(huán)境變更為“強(qiáng)國家—弱社會”的組合形式(如圖3所示)，是我國社會主義建設(shè)事業(yè)推進(jìn)和國家能力快速發(fā)展的結(jié)果。隨著社會主義基本制度的全面確立，以黨為核心的國家權(quán)力組織體系開始重塑新中國各個(gè)領(lǐng)域中的秩序[9]，強(qiáng)化黨組織對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹民主集中制原則成為必然趨勢。黨加強(qiáng)對高校領(lǐng)導(dǎo)的直接后果是高校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)核心由校務(wù)委員會變?yōu)榱烁咝｜h組織[10]，高校事務(wù)處理同國家大政方針的接軌水平大大提高了。在這一階段，我國高校內(nèi)部初步建立了社會主義式的領(lǐng)導(dǎo)制度，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)高校、高校為社會主義建設(shè)服務(wù)的局面。

圖3 社會主義建設(shè)與探索時(shí)期的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

高校黨組織所代表的國家、政黨的權(quán)力在我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)核心地位的取得，是我國為進(jìn)行國家的社會主義改造和探索所做的戰(zhàn)略規(guī)劃中的一部分。作為剛剛獨(dú)立的新生國家，提高文教水平，為國家建設(shè)積蓄知識和人才資源，必須要促進(jìn)高校的發(fā)展，而高校發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，無外乎要依靠來自國家、社會的經(jīng)濟(jì)、政治等方面資源的支持。所以，“強(qiáng)國家”是為必要，黨和國家對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)是符合我國國情和歷史發(fā)展規(guī)律的。

至于弱社會方面的特征，則在“文革”時(shí)期內(nèi)體現(xiàn)得較為鮮明。從這一時(shí)期我國高等教育事業(yè)的停滯和倒退可以看出，如果國家、政黨的作用在社會尚不能予高校以充分支持的情況下失去了其穩(wěn)定性，那么高校自身、社會則基本無法彌補(bǔ)強(qiáng)國家失位帶來的損失。

(三)改革開放以來：向“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式轉(zhuǎn)變

1.制度概況。改革開放以來，黨和國家路線的調(diào)整使我國高等教育工作開始穩(wěn)步有序地恢復(fù)，我國高校的領(lǐng)導(dǎo)制度逐步成型和完善。首先是校長負(fù)責(zé)制這一概念的提出。1978年10月發(fā)布的《全國重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》和1985年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)基本上設(shè)計(jì)出了一套切實(shí)可行的高校內(nèi)部以校長為首的行政體系，確定了校長在高校行政事務(wù)中的核心地位。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代末期，黨和國家采用了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的說法，在經(jīng)過一段時(shí)間的試行之后，這一制度被列入了1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》之中[11]，正式成為了我國公立高校的法定領(lǐng)導(dǎo)制度，并沿用至今日。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制在我國高校中的確立不代表領(lǐng)導(dǎo)制度就此一成不變，在進(jìn)入21世紀(jì)和中國特色社會主義新時(shí)代時(shí)期后，這一制度在基本形式相對穩(wěn)定的情況下正不斷豐富其內(nèi)涵。就《決定》來看，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是主要精神之一；提出現(xiàn)代大學(xué)制度的說法后，完善學(xué)校法人制度、促進(jìn)管辦分離等改革舉措相繼推行；2019年發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)了以“治理主體多元化，提倡引導(dǎo)、協(xié)商、溝通的方式”[12]為特點(diǎn)的高校治理的重要性。

2.模式分析。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的成型與完善，得益于改革開放以來我國國家能力進(jìn)一步增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)社會全方位發(fā)展(如圖4所示)。自十一屆三中全會以來，整個(gè)20世紀(jì)80年代，國家都在強(qiáng)調(diào)校長負(fù)責(zé)之于高校的重要性，這實(shí)際上是對高校行政工作和自主運(yùn)營能力的一種重視。在進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，我國把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提上日程，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地豐富了社會資源，也使高校不可避免地受到市場規(guī)律的影響。在這一時(shí)期，我國多次提出要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下擴(kuò)大高校自主權(quán)、促進(jìn)管辦分離，這也是考慮到我國高等教育即將步入大眾化與市場化的階段，社會對高等教育的需求和消費(fèi)能力會大幅提高，所以要“鍛煉”高校對接社會資源的能力。

