李俊芳，卜祥記

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，上海 200433；2.上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200240)

在現(xiàn)代化城市治理中，“人民城市人民建，人民城市為人民”不是一句空話，它需要體現(xiàn)于細(xì)微之處，體現(xiàn)于民眾實(shí)際生活中。城市的發(fā)展進(jìn)步要聚焦人民群眾的需求，真正讓人民群眾在國(guó)家不斷提升治理能力與治理水平的創(chuàng)新探索中得益、受惠、滿意。在城市治理過程中既要增強(qiáng)攻堅(jiān)的力度，也要飽含城市的溫度與民眾的希望，而且發(fā)展規(guī)劃的制定要具有前瞻性、綿密性、開闊性，要達(dá)到以上標(biāo)準(zhǔn)與要求需要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用。

一、城市治理理論之歷史沿革

20世紀(jì)80年代末，西方國(guó)家城市治理主要研究城市主體之間的關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制和作為一種制度安排的演化規(guī)則……強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變和城市利益相關(guān)者對(duì)城市發(fā)展的積極廣泛參與，以期達(dá)到共同推進(jìn)城市的建設(shè)與發(fā)展的目的。(1)參見孫榮：《城市治理：中國(guó)的理解與實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第1頁(yè)。城市治理概念逐漸成為西方學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，并逐漸形成許多學(xué)派與主張。以哈耶克、弗里德曼為代表的新自由主義城市治理思想，主張?jiān)诔鞘兄卫磉^程中應(yīng)通過在一個(gè)制度體系中……采取釋放個(gè)體企業(yè)的自由、提高個(gè)體企業(yè)技能的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)民眾幸福感的提升；(2)參見大衛(wèi)·哈維：《新自由主義簡(jiǎn)史》，王欽譯，上海：上海譯文出版社，2010年，第76頁(yè)。精英主義論者亨利主張城市治理的“核心決策層”應(yīng)由有名望、地位、影響力的精英構(gòu)成；多元主義論者達(dá)爾主張城市權(quán)力應(yīng)由多元集團(tuán)掌握，權(quán)力應(yīng)是分散的；喬恩·皮埃爾認(rèn)為“治理是指實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)以及集體目標(biāo)的過程，在城市治理過程中地方政治機(jī)構(gòu)的主要職能是通過協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)以達(dá)成集體目標(biāo)”；(3)喬恩·皮埃爾：《城市政體理論、城市治理理論和比較城市政治》，陳文、史瀅瀅譯，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》,2015年第12期，第64頁(yè)。日本學(xué)者松下圭一主張市民最低生活保障論，提出“三根柱”社會(huì)治理模型，即在城市治理中應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)保障(生存權(quán))，社會(huì)資本(共用權(quán))，社會(huì)保健(環(huán)境權(quán))。(4)參見關(guān)日昇：《中日城市治理的經(jīng)驗(yàn)之比較》，《知與行》,2018年第6期，第157頁(yè)。該理論為20世紀(jì)80年代宮崎的都市經(jīng)營(yíng)論提供了理論營(yíng)養(yǎng)。以上各學(xué)派在研究城市治理方面雖各有側(cè)重，但都將政府、企業(yè)、商人等看作是城市治理的主體，而將民眾、社會(huì)團(tuán)體組織等看作是城市治理中的客體。

與發(fā)達(dá)國(guó)家注重地方分權(quán)、伙伴制與多重治理相比，我國(guó)更加注重城市治理的民眾參與度和人民主體作用的發(fā)揮。在城市治理的動(dòng)態(tài)過程中，人民群眾主體作用的發(fā)揮程度深刻影響著城市的發(fā)展水平與發(fā)展質(zhì)量。中國(guó)共產(chǎn)黨一直堅(jiān)信，人民群眾是社會(huì)物質(zhì)、精神文化財(cái)富的創(chuàng)造者，是歷史之輪的“乘坐者”，更是歷史之輪的“推動(dòng)者”。馬克思在提出自己新世界觀的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)時(shí)便聲稱，他關(guān)注的是“從事實(shí)際活動(dòng)的人”和由“現(xiàn)實(shí)的人”進(jìn)行的“現(xiàn)實(shí)的”活動(dòng)。(5)參見《馬克思恩格斯文集》第一卷，北京：人民出版社，2009年，第525頁(yè)。在《神圣家族》中，馬克思首次闡述了人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的唯物史觀觀點(diǎn)。在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思指出“工人階級(jí)的解放應(yīng)該由工人階級(jí)自己去爭(zhēng)取”。(6)《馬克思恩格斯全集》第三卷，北京：人民出版社，2009年，第226頁(yè)。在馬克思1840年以后寫作的一系列文章中，馬克思更為深刻全面地闡述了唯物史觀的人民主體性思想。

