王宏哲

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 102249）

“黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，產(chǎn)生了全方位、深層次影響，必須長期堅持、不斷前進(jìn)?！?022年1月21日，習(xí)近平總書記對全國黨的建設(shè)研究會第七次會員代表大會作出重要指示，指出要“加強(qiáng)對全面從嚴(yán)治黨的研究，在理論上拓展新視野、作出新概括，加深對新時代黨的建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識?！盵1]鞏固全面從嚴(yán)治黨的歷史成就，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗(yàn)，為長期堅持全面從嚴(yán)治黨提供更堅實(shí)的制度和理論基礎(chǔ)，是一項(xiàng)重要的實(shí)踐和智識任務(wù)。黨和國家監(jiān)督體系是全面從嚴(yán)治黨的核心工程，其為全面從嚴(yán)治黨提供了制度體系保障。完善黨和國家監(jiān)督體系有兩個基本進(jìn)路：外，要完善權(quán)力制約體系；內(nèi)，要完善黨和國家處分體系。本文著眼于其內(nèi)在進(jìn)路，將黨和國家處分體系視為全面從嚴(yán)治黨方略的實(shí)踐入口，視為黨和國家治理體系重要組成部分，視為黨和國家監(jiān)督體系的下位方案，利用系統(tǒng)思維，通過梳理其要素、結(jié)構(gòu)與特征，以便為繼續(xù)完善其體系、強(qiáng)化其功能做出些許知識貢獻(xiàn)。

一、三種處分的核心要素

經(jīng)過多年不斷探索，我國確立了由黨的紀(jì)律處分、監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)（單位）處分等三種處分組成的黨和國家處分體系。這一由黨的處分和國家處分融合而成的體系是黨和國家監(jiān)督體系的核心。處分對象、處分標(biāo)準(zhǔn)（紀(jì)律規(guī)范）和處分機(jī)關(guān)等則是探析黨和國家處分體系構(gòu)成的三個核心要素。

（一）黨的處分對象、紀(jì)律規(guī)范和處分機(jī)關(guān)

理論上，黨紀(jì)的一般處分對象是黨員和黨組織，但基于監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，黨逐步確立了將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部（“關(guān)鍵少數(shù)”）作為主要處分對象的監(jiān)督理念。作為處分依據(jù)的黨的紀(jì)律，依其規(guī)范形式，經(jīng)歷了從零散到單行，再到法典的發(fā)展過程。建國前的黨的紀(jì)律散見于黨章、黨的組織建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)之中，[2]紀(jì)律原則多而紀(jì)律規(guī)則少，規(guī)范化程度低。改革開放后，黨員思想和行為的世俗化程度增強(qiáng)，而引致黨員違紀(jì)違法行為增多。為應(yīng)對之，黨制定了大量事無巨細(xì)的、要求嚴(yán)格的單行黨紀(jì)規(guī)范①如《中共中央關(guān)于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁進(jìn)口、復(fù)制、銷售、播放反動黃色下流錄音錄像制品的規(guī)定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止干部用公款旅游的通知》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于中央機(jī)關(guān)團(tuán)體購買自用農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)干部出國問題的若干規(guī)定》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)方面違法違紀(jì)黨紀(jì)處分的若干規(guī)定（試行）》等。據(jù)統(tǒng)計，自1978年至2012年，該等指向某個紀(jì)律主題的單行規(guī)范性文件將近200個，見參考文獻(xiàn)[3]。。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（簡稱《紀(jì)律處分條例》）的制定標(biāo)志著黨的紀(jì)律處分規(guī)范進(jìn)入了法典化階段。自1997年第一版到2018年第四版，每一次修改都意味著黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范體系的愈加定型和成熟。“‘法典化’是紀(jì)律性黨規(guī)外在規(guī)范性的最高表現(xiàn)形式，它表明超大國家的超大政黨的規(guī)范化建設(shè)逐漸邁向剛性法治所需的‘法律性’，也表征著黨紀(jì)發(fā)展到理性化、體系化和綜合化的階段?！薄3]黨的處分機(jī)關(guān)包括黨員所在黨組織和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，后者是處分專責(zé)機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的垂直程度決定了其獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而成為衡量紀(jì)律處分制度效能的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。“在中國歷史上國家監(jiān)察制度的成熟時期，基本上都是實(shí)行獨(dú)立、垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，即確保其在皇權(quán)統(tǒng)治下?lián)碛邢鄬Κ?dú)立地位的同時，注重加強(qiáng)上級對下級的垂直管理，并為監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員賦予較為充分的自主權(quán)，使之能夠相對獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，為有效提升國家監(jiān)察實(shí)效提供較為堅實(shí)的制度保障”。[4]黨的紀(jì)律處分機(jī)關(guān)與同級黨委之間的關(guān)系經(jīng)歷了建國前的“大致平級”再到改革開放前的“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)”的發(fā)展，[5]直到1982年9月十二大通過黨章規(guī)定：“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，這一領(lǐng)導(dǎo)體制延續(xù)至今。但由于規(guī)定模糊，上級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和同級黨委的共同領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主次不清，導(dǎo)致了“紀(jì)委嚴(yán)重受制于同級黨委，缺乏監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，無力開展對同級黨委，特別是對黨委‘一把手’行使權(quán)力的監(jiān)督”[6]等問題。為破解雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下紀(jì)委的獨(dú)立性難題，在新時代，以“具體化、程序化、制度化”為改革方向，強(qiáng)化了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。2013年十八屆三中全會提出：“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主?！本珳?zhǔn)的處分對象、體系化的紀(jì)律規(guī)范和權(quán)威的處分機(jī)關(guān)表征著黨的紀(jì)律處分制度的成熟和完善。

（二）監(jiān)察處分對象、處分規(guī)范與處分機(jī)關(guān)