圖4 改革開放以來的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

在中國特色社會主義新時(shí)代，我國高校進(jìn)入了治理化的階段。高校治理的核心要義就是內(nèi)外部利益相關(guān)者對高校事務(wù)的充分參與，這一局面形成的基礎(chǔ)是高校外部的來自政府、市場、企業(yè)、社會組織、學(xué)生家長群體的個(gè)體具備充分的參與能力，同時(shí)高校能夠提高有效的制度通道。我國高校對于治理的重視與接納，體現(xiàn)了新中國成立以來我國社會的高速和高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)社會的特征已經(jīng)初現(xiàn)端倪，未來我國高校將必然進(jìn)入并長期處在“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的模式之中。當(dāng)然，社會對高校事務(wù)參與的大前提是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，新時(shí)代的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制及其發(fā)展趨勢，勢必要同“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的邏輯相符合。

三、我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度變遷的結(jié)論

(一)我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷與國家和社會政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化緊密聯(lián)系

我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷與我國社會政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化有著密切聯(lián)系。建國初期、社會主義建設(shè)與探索時(shí)期、改革開放以來，我國的國家、社會的整體面貌發(fā)生了很大變化，其結(jié)果是高校所處的“國家—社會”環(huán)境的變動。我國是無產(chǎn)階級專政的社會主義國家，同時(shí)是擁有著深厚的中央集權(quán)傳統(tǒng)的大國，治國理念滲入整個(gè)國家和社會運(yùn)行的過程，所以高等教育與高校體制一般內(nèi)嵌于國家體制之中，受到來自政黨、政府等歸屬于國家方面的強(qiáng)大影響力。因此，我國的高校領(lǐng)導(dǎo)制度自開始探索，到基本成型，再到完善發(fā)展，其整個(gè)變遷歷程基本都處在強(qiáng)國家的作用之下。在改革開放之前，國家的作用是我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度變遷最主要和直接的動因，而在改革開放之后，我國的社會才逐漸發(fā)育起來，成為能夠?yàn)槲覈咝ｎI(lǐng)導(dǎo)制度帶來實(shí)質(zhì)影響的另外一方。

(二)政策引導(dǎo)在變遷歷程中一以貫之

縱觀我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)，每一項(xiàng)新制度的設(shè)計(jì)、試行到正式推廣以及原有制度的調(diào)整、完善，基本都是通過國家出臺相關(guān)的法律法規(guī)、政策決定所完成的。從建國前三十年間高校領(lǐng)導(dǎo)制度的頻繁調(diào)整、變動到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的最終確立，國家政策起到了關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，高校的制度變遷實(shí)際上就是對國家指令的照章辦事。黨和國家根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，以制訂政策的方式引導(dǎo)、干預(yù)高校的發(fā)展，這是我國公立高校領(lǐng)導(dǎo)制度變遷的一項(xiàng)鮮明特征，也是促成其發(fā)展變化的主要?jiǎng)恿C(jī)制之一。

(三)協(xié)調(diào)高校內(nèi)部的黨政關(guān)系是我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度變革的主線內(nèi)容

1958年《指示》的下達(dá)使黨委領(lǐng)導(dǎo)正式成為高校內(nèi)部的組織原則之一，自此，協(xié)調(diào)以高校黨委為代表的黨政權(quán)力和以校長、校務(wù)委員會為代表的行政權(quán)力之間的關(guān)系就成為高校內(nèi)部生活的一個(gè)重要內(nèi)容。如果片面地強(qiáng)調(diào)黨委對高校方方面面的絕對控制，那么就會造成校內(nèi)民主空間受到擠壓、政治嚴(yán)重干涉高校日常事務(wù)的處理等亂象的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致“文革”中革委會操控一切、高校工作陷入停滯的極端局面的發(fā)生；片面地強(qiáng)調(diào)行政人員負(fù)責(zé)，則顯然又不符合我國是社會主義國家的國情，容易使高校在發(fā)展中墮入“道路危機(jī)”。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是我國在對高校內(nèi)部的黨政關(guān)系做了長期的探索后所總結(jié)出的最新成果。