中國(guó)共產(chǎn)黨始終秉持為人民服務(wù)的根本信念，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，不斷地對(duì)黨的思想路線進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新。歷史是最好的教科書，中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展史充分證明了只有堅(jiān)持人民群眾主體地位不動(dòng)搖，依靠群眾走群眾路線，“我國(guó)才能像大海一樣，狂風(fēng)驟雨掀不翻”，(7)王珂園、常雪梅：《習(xí)近平在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的主旨演講》，2018年11月5日，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/1105/c64094-30382600.html，2021年2月24日。才能越走越穩(wěn)，贏得國(guó)際社會(huì)的尊重與肯定。

當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)提高城市治理現(xiàn)代化水平，做到悉知群眾安危冷暖，以新發(fā)展理念促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記曾在上海考察調(diào)研時(shí)指出：“城市治理要讓人民群眾有更多獲得感，為人民群眾創(chuàng)造更加幸福的美好生活?！?8)張維：《習(xí)近平在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平》，2019年11月3日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/03/content_5448158.htm，2021年2月14日。2020年8月，習(xí)近平總書記在安徽考察時(shí)再次談到：“看到群眾們生產(chǎn)生活有著落、有希望，我的心就踏實(shí)?！?9)劉佳音：《習(xí)近平在安徽考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持改革開放堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展 在加快建設(shè)美好安徽上取得新的更大進(jìn)展》，2020年8月21日，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202008/t20200821_477529.shtml，2021年2月14日。正是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系實(shí)際、緊靠人民、堅(jiān)守初心和使命，保證了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展。同時(shí)，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的提出，不僅為馬克思主義人民主體思想注入了一股新鮮血液，也為新時(shí)代在城市治理中充分發(fā)揮人民主體作用提供了新的理論指導(dǎo)。

二、城市治理中影響人民主體作用發(fā)揮的主要因素

邁入新世紀(jì)，各地政府一直在研討、開拓民眾參與的方式與板塊，期望民眾可以積極參與到發(fā)展規(guī)劃與公共政策的制定中，通過政府部門多方舉措，民眾參與度雖有所提升，但距達(dá)到共建共享共治的現(xiàn)代化城市治理水平仍有一定差距，主要原因如下：

(一)政府信息透明度較低，民眾主體作用發(fā)揮缺乏相應(yīng)法制保障

民眾在城市治理過程中的參與度是評(píng)價(jià)城市政府治理水平的重要指標(biāo)，政府“包辦”的管理模式已無(wú)法跟上我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展步伐，更不能及時(shí)、高效地對(duì)民眾所需、所求做出回應(yīng)。“在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，政府習(xí)慣大包大攬或壟斷經(jīng)營(yíng)，沒有動(dòng)態(tài)地反映公共服務(wù)消費(fèi)者的需求結(jié)構(gòu)變化，社會(huì)公共參與的渠道狹窄，市民參政議政的主動(dòng)性不強(qiáng)?！?10)郭正林：《城市管理創(chuàng)新導(dǎo)向：從政府管理到公共治理》，《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期，第41頁(yè)。民眾對(duì)城市公共政策、發(fā)展規(guī)劃信息的了解程度直接影響到人民群眾主體作用在城市治理中的發(fā)揮程度。無(wú)基本的知情權(quán)，就無(wú)實(shí)質(zhì)性的政治民主權(quán)力。(11)參見汪習(xí)根、陳焱光：《論知情權(quán)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第2期，第69頁(yè)。在政府政務(wù)信息公開問題上，公布什么、如何公開、何時(shí)公開，往往在政府部門內(nèi)部進(jìn)行研討，而非由廣大人民群眾決定。在公開內(nèi)容的選擇上，政府部門往往將自認(rèn)為可公布的內(nèi)容進(jìn)行發(fā)布，這一行為使得信息公開共享度受限。

沒有完備的民眾參與制度，很難實(shí)現(xiàn)真正的理性公民參與。我國(guó)憲法對(duì)民眾參與的權(quán)力與義務(wù)劃定了界限，但針對(duì)民眾參與的細(xì)節(jié)問題、參與方式、渠道并未做出具體的操作性規(guī)定，這導(dǎo)致我國(guó)民眾在參與城市治理中缺少更多的法律制度保障，民眾在無(wú)法具體可依的狀態(tài)下，針對(duì)城市治理過程中所遇事件多數(shù)抱著“事不關(guān)己高高掛起”的心理，選擇成為“沉默的大多數(shù)”，這使其在城市治理中主體作用的發(fā)揮深受影響。