就處分對象而言，在行政監(jiān)察時期，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)關(guān)，其處分對象和行政機(jī)關(guān)處分對象是一致的，均是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員?！皣倚姓C(jī)關(guān)任命的其他人員”不在行政機(jī)關(guān)工作，盡管只接受其所在單位的內(nèi)部處分和行政監(jiān)察處分，也被規(guī)定為行政監(jiān)察的處分對象。1997年《行政監(jiān)察法》（2018年3月20日失效）第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。”2018年《監(jiān)察法》極大地擴(kuò)展了監(jiān)察處分對象，從廣義的公務(wù)員擴(kuò)展至“公職人員和有關(guān)人員”，包括公務(wù)員和參公管理人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中的管理人員。所有“行使公權(quán)力、履行公務(wù)”的人員均被劃定為監(jiān)察處分對象。

監(jiān)察處分規(guī)范相較于黨的紀(jì)律處分和機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分而言，規(guī)范體系較為復(fù)雜，其結(jié)構(gòu)分為三個層次，類型分為兩種。其中，《行政監(jiān)察條例》、《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》和《監(jiān)察法》等構(gòu)成了監(jiān)察處分的上位法，該等法律法規(guī)確定了監(jiān)察處分的主體框架和基本原則。行政監(jiān)察時期的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和國家監(jiān)察時期的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》及《公職人員政務(wù)處分法》等構(gòu)成了兩個時期監(jiān)察處分的本位法。充當(dāng)監(jiān)察處分下位法的是行政監(jiān)察時期的監(jiān)察部與國務(wù)院各部委聯(lián)合發(fā)布的監(jiān)察性質(zhì)的行政規(guī)章。①如1999年1月25日監(jiān)察部、人事部、中國人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于騙購?fù)鈪R、非法套匯、逃匯、非法買賣外匯等違反外匯管理規(guī)定行為的行政處分或者紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，2000年3月2日監(jiān)察部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》，2008年6月30日監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，2012年12月3日監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等聯(lián)合發(fā)布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》等。國務(wù)院每個部委基本都和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布了本部門的處分類規(guī)范性文件。本位法是監(jiān)察處分的一般性處分規(guī)范，下位法是單行性處分規(guī)范。

改革開放前，行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)占主導(dǎo)地位，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)內(nèi)的處分權(quán)是受限的。1957年國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲暫行規(guī)定》第十三條“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)管理獎懲工作的范圍”規(guī)定：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有直接處分權(quán)力，對于行政機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為只能“建議其主管機(jī)關(guān)作出規(guī)定”或“報請上級行政機(jī)關(guān)決定”。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分調(diào)查權(quán)、處分建議權(quán)等“服務(wù)于”行政機(jī)關(guān)的處分決定權(quán)。在1997年5月《行政監(jiān)察法》頒布之前，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管有了部分種類的處分權(quán)，卻沒有“開除”處分權(quán)。這嚴(yán)重影響了行政監(jiān)察處分的權(quán)威性。其后，盡管行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有與行政處分機(jī)關(guān)相同的處分權(quán)能，但由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、財政等權(quán)力均受制于其監(jiān)察對象，使得其監(jiān)察處分權(quán)力依然是“仰人鼻息”。2018年，監(jiān)察機(jī)關(guān)地位從“行政”提升至“國家”，成為獨(dú)立于立法、行政和司法的“第四種權(quán)力”[7]后，才真正樹立起了監(jiān)察機(jī)關(guān)處分權(quán)的權(quán)威地位。

（三）機(jī)關(guān)（單位）處分對象、紀(jì)律規(guī)范與處分機(jī)關(guān)

監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分對象是“外部人”，機(jī)關(guān)（單位）的處分對象則為“內(nèi)部人”。監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分對象是“總對象”，機(jī)關(guān)（單位）的處分對象是“分對象”，即后者是前者的一部分，后者之和構(gòu)成前者。所以，厘清“內(nèi)部人”的范圍是理解機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分制度的關(guān)鍵。

《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》作為《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》的下位法，其處分對象與監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的處分對象是疊合的，均為廣義“公務(wù)員”。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位等都制定了內(nèi)部處分規(guī)范，確定了內(nèi)部處分對象。在《關(guān)于人民法院工作人員紀(jì)律處分的若干規(guī)定（試行）》《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》《人民法院執(zhí)行工作紀(jì)律處分辦法（試行）》和《〈中華人民共和國法官法〉有關(guān)懲戒制度的若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上，2009年頒布的《人民法院工作人員處分條例》，將法院處分對象統(tǒng)一定義為“人民法院工作人員”，其中直接處分對象是法院行政編制內(nèi)的工作人員，間接處分對象是法院事業(yè)編制工作人員，排除了法院聘用人員。在《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》的基礎(chǔ)上，2016年修訂后的《檢察人員紀(jì)律處分條例》僅將“具有公務(wù)員身份和參照公務(wù)員法管理的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員”規(guī)定為處分對象，排除了所屬事業(yè)單位中的事業(yè)編制人員，這一點(diǎn)和法院內(nèi)部處分對象不同。2012年《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》將處分對象分為兩類，一般處分對象是事業(yè)單位及其工作人員，特別處分對象是“對行政機(jī)關(guān)任命的事業(yè)單位工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中不參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的工作人員，國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的事業(yè)單位工作人員給予處分，適用本規(guī)定”。2009年《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》頒布，作為國有企業(yè)處分的基本規(guī)范，該規(guī)定將處分對象確定為：國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；國有參股企業(yè)（含國有參股金融企業(yè)）中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員參照本規(guī)定執(zhí)行。同時，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員以外的對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的其他人員、國有企業(yè)所屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員參照該規(guī)定。2011年頒布的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定了主要處分對象是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員、人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)人、基層站所負(fù)責(zé)人，村（社區(qū)）黨組織（含黨委、總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村（居）民委員會成員?！蓖瑫r，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部、基層站所其他工作人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村民小組負(fù)責(zé)人，參照執(zhí)行本規(guī)定?！鄙鲜黾o(jì)律規(guī)范和處分對象構(gòu)成了我國行政、事業(yè)、司法、國有企業(yè)和農(nóng)村等處分體制的核心；此外，該等機(jī)關(guān)（單位）也制定了針對工勤人員及其他工作人員的紀(jì)律處分規(guī)定。