(四)我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷已由“激變期”進(jìn)入“漸變期”

1949至1966年，我國高校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)生了高頻度和大幅度的變動，共出現(xiàn)過黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、校務(wù)委員會負(fù)責(zé)、以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)四種要素及其之間的五種組合方式，顯示出“激變”的特征；“文革”十年中的高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度則處于失效和靜滯的狀態(tài)，高校全面接受黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)；改革開放后高校辦學(xué)自主權(quán)有所擴(kuò)大，校長的地位基本確定，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制獲得法律認(rèn)可，我國高校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度基本穩(wěn)定下來，進(jìn)入漸變時(shí)期，調(diào)整、鞏固和充實(shí)將成為更優(yōu)的選擇。

(五)我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度未來將長期處在“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的模式之中

我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷進(jìn)入“漸變期”，意味著我國高校身處的外部環(huán)境已經(jīng)趨于穩(wěn)定。當(dāng)前，我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程全面推進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，高校將逐步獲得來自市場、企業(yè)、社會組織等利益相關(guān)群體的強(qiáng)社會一方的資源支持，從而實(shí)現(xiàn)由主要依靠國家扶持的辦學(xué)模式向國家、社會共同支持的辦學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，強(qiáng)國家的影響力將繼續(xù)存在，這是由我國作為社會主義國家和高等教育發(fā)展中大國的國情所決定的，國家對高校的掌舵作用是始終不可缺席的。

四、我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度變遷的啟示

(一)制度變革是一個(gè)波浪式的前進(jìn)過程

從最初的校務(wù)委員會制到以法律形式確定的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，近50年的時(shí)間里，我國在探索一套適合中國國情的高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度的歷程中經(jīng)歷過許多波折，每一種制度嘗試都是建立在早先制度低效的基礎(chǔ)上的。比如校務(wù)委員會制缺乏領(lǐng)導(dǎo)核心，容易造成極端民主的局面[13]，使得高校在配合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時(shí)顯得力不從心；黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制導(dǎo)致了校黨委的大包大攬，校務(wù)委員會有其名無其實(shí)[14]。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是50年艱難探索的成果，制度的變革不是一蹴而就的，必然會有迷茫和徘徊的階段，但總體上來看，每一步的嘗試都對最終目的的達(dá)成有所貢獻(xiàn)，整個(gè)制度變革過程就是一個(gè)波浪式的前進(jìn)過程，道路曲折而前途光明。

(二)一切制度變革應(yīng)該服務(wù)于高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

高校的治理體系是國家治理體系的重要組成部分，高校的治理能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。進(jìn)入高校治理的時(shí)代，高校一切制度的變革如果沒有服務(wù)于高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也就必然無益于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！皬?qiáng)國家—強(qiáng)社會”的模式下，高校及其制度的重要目標(biāo)之一就是回饋國家與社會，響應(yīng)國家的需求與社會的期待。

(三)“國家—社會”理論模型尚需進(jìn)一步完善

本文參照“國家—社會”的理論模型對我國高校領(lǐng)導(dǎo)制度的變遷進(jìn)行剖析，在研究的過程中，能夠發(fā)現(xiàn)這一理論模型之于本研究的適切之處和尚需完善之處：在研究的適切性上，“國家—社會”理論模型所提供的框架基本能夠描述我國高校在各個(gè)時(shí)期內(nèi)的外部環(huán)境狀況，為分析其領(lǐng)導(dǎo)制度變遷提供基礎(chǔ)；但這一模型所能提供的要素及其組合所能構(gòu)成的維度是較少的，這使它只能賦予高校的外部環(huán)境以較為粗略、抽象的內(nèi)涵，而對于一些較特殊的狀況，如“文革”中的“強(qiáng)國家”的影響力來源的確定，20世紀(jì)80年代黨對高校的放權(quán)究竟是不是“強(qiáng)國家”向“弱國家”的轉(zhuǎn)換，該模型難以支撐更為深入的探討。