(二)政府相關(guān)部門的民意收集方式單一

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展促使更多勞動(dòng)力流入城市，這些勞動(dòng)者在年齡、受教育程度、職業(yè)等方面各有不同，所亟需解決的問題以及所關(guān)心的事物也不相同。例如：老年群體更加重視醫(yī)療、養(yǎng)老等問題；壯年群體更加注重教育、住房、再就業(yè)培訓(xùn)等問題；青年群體更加關(guān)注學(xué)業(yè)、就業(yè)空間等問題。然而，政府相關(guān)部門進(jìn)行民意采集的方式還停留在傳統(tǒng)的張貼公示報(bào)告、問卷調(diào)查、走訪調(diào)查、召開聽證會(huì)等事倍功半的傳統(tǒng)方式上，這些方式在搜集民眾意見方面缺乏普遍性、廣泛性，樣本容量小，很難高效地完成對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行信息普查工作。此外，政府部門的工作人員所獲信息多限于調(diào)查問卷中的數(shù)據(jù)選項(xiàng)，無(wú)法對(duì)事件進(jìn)行全面分析，得到的效益有限，很難獲得有效可靠的“一手資料”。

(三)民眾主體意識(shí)和參與意識(shí)淡薄

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，人民生活質(zhì)量大幅提高，國(guó)民教育事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，然而我國(guó)貧富差距在逐漸拉大，民眾將更多的時(shí)間、精力投入到提高家庭經(jīng)濟(jì)水平、工作職位提升等方面，在政府決策、城市建設(shè)以及民意表達(dá)方面的關(guān)注度較低。據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》數(shù)據(jù)顯示，許多城市的流動(dòng)人口數(shù)已超過常住人口數(shù)。在思想水平、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位等因素的作用下，多數(shù)居民或忙于生計(jì)無(wú)暇顧及，或認(rèn)為城市治理是國(guó)家大事而與自己無(wú)多大干系，只是簡(jiǎn)單按照城市規(guī)章制度進(jìn)行生活、工作，缺少主人翁意識(shí)，從而導(dǎo)致主動(dòng)向城市政府表達(dá)自己意愿、述求和建議的意向相對(duì)低下。

數(shù)千年封建歷史形成的“權(quán)力本位”“各人自掃門前雪”“與世無(wú)爭(zhēng)”思想根深蒂固，大大降低了民眾參與城市治理的積極性，政府部門又缺乏足夠的思想引導(dǎo)，使部分民眾產(chǎn)生政府的決策咨詢是“走過場(chǎng)”的錯(cuò)覺，導(dǎo)致民眾參與城市治理的興趣和愿望低下，極大限制了民眾參與城市治理的主動(dòng)性。

(四)民眾參與城市治理成本較高

按照“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，人們只有在邊際收益超過邊際成本的情況下才會(huì)做出行為參與的決定。群體不同，在時(shí)間與精力分配、參與方式以及所達(dá)到的效果上也不盡相同。據(jù)央視網(wǎng)2020年7月發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查(2019—2020)》數(shù)據(jù)顯示，除去工作和休息，2020年中國(guó)人的日平均休閑時(shí)間與2018年相比，減少了25分鐘，僅為2.42小時(shí)。(12)參見高楊：《【中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查】中國(guó)人每天平均休閑2.42小時(shí) 北上廣深廣州最忙》，2020年7月3日，http://finance.cnr.cn/txcj/20200703/t20200703_525153763.shtml，2021年2月15日。政府所使用的傳統(tǒng)民意收集方式已無(wú)法適應(yīng)快節(jié)奏的社會(huì)，民眾的時(shí)間、精力主要用于處理家庭與工作事務(wù)，往往無(wú)法按時(shí)參加民眾會(huì)議。政府舉行的面對(duì)面聽證會(huì)，無(wú)形中增加了民眾參與的經(jīng)濟(jì)成本；民眾參與城市治理時(shí)，為給出合理化建議，需花費(fèi)一定的精力去了解相關(guān)信息和進(jìn)行充分完備的思考；民眾參與城市治理也缺少明確詳細(xì)的制度支持與法律法規(guī)保障等。此外，由于城市政府信息透明度不太高，民眾對(duì)自己所提建議是否被采納無(wú)從知曉，兩相對(duì)比，導(dǎo)致民眾在城市治理中發(fā)揮自己的主體性作用意愿較低。