就行政處分機(jī)關(guān)而言，日本和英國的處分主體是行政首長，[8]域外大多國家和地區(qū)采用的是內(nèi)部的“公務(wù)員懲戒委員會”或外部的司法或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。①行政系統(tǒng)內(nèi)部懲戒機(jī)構(gòu)，如法國的紀(jì)律委員會和對等行政委員會、美國的人事管理局和公務(wù)員委員會、新加坡的公共服務(wù)委員會等。德國的懲戒法院享有較重處分決定權(quán)（主要包括降級、解除公務(wù)員關(guān)系或者剝奪退休金等）；中國臺灣地區(qū)的行政長官僅有處分提議權(quán)，處分決定權(quán)完全歸屬于“公務(wù)員懲戒委員會”（隸屬于“司法院”但卻高度獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)）。我國采用機(jī)關(guān)（單位）作為處分主體。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第39條規(guī)定了“誰任免誰處分”的原則，即任免機(jī)關(guān)為處分機(jī)關(guān)。為“尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)”，最高人民法院與最高人民檢察院2016年發(fā)布了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，隨即各級法院和檢察院都分別成立了法官懲戒委員會和檢察官懲戒委員會，專司法官和檢察官內(nèi)部處分。《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》規(guī)定的處分機(jī)關(guān)是事業(yè)單位和事業(yè)單位主管機(jī)關(guān)，其中前者行使開除以外的其他處分權(quán)，后者主要行使開除權(quán)。依《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的處分機(jī)關(guān)是國有企業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、組織部門等?！掇r(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》規(guī)定的處分機(jī)關(guān)是“有關(guān)機(jī)關(guān)、部門”。根據(jù)中紀(jì)委解釋，處分機(jī)關(guān)為各級政府和監(jiān)察機(jī)關(guān)。

二、處分要素融合與處分結(jié)構(gòu)

理論上，三種處分因其處分對象、紀(jì)律規(guī)范和實(shí)施機(jī)關(guān)有別而各自獨(dú)立，自成體系。但實(shí)踐中，三種處分制度在結(jié)構(gòu)上已經(jīng)成長為一個統(tǒng)一整體，在功能上相互補(bǔ)充，主次有別而一體運(yùn)行。性質(zhì)各異的三種處分之所以在實(shí)踐上能融為一體，根源在于三種處分制度在核心要素上的融合。三種核心要素融合決定了三種處分制度之間的內(nèi)在融合，制度融合生成了一個完整的黨和國家處分體系。

（一）處分要素融合

1.處分對象疊合

根據(jù)黨和國家監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，依處分對象是否擁有公權(quán)力及擁有公權(quán)力的程度，處分對象可分為一般處分對象、主要處分對象和重點(diǎn)處分對象等三類。一般處分對象是指未擔(dān)任公職或從事公務(wù)的處分對象，如一般黨員①2018年1月11日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)：“要堅持抓‘關(guān)鍵少數(shù)’和管‘絕大多數(shù)’相統(tǒng)一，既對廣大黨員提出普遍性要求，又對‘關(guān)鍵少數(shù)’特別是高級干部提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)的管理和監(jiān)督。”所以，“一般黨員”就是“絕大多數(shù)”，其區(qū)別于“領(lǐng)導(dǎo)干部”?；驒C(jī)關(guān)（單位）非公務(wù)員身份的一般工作人員和工勤人員，簡稱為“普通黨員”或“干事”；主要處分對象是指黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位或自治組織等中擔(dān)任公職或從事公務(wù)②公務(wù)是指“在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”，參見趙秉志. 新刑法教程[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，1997:780.或準(zhǔn)公務(wù)的人員，即監(jiān)察法之“公職人員”和刑法之“國家工作人員”，如為黨員，稱為“黨員干部”，非黨員則稱為“干部”；重點(diǎn)處分對象是指主要處分對象群體中的領(lǐng)導(dǎo)，包括黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、自治組織領(lǐng)導(dǎo)等，如為黨員，稱為“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，非黨員則稱為“領(lǐng)導(dǎo)干部”。公職人員的處分程度與擁有的公權(quán)力是成正比例的。三者關(guān)系見圖1。

圖1 處分對象疊合圖

比較三種處分對象與三種處分，可發(fā)現(xiàn)：

首先，在上圖最外圍顯示的“普通黨員”和“干事”等一般處分對象上，三種處分間是“不疊合”或“弱疊合”關(guān)系?！安化B合”包括兩種情形：其一，不會引發(fā)監(jiān)察處分與其他兩類處分的疊合，因?yàn)橐话闾幏謱ο缶鶠榉枪毴藛T，其違反的只能是黨內(nèi)或/和機(jī)關(guān)單位內(nèi)部紀(jì)律，因而不會招致監(jiān)察處分；其二，黨紀(jì)與機(jī)關(guān)單位內(nèi)部處分之間相互分離，并無關(guān)聯(lián)。如非干事的普通黨員的弄虛作假入黨行為就僅引起黨內(nèi)處分，如非黨員的干事的遲到早退行為僅能引起機(jī)關(guān)單位內(nèi)部處分。而“弱疊合”是指黨員身份的干事的違紀(jì)行為，如包養(yǎng)情人，會同時引起黨紀(jì)處分和機(jī)關(guān)單位處分，但這種疊合的處分結(jié)果相比于監(jiān)察處分而言較弱。