三、推進(jìn)城市治理中人民主體作用充分發(fā)揮

美國(guó)目前城市治理中的一些策略具有一定的借鑒意義。如蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出了四種城市治理的模式：市場(chǎng)化政府模式、參與性政府模式、彈性化政府模式、解除規(guī)制政府模式。(13)B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛民譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第4頁(yè)。

表1 四種治理模式的主要特征(14)B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，第23頁(yè)。

蓋伊·彼得斯在書中比較分析的對(duì)象幾乎涵蓋了西方所有類型的國(guó)家，他認(rèn)為四種模式應(yīng)根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行拆分組合使用，四種模式的組合使用也的確在西方國(guó)家城市治理中產(chǎn)生了廣泛的效益。此外，由奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)立的多中心治理理論自20世紀(jì)90年代以來(lái)也深受西方諸國(guó)追捧，該理論主張多個(gè)權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。(15)參見孫榮：《城市治理：中國(guó)的理解與實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第15頁(yè)。例如，美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)基本是公司法人治理結(jié)構(gòu)的復(fù)制(市場(chǎng)式政府)；(16)參見高新軍：《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》，西安：西北大學(xué)出版社，2005年，第4頁(yè)。瑞典、芬蘭、丹麥等歐洲國(guó)家大多采取議會(huì)委員制，即市議會(huì)負(fù)責(zé)公共管理事務(wù)，市議員對(duì)各部門行政管理情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督(參與式政府)；(17)參見謝媛：《當(dāng)代西方國(guó)家城市治理研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2010年第4期，第86頁(yè)。英國(guó)的伙伴治理模式，即政府進(jìn)行政策干預(yù)以鼓勵(lì)各方行動(dòng)者參與城市治理，從而將公共資源效用發(fā)揮至最大化。(18)參見李楊、宋聚生：《英國(guó)城市更新的伙伴制治理模式啟示》下，《城鄉(xiāng)建設(shè)》，2018年第24期，第73頁(yè)。

為激發(fā)民眾參與城市治理的積極性，我國(guó)在城市治理過程中也可思考、研究上述模式，將這些模式中的有效方面糅合到我國(guó)各地區(qū)城市治理的實(shí)踐中，立足中國(guó)城市治理的實(shí)際建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義城市治理現(xiàn)代化模式。

(一)基層黨組織做好政府部門與人民群眾之間的“通信員”

城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等信息高度集中的機(jī)體，作為人員、物資、信息高度集中的承載者，城市幾乎凝聚了社會(huì)發(fā)展所需要的生產(chǎn)與生活資料，是國(guó)家先進(jìn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的鮮活體現(xiàn)。目前，我們黨有9500多萬(wàn)名黨員在各個(gè)基層組織中工作、生活，遍布全國(guó)各地的黨組織超過了468萬(wàn)。各級(jí)黨組織皆是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)群眾的最佳“通信員”，作為和群眾聯(lián)系最密切、服務(wù)群眾最便捷的黨政平臺(tái)，基層黨組織對(duì)群眾冷暖狀況最敏感，也最先知曉群眾的心聲，基層黨組織越活躍，民眾與黨的魚水關(guān)系越融洽，城市越有活力。

在制定激發(fā)民眾參與城市治理興趣的策略時(shí)，我國(guó)政府部門可參考蓋伊·彼得斯提出的“參與性政府模式與靈活性政府模式”，結(jié)合各地實(shí)際情況，充分借助基層黨組織的力量，減少民眾與政府部門之間的距離感與隔閡感，將妨礙城市健康穩(wěn)步發(fā)展的因素降到最低點(diǎn)，從而保持城市發(fā)展活力。

第一，可開展“黨建+社建”的模式，以社區(qū)、街道為單位，根據(jù)黨員的數(shù)量，合理安排黨小組在各街道的分布數(shù)目，鼓勵(lì)黨員積極參與街道、社區(qū)治理，提高與群眾溝通頻次，及時(shí)反饋群眾的想法、需求與建議，提升黨組織在城市治理過程中的核心凝聚力，鞏固政府部門與人民群眾的魚水關(guān)系。