其次，上圖內(nèi)部兩圈中的“黨員干部”與“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”、“干部”與“領(lǐng)導(dǎo)干部”均為“有權(quán)人”。在“黨管干部”原則下，“黨員干部”與“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”內(nèi)在地將“黨員”“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“干部”三種身份疊合在一起，構(gòu)成“有權(quán)人”之主體。身份疊合與處分種類疊合產(chǎn)生了處分效果的“強(qiáng)疊合”，這也是三種處分融合為一體的根源。

最后，三種處分對象與三種處分的關(guān)系表現(xiàn)為：機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分的對象①在監(jiān)察體制改革后，盡管根據(jù)《公務(wù)員法》（第61條）和《公職人員政務(wù)處分法》（第3條）規(guī)定，任免機(jī)關(guān)、單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)同時擁有對“黨員干部”“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”的處分權(quán)，但在處分實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)了對該等主體的處分權(quán)。是前述一般處分對象，監(jiān)察處分的對象是前述主要處分對象和重點(diǎn)處分對象，很顯然，這兩類國家處分分工明確，各自有別。而監(jiān)察處分與黨紀(jì)處分在處分對象上有著緊密的合作，前述主要處分對象和重點(diǎn)處分對象是監(jiān)察處分和黨紀(jì)處分的共同對象。由于“我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性”。[9]所以，前述“主要處分對象”必然是指其為監(jiān)察處分和黨紀(jì)的主要處分對象。同時，《黨章》“總綱”部分指出：“強(qiáng)化管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！彼?，前述“重點(diǎn)處分對象”也必然是指其為監(jiān)察處分和黨的紀(jì)律處分的重點(diǎn)對象。

如果把主要處分對象和重點(diǎn)處分對象的疊合引起的監(jiān)察處分和黨的紀(jì)律處分疊合視為“內(nèi)部疊合”的話，監(jiān)察處分和黨紀(jì)處分與刑罰的疊合則是“外部疊合”。一個因職務(wù)犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在其處罰順序上是：先黨紀(jì)處分、再監(jiān)察處分，最后再刑事處罰，其對應(yīng)的身份分別是“黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”、“公職人員”和“國家工作人員”。刑罰對象與處分對象疊合在一起。這種疊合決定了，只有黨的處分體系、國家處分體系和刑罰體系之間實(shí)現(xiàn)內(nèi)外融合、貫通協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系的功能。

2.處分規(guī)范與處分機(jī)關(guān)融合

三種紀(jì)律處分規(guī)范融合于《公職人員政務(wù)處分法》。其作為最晚生成的紀(jì)律規(guī)范，是我國紀(jì)律規(guī)范的集大成者，它將之前的所有針對公職公務(wù)人員的紀(jì)律規(guī)范進(jìn)行了綜合，是一個組合性立法文件。比較該法與其他紀(jì)律性法律或紀(jì)律規(guī)范性文件關(guān)于違紀(jì)違法行為的規(guī)定，會清晰地看到這種組合式立法，見表1。②表中部分簡稱：“紀(jì)律處分條例”為《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、“公務(wù)員處分條例”為《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、“法院人員處分條例”為《人民法院工作人員處分條例》、“檢察人員處分條例”為《檢察人員紀(jì)律處分條例》、“事業(yè)單位人員處分規(guī)定”為《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》、“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔規(guī)定”為《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、“農(nóng)村干部廉潔規(guī)定”為《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》。

表1 政務(wù)處分法條來源

（續(xù)表）

比較并總結(jié)表1會有如下發(fā)現(xiàn)：首先，“整合規(guī)范政務(wù)處分法律制度”[10]是《公職人員政務(wù)處分法》的立法指導(dǎo)思想，即紀(jì)律規(guī)范融合是該法的立法目的之一。黨的紀(jì)律和國家紀(jì)律被整體融合在《公職人員政務(wù)處分法》中。其次，“紀(jì)律法律化”不僅指國家各組成部分（行政、司法、事業(yè)、國有企業(yè)和農(nóng)村）的紀(jì)律法律化，更指黨的紀(jì)律的法律化。“著眼于構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善與黨紀(jì)處分相對應(yīng)的政務(wù)處分制度”[10]“與黨紀(jì)相對應(yīng)”的體現(xiàn)是：《公職人員政務(wù)處分法》違紀(jì)違法行為13條共借鑒了《紀(jì)律處分條例》45條，其數(shù)量是借鑒吸收的國家紀(jì)律文件條目之總和的近2倍?！豆毴藛T政務(wù)處分法》與《紀(jì)律處分條例》的融合使得黨的紀(jì)律規(guī)范具有“法性”，極大提高了黨的紀(jì)律的合法性。再次，從紀(jì)律規(guī)范的成熟程度和產(chǎn)生順序，可看出三種紀(jì)律規(guī)范的生成邏輯是先有黨紀(jì)，再出現(xiàn)了黨紀(jì)與國家紀(jì)律的混合，再經(jīng)歷了二者的分離，最后各自發(fā)展為紀(jì)律法典。黨紀(jì)是黨和國家處分體系的“基礎(chǔ)規(guī)范”，它也是所有紀(jì)律處分規(guī)范中最為成熟的一個，這根源于先有黨后有國的黨政發(fā)生史，源于黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，也源于“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的政治理念。最后，三種紀(jì)律處分規(guī)范的融合是相互的，一方面黨的紀(jì)律需要國家法律支持（如“留置”制度解決了“雙規(guī)”難題，就是黨借助法律滿足其紀(jì)律實(shí)施的合法性要求的一個典范），國家紀(jì)律需要黨的紀(jì)律的內(nèi)容，不僅因?yàn)辄h紀(jì)早于且成熟于國家紀(jì)律且因?yàn)椤包h紀(jì)嚴(yán)于國家紀(jì)律”。

三種處分機(jī)關(guān)的融合是黨和國家處分體系融合最徹底和最關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)?！案骷壉O(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由各級紀(jì)律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)并報告工作?！盵11]

（二）理論結(jié)構(gòu)與實(shí)踐結(jié)構(gòu)

核心要素之間的疊合使得三種處分形成了一個整體，處分功能被集成在一起，產(chǎn)生了“處分合力”，形成了穩(wěn)定而系統(tǒng)的處分結(jié)構(gòu)?！凹s化的紀(jì)律組合意味著紀(jì)律之間形成相互契合、相互銜接、相互補(bǔ)充、相互配套的狀態(tài)，而不是陷入紀(jì)律短板、紀(jì)律離散甚至紀(jì)律沖突的窠臼。顯然，政黨紀(jì)律集合最大化的達(dá)成保留著有利于政黨穩(wěn)定與政黨發(fā)展的法理價值”。[12]

三種處分的關(guān)系決定了黨和國家處分體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，其中黨的紀(jì)律處分和國家監(jiān)察處分之間關(guān)系是決定黨和國家處分體系結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。在理論上，二者是兩類性質(zhì)的紀(jì)律懲戒?！包h的”與“國家的”決定了二者分屬兩個領(lǐng)域，進(jìn)而在處分性質(zhì)、處分對象性質(zhì)、處分種類等方面是質(zhì)的差別。

但在監(jiān)督和處分實(shí)踐中，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以“合署辦公”之形式產(chǎn)生“一體兩面”之實(shí)質(zhì)，使得分離的兩種處分實(shí)現(xiàn)“合二為一”的效果?！昂鲜疝k公”并不是機(jī)械的組織和人員的硬件組合，它產(chǎn)生了“一體監(jiān)督”“一體處分”的實(shí)踐效果?！敖M織領(lǐng)導(dǎo)、力量整合、部署實(shí)施、成果運(yùn)用、整改落實(shí)”等“五位一體”監(jiān)督處分政策是二者深度融合的實(shí)踐體現(xiàn)。最終，二者融為一體，統(tǒng)一以集成后的“紀(jì)檢監(jiān)察處分”為實(shí)踐主體，形成了典型的具有社會主義特色的、黨和國家處分體系高度融合的結(jié)構(gòu)，見圖2。

圖2 處分結(jié)構(gòu)體系圖

黨的紀(jì)律處分與國家處分的系統(tǒng)集成并不是直接發(fā)生在黨的紀(jì)律處分與機(jī)關(guān)（單位）處分之間的，而是直接發(fā)生在黨的紀(jì)律處分與國家監(jiān)察處分之間的。國家監(jiān)察處分統(tǒng)轄了機(jī)關(guān)（單位）處分。在黨和國家處分體系內(nèi)，三種處分之間的關(guān)系是：黨的紀(jì)律處分與國家監(jiān)察處分被集成為“紀(jì)檢監(jiān)察處分”，國家監(jiān)察處分與機(jī)關(guān)（單位）處分之間因統(tǒng)轄關(guān)系而被整合在一起，形成“國家處分”，黨的紀(jì)律處分與機(jī)關(guān)（單位）處分通過國家監(jiān)察處分被間接整合在一起。其中，黨的處分處于主導(dǎo)地位（黨的紀(jì)律處分帶動國家監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)內(nèi)部處分，在處分體系中處于核心地位）；國家監(jiān)察處于體系運(yùn)行的主干地位，一者它承上（不僅為黨的紀(jì)律處分供給了合法性，也通過“并入”立法方式將黨的紀(jì)律引入法律體系，實(shí)現(xiàn)“紀(jì)律法律化”），二者它啟下（統(tǒng)領(lǐng)和監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部處分），三者它自身從實(shí)體和程序?qū)姨幏肿隽嗽敱M規(guī)定；機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分處于補(bǔ)充地位。這種主次之分的關(guān)系，內(nèi)在地是由處分性質(zhì)所決定的：紀(jì)檢監(jiān)察處分的功能在于反腐，而機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分則重在維護(hù)機(jī)關(guān)單位管理秩序。

三、處分體系的特性

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委六次全會上指出要長期堅持“六個必須”。其中要求“堅持完善黨和國家監(jiān)督制度，以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命，堅持不懈把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)”。黨和國家處分的體系化是黨和國家監(jiān)督體系成熟的標(biāo)志。從黨和國家監(jiān)督體系和國家治理體系的法治化、現(xiàn)代化視角，可以看到這一處分體系具有如下明顯特征。

（一）黨的紀(jì)律處分的主導(dǎo)性

從縱向關(guān)系來看，黨的紀(jì)律處分在黨和國家處分體系中居于主導(dǎo)地位是由黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位所決定的?！包h的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中是最基本的、第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督有力有效，其他監(jiān)督才能發(fā)揮作用?！盵13]黨和國家處分體系作為黨和國家監(jiān)督體系的組成部分和下位命題，必然分享了后者的結(jié)構(gòu)屬性。紀(jì)律處分是監(jiān)督體系的懲罰機(jī)制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面”。黨和國家處分體系保障了黨和國家監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。從三種處分的橫向關(guān)系來看，黨的紀(jì)律處分居于處分結(jié)構(gòu)的中央，對其他兩種處分起著主導(dǎo)作用。黨的紀(jì)律處分在三種處分中產(chǎn)生最早，其處分規(guī)范、處分機(jī)關(guān)等最為成熟；其他兩個處分都“靠近”黨的紀(jì)律處分，從黨的紀(jì)律處分中“吸取”其力量和權(quán)威。