第二，基層黨建部門要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，確保經(jīng)費(fèi)、精力可以真正為民所用。黨組織和黨的紀(jì)檢部門必須堅(jiān)持不忘初心、永遠(yuǎn)牢記使命，貫徹落實(shí)考核評(píng)績(jī)、責(zé)任追究制度，提高黨建工作質(zhì)量，使群眾共享黨風(fēng)廉政建設(shè)的成果。

第三，基層黨組織應(yīng)有效提升服務(wù)理念，積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求，發(fā)揚(yáng)黨的“把支部建在連上”的優(yōu)良傳統(tǒng)，依托微信、QQ、微博、論壇等新媒體，探索“網(wǎng)絡(luò)黨建”的新路徑，把基層群眾牢牢凝聚到黨組織周圍。堅(jiān)持創(chuàng)造為民眾發(fā)聲的平臺(tái)，確保政府部門與人民群眾心往一處想、勁往一處使，鼓勵(lì)民眾積極參與城市治理，熱忱表達(dá)自己的觀點(diǎn)，充分發(fā)揮自身主體作用。

(二)大力提升人民主體意識(shí)

丹尼斯·C·繆勒認(rèn)為：“傳統(tǒng)社會(huì)是不參與的，現(xiàn)代社會(huì)是參與的，關(guān)鍵在于傳統(tǒng)社會(huì)缺乏公民參與的應(yīng)有環(huán)境。因此樹立健康、良性的政治文化環(huán)境不僅對(duì)減少政府部門在制定公共政策中所產(chǎn)生的局限性大有助益，也有助于公民參與意識(shí)的培養(yǎng)?！?19)參見丹尼斯·C·繆勒：《公共選擇理論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年，第446頁(yè)。

目前，“彈性化政府治理模式”在我國(guó)多地城市治理中得到了運(yùn)用，并取得了良好的效果。以上海市崇明島極力打造“生態(tài)崇明”(20)參見李政：《2019年政府工作報(bào)告—2019年1月15日在上海市崇明區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，2019年1月15日，https://www.shcm.gov.cn/govxxgk/qzfbgs/2020-06-15/f3e6f947-f3b6-47c4-b57a-56bf78d1e09b.html，2021年2月24日。為例，當(dāng)?shù)卣疄樘岣呷嗣癍h(huán)保意識(shí)，堅(jiān)持以發(fā)放各種貼近民眾日常生活的便民物件，如手冊(cè)、筆記薄、玻璃杯、宣傳扇等作為切入點(diǎn)，開展公益環(huán)保宣講等，開展“三講”“六進(jìn)”活動(dòng)，讓基層民眾在無(wú)形中學(xué)習(xí)了保護(hù)環(huán)境的重要性，在細(xì)微處大幅提升了當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)。

當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)環(huán)境愈加開放，民眾參與渠道更加多元，其他城市可以在思考借鑒崇明島做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況采取以下措施：一是通過培訓(xùn)教育、鼓勵(lì)動(dòng)員、專題宣講、主題體驗(yàn)活動(dòng)等方式，提高人民群眾的參與意識(shí)，增強(qiáng)民眾的城市“主人翁”意識(shí)，幫助人民順利進(jìn)入城市治理參與者的角色；二是邀約高校教師、公眾人物等開展公益講座，向群眾科普馬克思主義經(jīng)典著作中有關(guān)“人民主體性”的知識(shí)，開展城市史與黨史以及社會(huì)主義發(fā)展史的關(guān)系等講座，讓民眾洞悉自身在城市建設(shè)中主體地位的歷史淵源與理論出處；三是建立健全民眾參與城市治理的法律法規(guī)制度，政府法制部門可凝聚法學(xué)專家學(xué)者、律師、法律界團(tuán)體組織等資源進(jìn)行公益普法宣傳，積極引導(dǎo)民眾討論城市治理過程中遇到的問題，敢于發(fā)言、善于發(fā)言，拉近公共事務(wù)活動(dòng)與人民日常生活的距離，使群眾知曉主動(dòng)參與到城市治理過程是在合理行使自身的權(quán)利以及維護(hù)自身權(quán)利的道理。