國家監(jiān)察處分與黨的紀(jì)律處分在對象、事項(xiàng)等的疊合，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的紀(jì)律處分的合法性和權(quán)威性。

在黨和國家處分體系結(jié)構(gòu)中，存在兩種主導(dǎo)關(guān)系。在國家處分領(lǐng)域，監(jiān)察處分主導(dǎo)了機(jī)關(guān)單位處分；在黨和國家處分關(guān)系上，黨的紀(jì)律處分主導(dǎo)了國家監(jiān)察處分。這種主導(dǎo)關(guān)系是通過兩種疊合實(shí)現(xiàn)的。國家監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)單位處分的疊合體現(xiàn)在我國長期形成的“二元并行處分體制”，[14-15]即對公職人員違反機(jī)關(guān)單位紀(jì)律的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)單位均有權(quán)進(jìn)行處分。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有機(jī)關(guān)單位處分權(quán)是前者對后者主導(dǎo)的主要體現(xiàn)。同時，《公職人員政務(wù)處分法》第3條第3款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。”這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有對機(jī)關(guān)單位處分的監(jiān)督權(quán)。并且，通過核心要素的融合，黨的紀(jì)律處分實(shí)現(xiàn)了對國家監(jiān)察處分的絕對領(lǐng)導(dǎo)。最終形成了從外到內(nèi)的“主導(dǎo)鏈條”，這也是三種處分之間最核心的關(guān)系體現(xiàn)，是黨和國家處分體系最顯著特征。

（二）處分及其體系的政治性

相較于國家法律體系，黨和國家處分體系具有強(qiáng)烈的政治性。處分的政治屬性是由處分的對象決定的，處分的對象是官，而不是民，處分是對官的懲罰，這是處分政治性的根源；處分的政治性是來自于官員職權(quán)行為的責(zé)任性和義務(wù)性的，而法律行為具有權(quán)利義務(wù)性。

處分的政治性根由為黨對黨和國家處分體系建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大對健全國家權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系，提出了具體的改革方略，即“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。作為黨和國家監(jiān)督體系的核心組成部分，在黨和國家處分體系的建構(gòu)上，也分享相同邏輯，即由黨統(tǒng)一指揮建立和完善黨和國家處分體系，并將三種處分體系融合在一起，形成處分合力。

處分的政治性體現(xiàn)為：其一，處分具有政黨性和國家性等兩種政治面向?！罢h監(jiān)督處于統(tǒng)領(lǐng)地位，國家和社會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督;國家監(jiān)督也是權(quán)力性監(jiān)督，屬于第二位;社會監(jiān)督是權(quán)利性監(jiān)督，處于基礎(chǔ)地位?！盵16]處分的內(nèi)部性使其難以整體獲得法律性，只能是部分處分獲得國家法律“加持”，[17]所以，處分整體依然具有政治屬性，或者說其政治屬性大于法律屬性。其二，中央紀(jì)委書記趙樂際在十九屆中央紀(jì)委二次全會上曾指明，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)”。[18]處分機(jī)關(guān)的政治性本質(zhì)上來自于社會主義監(jiān)督的政治性。其三，“黨的紀(jì)檢權(quán)和國家的監(jiān)察權(quán)，本質(zhì)上都是監(jiān)督權(quán)”。[19]在屬性上，這種監(jiān)督權(quán)屬于政治權(quán)力。處分權(quán)是監(jiān)督權(quán)之子權(quán)利處置權(quán)的一種，它體現(xiàn)的是政治立場和政治規(guī)則。域外國家和地區(qū)處分出現(xiàn)了司法化傾向，[20]我國處分體系則是政治性的，如在處分救濟(jì)上，基本上是處分體系內(nèi)部救濟(jì)模式。①有學(xué)者提出：“有權(quán)利就有救濟(jì)，我國應(yīng)當(dāng)將全部政務(wù)處分納入訴訟救濟(jì)范疇?！眳⒁娦炖^敏. 監(jiān)察委員會政務(wù)處分行為探究[J]. 河南社會科學(xué)，2018(10):68-74。其四，政治性表現(xiàn)為黨和國家紀(jì)律的一體化，或者處分實(shí)踐的黨政一體化。黨的紀(jì)律處分和國家處分之所以能融為一體，就是來自于二者具有的內(nèi)在統(tǒng)一的政治屬性。

對處分對象而言，處分的結(jié)果是政治性的。無論是黨的紀(jì)律處分，還是國家紀(jì)律處分，其處分的主要對象是“官”，處分指向的是官員的違法違紀(jì)行為，處分結(jié)果必然使其政治生命受損或終止。處分的期間會加大處分對象晉升職務(wù)和工資待遇等的機(jī)會成本。①《政務(wù)處分法》第8條和《紀(jì)律處分條例》第10～12條等均規(guī)定了“處分期間”。同時，我國黨和國家處分種類的一個重要特征就是沒有財產(chǎn)罰。輕處分一般是名譽(yù)罰（如警告、嚴(yán)重警告、記過等），而重處分一般是職務(wù)罰或身份罰（如撤銷黨內(nèi)職務(wù)、降級、撤職和開除等）。重處分結(jié)果對官員的政治生命則是致命的?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第十九條規(guī)定：“被記過、記大過、降級、撤職的，不得晉升工資檔次。被撤職的，按照規(guī)定降低職務(wù)、職級、銜級和級別，同時降低工資和待遇?！雹凇豆毴藛T政務(wù)處分法》第19～27條對政務(wù)處分的結(jié)果做了細(xì)致規(guī)定；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第10～16條對黨的紀(jì)律處分的結(jié)果也做了詳細(xì)的規(guī)定?！半p開”標(biāo)志著一個黨政干部政治生命的結(jié)束，大多數(shù)會迎來刑罰，這是最嚴(yán)重的紀(jì)律處分。

（三）處分體系的強(qiáng)反腐性

比較處分體系的兩種功能，黨和國家處分體系的強(qiáng)反腐性更為突出?！皬奶坡砷_始，官吏犯罪有了‘公罪’和‘私罪’之別，所謂公罪，即擅權(quán)越職、署置吏員過限、非法興造、非法賦斂、怠瀆職責(zé)等。私罪，即貪污受賄、行賄受賄、勒索財物、弄虛作假等主觀故意腐敗行為。公罪與私罪之懲戒，一般對私罪的處理更重。”[21]依處分功能，其可分為管理性處分與反腐性處分；前者保障秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，后者維護(hù)秩序的安全；前者處分之行為性質(zhì)同于“公罪”，后者則同于“私罪”；故而，就處分強(qiáng)度而言，前者是弱處分，后者是強(qiáng)處分?！皬?qiáng)反腐性”不僅意味著針對腐敗的處分是高強(qiáng)度的，也表明處分的反腐功能優(yōu)位于管理功能。

首先，就三種處分制度之間關(guān)系而言，黨的紀(jì)律處分和國家監(jiān)察處分是強(qiáng)反腐性處分，機(jī)關(guān)內(nèi)部處分是弱管理性處分。黨和國家處分體系的強(qiáng)反腐性特征來自于紀(jì)檢監(jiān)察處分的主導(dǎo)性地位。這使得黨和國家處分體系的首要任務(wù)是懲治腐敗，處分的管理性功能服從于反腐性功能，是處分的隱含性功能，而不是明確性功能。十八大以來的反腐數(shù)據(jù)證明了處分功能之間的這種排序關(guān)系，③《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》中顯示：“2015年以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)踐‘四種形態(tài)’，用嚴(yán)明的紀(jì)律管全黨治全黨，共處理204.8萬人次。其中，運(yùn)用第一種形態(tài)批評教育、談話函詢95.5萬人次、占46.7%，使紅臉出汗成為了常態(tài)；第二種形態(tài)紀(jì)律輕處分、組織調(diào)整81.8萬人次、占39.9%，第三種形態(tài)紀(jì)律重處分、重大職務(wù)調(diào)整15.6萬人次、占7.6%，有力維護(hù)了紀(jì)律的嚴(yán)肅性；第四種形態(tài)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查11.9萬人次、占5.8%，被開除黨籍、移送司法機(jī)關(guān)的真正成為極少數(shù)?！薄八姆N形態(tài)”中的前兩種處分承擔(dān)著管理性輕處分功能，而后兩種處分則承擔(dān)著反腐性重處分功能，并實(shí)現(xiàn)紀(jì)律處分與刑事處罰的貫通與銜接。而且，處分比刑法承擔(dān)了更多的反腐職責(zé)。

其次，從三種處分縱向關(guān)系而言，黨的紀(jì)律處分和國家監(jiān)察處分統(tǒng)一為“紀(jì)檢監(jiān)察處分”，其位階高于機(jī)關(guān)內(nèi)部處分。如果僅為維系國家權(quán)力體系的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及其效率，機(jī)關(guān)內(nèi)部處分可實(shí)現(xiàn)此紀(jì)律目標(biāo)，但腐敗行為的危害足以摧毀機(jī)關(guān)內(nèi)部處分維護(hù)的管理秩序，其處分力度、處分措施、處分調(diào)查手段等不足以對抗腐敗，為此，在其之上國家集合所有反腐敗資源，賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的處分職責(zé)，以足夠力量對抗腐敗之侵蝕。從歷史和實(shí)踐看，反腐敗是黨和國家紀(jì)律處分體系建構(gòu)和完善的主要動因?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”的腐敗是黨和國家治理中的“毒瘤”。黨從黨員視角，國家從領(lǐng)導(dǎo)干部視角，分別用黨的紀(jì)律和國家紀(jì)律應(yīng)對其害。無論是黨的還是國家的紀(jì)律處分制度都是為應(yīng)對腐敗而發(fā)展壯大的。換言之，沒有反腐敗，就不會有體系化、法治化和制度化的處分制度。

最后，相比較于刑法，處分承擔(dān)著懲治腐敗的關(guān)鍵責(zé)任?！罢?wù)處分位于腐敗懲治的中端位置，其前端是黨紀(jì)處分，后端是刑事處罰。”[22]經(jīng)過長期的反腐實(shí)踐，我國形成了“黨紀(jì)處分—政務(wù)處分—刑事處罰”的腐敗懲治鏈條。由于黨的紀(jì)律處分和國家監(jiān)察處分的“疊合”，這一鏈條被簡化為“紀(jì)檢監(jiān)察處分—刑事處罰”兩個不同性質(zhì)的懲治環(huán)節(jié)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：“經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的這“四種形態(tài)”清楚地表明，在數(shù)量上，紀(jì)檢監(jiān)察處分承擔(dān)著最大量的反腐敗懲處任務(wù)，刑事法律懲處扮演著補(bǔ)救作用；從順序上，紀(jì)檢監(jiān)察處分承擔(dān)著事前的、預(yù)防的反腐角色，而刑事法律處分則處于懲治鏈條末端；從腐敗發(fā)生和演化角度，早期的預(yù)防和懲治小腐敗在反腐戰(zhàn)略中重于事后懲治，因?yàn)椤吧厢t(yī)醫(yī)未病之病，中醫(yī)醫(yī)欲起之病，下醫(yī)醫(yī)已病之病”。