社區(qū)、街道辦事處與廣大人民群眾最為親近，政府部門還應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)、街道辦事處的親民特性，了解基層群眾所需所想，向民眾普及自主參與城市治理的方式與途徑。具體來(lái)講，城市各社區(qū)可依托大數(shù)據(jù)將當(dāng)?shù)鼐用癜凑漳挲g、職業(yè)等信息進(jìn)行分類、整合分析，每月選派專業(yè)的社會(huì)工作者進(jìn)行地毯式的民眾社會(huì)需求調(diào)研，當(dāng)社區(qū)居民意見建議被真正的調(diào)研清楚后，社區(qū)才能將這些“一手資料”進(jìn)行整合排序，并按照從易到難的原則將其上傳至城市政策制定部門及政策執(zhí)行部門，最終達(dá)到民眾的心聲體現(xiàn)到政策上，落實(shí)到日常生活中的目的。只有社區(qū)、街道辦事處充分利用社會(huì)資源、積極協(xié)調(diào)各方力量，靈活采取方法策略，才能使人民群眾的主體意識(shí)和參與能力提升至最高，充分調(diào)動(dòng)其參與城市治理的積極主動(dòng)性。

(三)政府部門轉(zhuǎn)變管理理念，加大信息透明化力度

傳統(tǒng)城市在管理理念方面過于強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，使人民主體作用的發(fā)揮受到一定程度的禁錮和約束，故而，新時(shí)代下的新興城市在城市治理時(shí)應(yīng)首先樹立科學(xué)正確的治理理念。以美國(guó)為例，美國(guó)地方政府決策首要三點(diǎn)：聽證、公開、重大問題要提交全民公決……地方政府網(wǎng)上透明化辦公，信息聯(lián)網(wǎng)方便民眾查閱，這一做法使政府時(shí)刻處于民眾的監(jiān)督之下。(21)參見高新軍：《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》，西安：西北大學(xué)出版社，2005年，第17頁(yè)。適宜公開的信息數(shù)據(jù)的公開、共享是建立政府、民眾、企業(yè)平等對(duì)話以及建立雙向信任的基礎(chǔ)，隨著信息化、大數(shù)據(jù)、智能化的迅猛發(fā)展，我國(guó)各級(jí)政府工作透明度大幅提升，政府部門在數(shù)據(jù)信息資源管理方面占特殊地位，政府信息的依法公開發(fā)布為城市治理提供強(qiáng)大的支撐作用。

一是除利用好傳統(tǒng)的報(bào)刊、告示欄、展板等公布政府工作信息的平臺(tái)外，政府可發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”模式，推廣電子政務(wù)基礎(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)，為民眾提供易操作且安全的數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，政府各部門把工作信息以通俗易懂的形式公布到網(wǎng)上，民眾按照系統(tǒng)指導(dǎo)即可查詢了解政府各部門的工作近況。加快政府部門公文無(wú)紙化傳遞、提高“一站式”服務(wù)質(zhì)量，整合互聯(lián)網(wǎng)便民入口，拓展網(wǎng)上政民互動(dòng)渠道。二是隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，政務(wù)新媒體衍生出“兩微一端”(政務(wù)微博、微信、政務(wù)客戶端)的新形式，政府部門可依托新媒體，不斷提升其政務(wù)公開信息的豐富性，加強(qiáng)不同政務(wù)媒體，例如市政、教育、公安、醫(yī)療、交通等之間的聯(lián)動(dòng)性，發(fā)揮官方媒體集群合力之勢(shì)，吸納新媒體運(yùn)營(yíng)專業(yè)人員和高質(zhì)量宣傳人才，數(shù)管齊下，不斷提升政府信息公開的力度與能力。

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾言：“任何有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力……有權(quán)力的人使用權(quán)力會(huì)一直到有邊界的地方為止。”(22)孟德斯鳩：《論法的精神》，鵬盛譯，北京：當(dāng)代世界出版社，2008年，第76頁(yè)。政府提高信息透明化程度是政府自信力的一種表現(xiàn)，也便于民眾實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督政府工作情況、督促政策實(shí)施、規(guī)范政府行為、維護(hù)公民自身合法權(quán)益。數(shù)據(jù)信息公開為人民了解政策的制定、實(shí)施、效果評(píng)價(jià)創(chuàng)造便利，也促使政府工作人員真正做到“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，做到為政清廉、秉公用權(quán)。

另外，在政府信息依法公布之后，還必須建立完善高效的反饋機(jī)制，可實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)知曉民眾對(duì)政策制定落實(shí)的真實(shí)感受，例如滿意度、意見建議等。人民群眾的評(píng)價(jià)反饋不僅是城市制定未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的數(shù)據(jù)信息支撐資料，也可以作為政府實(shí)際績(jī)效的重要參考。