（四）處分體系的法治性

在習(xí)近平法治思想中，黨的紀(jì)律與其他黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)成為中國特色社會主義法治體系建設(shè)的必然要求，因?yàn)辄h規(guī)和法律成為新時代法治的兩個內(nèi)在聯(lián)系的組成部分。法治化成為黨的紀(jì)律處分及其體系建構(gòu)的方向和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。紀(jì)檢監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)內(nèi)部處分的法治化也是黨和國家治理現(xiàn)代化的必然要求。處分的體系化和法治化，不僅能將處分體系和法律體系在規(guī)范層面緊密融合，更能使得處分運(yùn)行與法律運(yùn)行一樣，避免人為主觀臆斷，這種規(guī)范自在的客觀性是法治的基本品性。

富勒把法的內(nèi)在道德概括為八個要素，①在富勒看來，作為“法律內(nèi)在道德”之法治，應(yīng)至少具有如下特點(diǎn)：一般性（法律適用于所有人）、法律應(yīng)公布、法律在效力上非溯及既往、法律規(guī)范應(yīng)精確具體、法律規(guī)范之間不矛盾、法律能被遵守（法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定人們無法做到的義務(wù)）、法律應(yīng)盡可能地穩(wěn)定不變和官方行為與法律的一致性等。參見富勒. 法律的道德性[M]. 鄭戈，譯. 北京：商務(wù)印書館，2005:55-111.紀(jì)律處分的法治化也共享了這些法治原則。第一，紀(jì)律和處分具有一般性：黨的紀(jì)律、政務(wù)處分和機(jī)關(guān)內(nèi)部處分盡管對象各異，但一方面主要對象相互疊合，另一方面三種紀(jì)律和處分均奉行“紀(jì)律面前人人平等”和“處分面前人人平等”的原則。第二，紀(jì)律規(guī)范如法律一樣是公開的，所有處分對象都能事先知悉和理解紀(jì)律要求，紀(jì)律處分結(jié)果在紀(jì)律范圍內(nèi)（黨紀(jì)在黨內(nèi)、政務(wù)處分在監(jiān)察管理范圍內(nèi)、機(jī)關(guān)處分在機(jī)關(guān)內(nèi)）也是公開的。第三，紀(jì)律規(guī)范非溯及既往，它的效力指向公布之后的將來，堅持了“規(guī)則在先、行為在后”的法治應(yīng)用原則。第四，紀(jì)律規(guī)范如法律規(guī)范一樣，分為紀(jì)律原則和紀(jì)律規(guī)則，無論是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，還是《公職人員政務(wù)處分法》，還是機(jī)關(guān)紀(jì)律處分規(guī)則，不僅規(guī)則明確具體，而且經(jīng)過不斷的探索，紀(jì)律規(guī)則體系均已成熟。第五，黨和國家處分體系內(nèi)部要素之間關(guān)系融洽。從三種處分之間的關(guān)系來看，《公職人員政務(wù)處分法》在黨和國家處分規(guī)范體系中承擔(dān)著“承上啟下”之關(guān)鍵作用，它從結(jié)構(gòu)上保證了三種處分之間的融貫關(guān)系。在三種處分的內(nèi)部要素關(guān)系上，本文第二部分通過處分體系核心要素之“融合”和“疊合”做了詳細(xì)解析。以《公職人員政務(wù)處分法》為橋梁，黨的紀(jì)律處分獲得了國家監(jiān)察處分的法律支持，使得黨紀(jì)處分的合法律性得到極大提高。同時，政務(wù)處分對機(jī)關(guān)內(nèi)部處分的統(tǒng)領(lǐng)，也使得后者統(tǒng)一在前者之中。第六，三種處分體系中的紀(jì)律要求均是可行的，因?yàn)樘幏质马?xiàng)是日常實(shí)踐的總結(jié)，來自于實(shí)踐，而不是想象，是典型的問題回應(yīng)型的規(guī)范體系。如黨的六類紀(jì)律就是黨在百年歷程中不斷總結(jié)和提煉而成的，是對已經(jīng)發(fā)生的違紀(jì)行為分類總結(jié)。第七，紀(jì)律規(guī)范和執(zhí)行體系具有穩(wěn)定性。雖然《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》歷經(jīng)了1997年、2003年、2015年和2018年的修改，但其體系整體并未改變，歷次均為部分修改；黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)權(quán)限等自成立至今也沒有結(jié)構(gòu)性改變。針對公權(quán)力使用者的監(jiān)察，在國家制度內(nèi)，經(jīng)歷了行政監(jiān)察和國家監(jiān)察兩個時期，其變遷的結(jié)果是提升了監(jiān)察權(quán)威，使得反腐敗力量增強(qiáng)，反腐敗預(yù)期提高，這都保證了黨和國家紀(jì)律處分體系在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展，在發(fā)展中進(jìn)一步穩(wěn)定，這充分展現(xiàn)了黨和國家處分體系建設(shè)與發(fā)展的“制度自信”。第八，處分官員與機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守紀(jì)律規(guī)范，并與處分對象同樣接受處分?！斑@是合法原則中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的要求”。[23]紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是檢驗(yàn)處分體系成功的試金石。“習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委歷次全會上一再強(qiáng)調(diào)要解決‘誰來監(jiān)督紀(jì)委’的問題，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)‘清理好門戶’，防止‘燈下黑’?！盵24]黨和國家在紀(jì)律檢查和處分實(shí)踐中不斷探索，形成了一套成熟的制度設(shè)計。在紀(jì)檢監(jiān)察外部，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督是最正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督力量，通過監(jiān)察委員會專項(xiàng)報告對其處分職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督；在內(nèi)部，不僅成立干部監(jiān)督室，專責(zé)對內(nèi)監(jiān)督，而且，在工作流程上，將監(jiān)督檢查與日常管理相對分離，將調(diào)查與審理相分離，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部相互制約。