(四)合理發(fā)揮市場(chǎng)的協(xié)同治理作用

按照美國(guó)城市治理的既有經(jīng)驗(yàn)，“兩套政府班子”是美國(guó)政府最具特色的治理方式：A.市民志愿者自發(fā)無(wú)薪組成各種委員會(huì)為政府提供決策意見；B.以市經(jīng)理為首的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府決策、管理政府事務(wù)。(23)參見丹尼斯·C·繆勒：《公共選擇理論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年，第446頁(yè)。城市治理不是政府單打獨(dú)斗，還需要市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體與群眾等的協(xié)助與參與，我國(guó)城市治理現(xiàn)代化建設(shè)可結(jié)合社會(huì)現(xiàn)狀吸收借鑒他國(guó)政府城市治理的好做法，充分發(fā)揮市場(chǎng)協(xié)同治理作用。當(dāng)前,我國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與資本主義國(guó)家相比具有獨(dú)特的雙重結(jié)構(gòu)，即同時(shí)涵蓋了社會(huì)主義元素和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)元素，是此兩種因素耦合筑構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體，這種經(jīng)濟(jì)體的筑構(gòu)則是通過漸進(jìn)式改革所完成的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有利方面時(shí)，保證了社會(huì)主義的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，通過取長(zhǎng)補(bǔ)短的方式，在堅(jiān)持以人民為中心的思想指導(dǎo)下,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的重組，因此，市場(chǎng)作為“無(wú)形的力量”在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。以垃圾分類“上海模式”(24)參見應(yīng)勇：《政府工作報(bào)告——2020年1月15日在上海市第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，《解放日?qǐng)?bào)》，2020年1月22日，第003版，第1—9頁(yè)。為例，在垃圾分類正式實(shí)施初期，上海市政府為提高市民參與度，積極與中國(guó)銀行、百聯(lián)集團(tuán)、PPTV等企事業(yè)單位合作，開展“垃圾分類贏積分”“綠色變水電煤”等活動(dòng)，市民可使用積分換取獎(jiǎng)品，這一方法使民眾垃圾分類意識(shí)大幅提升。政府在收集民眾意見時(shí)，也可借鑒這一做法，可由市政府牽頭，發(fā)揮市場(chǎng)中各社會(huì)組織、企業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)功能、社會(huì)協(xié)調(diào)功能，鼓勵(lì)民眾在城市治理中建言獻(xiàn)策，一旦民眾所提合理建議被采納，即可得到一定積分、獎(jiǎng)品等，使民眾在參與城市治理時(shí)感到真正的得益、受惠。

作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要成果，網(wǎng)絡(luò)媒體的互動(dòng)性、滲透力和傳播速度無(wú)疑是政府提升城市治理水平的高效助手。目前我國(guó)智能產(chǎn)品的普及率達(dá)到前所未有的高度，大眾皆可通過網(wǎng)絡(luò)媒體實(shí)時(shí)獲取動(dòng)態(tài)信息、自由發(fā)表意見、監(jiān)督問政。以“嘉興模式”(25)參見毛宏芳：《政府工作報(bào)告——2020年4月28日在嘉興市第八屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，2020年5月7日，http://www.jiaxing.gov.cn/art/2020/5/7/art_1228936327_42845821.html，2021年2月24日。為例，民眾可將日常所見不良事件以圖文形式上傳至網(wǎng)絡(luò)媒體，嘉興市所屬社會(huì)組織會(huì)及時(shí)聯(lián)系相關(guān)部門進(jìn)行處理，從接到民眾反映到政府相關(guān)部門處理事件，并將處理情況反饋給網(wǎng)民，整個(gè)流程往往不超過24小時(shí)，在這個(gè)過程中，政府部門行動(dòng)迅速、處理得當(dāng)，長(zhǎng)此以往民眾滿意度與幸福感不斷提升，民眾參與度也普遍提高。此外，政府可借大數(shù)據(jù)、新媒體之力，在新媒體平臺(tái)開拓新的與群眾交流渠道，也可充分利用新媒體中自媒體的民意基礎(chǔ)，向民眾征集關(guān)于城市治理的建議，及時(shí)了解人民群眾所需、所思及所求，以便制定更加有效的政策，合理調(diào)整城市治理思路，減少?zèng)Q策失誤率，提高決策科學(xué)性，促進(jìn)政府成為善治政府。

四、城市治理中堅(jiān)持人民主體性之深刻意義

馬克思在其著作中深入研究了城市的形成與發(fā)展史，認(rèn)為城市在人類的生產(chǎn)與社會(huì)實(shí)踐中生成，是人們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的聚集地，是人類對(duì)自然進(jìn)行改造的載體。城市見證了人類歷史發(fā)展進(jìn)程的每一步，是人類數(shù)千年歷史的凝結(jié)濃縮，人民群眾也在城市的形成發(fā)展過程中發(fā)揮著主體作用，因此，在現(xiàn)代化城市治理中，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持人民群眾的主體性。

(一)有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，創(chuàng)新城市治理方式

注重人民群眾的參與度是當(dāng)代城市治理的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代化城市治理模式應(yīng)提倡人民在城市治理中充分發(fā)揮主體作用，不可簡(jiǎn)單地將人民群眾等同于城市的管理對(duì)象，而應(yīng)將人民群眾看作是城市治理的參與者、監(jiān)督者。歷史唯物主義認(rèn)為，城市蓬勃發(fā)展的主推力來(lái)自于人民群眾，廣大人民群眾為創(chuàng)新城市治理方式注入源源不斷的新鮮血液。2020年新冠病毒疫情肆虐全球，多國(guó)爆發(fā)了抗議、游行示威運(yùn)動(dòng)，而我們黨一直秉持依靠群眾、服務(wù)群眾的理念，使14億多人民群眾緊緊圍繞在黨的周圍，使中國(guó)特色社會(huì)主義的旗幟在國(guó)際社會(huì)熠熠生輝，不僅充分彰顯了大國(guó)風(fēng)范，更是馬克思主義基本原理真理性的生動(dòng)證明。

(二)有利于提升人民群眾幸福感，提高城市治理效率

我國(guó)堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”的理念，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要從思想和感情深處真正把人民群眾當(dāng)主人、當(dāng)先生，虛心向他們求教問策……不斷從人民群眾中吸取營(yíng)養(yǎng)和力量?！?26)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第675—676頁(yè)。人民以主人翁的姿態(tài)參與城市治理過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，表達(dá)自身的意見，既體現(xiàn)出社會(huì)公平公正的原則，也可在一定范圍內(nèi)遏制部分政府官員為己謀私的心理，從而避免公共政策制定過程中的“偏軌”行為，使公共政策真實(shí)、高效執(zhí)行，不僅為切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益撐開“保護(hù)傘”，又可生動(dòng)反映出政府部門的高效廉潔。因此，在城市現(xiàn)代化治理中，最大程度發(fā)揮人民群眾的主體作用是提升人民群眾滿意度、幸福感，提升城市治理效率與質(zhì)量的必要舉措。

(三)有利于完善社會(huì)治理體系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

步入新時(shí)代，人民群眾的價(jià)值觀念與生活方式發(fā)生了巨大變化，民主意識(shí)與參與能力普遍提高，這些都使相關(guān)部門在城市治理與發(fā)展方案制定時(shí)，更加注重回應(yīng)群眾的要求與愿景。黨的十九大也明確指出，人民群眾對(duì)美好生活的向往是我們黨的奮斗目標(biāo)。社會(huì)治理體制機(jī)制的完善與社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展是一對(duì)雙向促進(jìn)的良性動(dòng)態(tài)關(guān)系，各級(jí)政府要堅(jiān)守初心使命，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，始終信任群眾、聽取群眾合理建議、逐步完善體制機(jī)制，使民眾在城市治理中的主體作用得到充分發(fā)揮，才能使人民群眾對(duì)城市的滿意度逐步提升，社會(huì)會(huì)越來(lái)越和諧穩(wěn)定。

(四)有利于加快構(gòu)建共建共享共治的社會(huì)治理格局

城市是有機(jī)體、生命體，在城市治理時(shí)要以“繡花”的功夫進(jìn)行精細(xì)化管理，在優(yōu)化治理方式與流程的同時(shí)確保城市各領(lǐng)域運(yùn)行更加高效、可持續(xù)。城市治理是國(guó)家治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是凸顯國(guó)家治理水平的重要參考物。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)城市現(xiàn)代化治理提出了明確的要求與目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了改善和提升民眾生活質(zhì)量的緊迫性。當(dāng)前我國(guó)正處于多元思想交流碰撞的大數(shù)據(jù)時(shí)代，要充分發(fā)揮人民群眾的主體性作用，打造“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”的城市治理模式，使人民群眾可通過多種途徑與政府部門合力建造“共同家園”，共同享受城市發(fā)展進(jìn)步成果，共同解決城市發(fā)展過程中的難題，使政府高效治理和人民主動(dòng)參與的良性互動(dòng)同頻共振，構(gòu)建共建共享共治的城市治理格局。