呂靜，趙明陽 （吉林建筑大學，吉林長春130000）

1 研究背景

自改革開放以來，工業(yè)長期求“量”的發(fā)展模式所帶來的相應問題也愈加顯現(xiàn)，同時國家的產業(yè)發(fā)展模式也在不斷的發(fā)展過程之中發(fā)生轉變。在現(xiàn)今國家產業(yè)發(fā)展模式轉變的背景下，優(yōu)化工業(yè)用地的相關要素配置，并以此優(yōu)化城市結構與環(huán)境，提供高質量的空間承載，將成為供給側改革的重要環(huán)節(jié)[1]。

河南省產業(yè)集聚區(qū)作為河南省產業(yè)的重要載體，現(xiàn)已成為推動河南省經濟發(fā)展的中堅力量。河南省緊抓這一重要的發(fā)展抓手，把握轉型提質的時代機遇，借“二次創(chuàng)業(yè)”的契機，近些年提出了一系列的高質量發(fā)展方案與意見，既奠定了“十四五”期間提質增效的發(fā)展背景，也為產業(yè)集聚區(qū)今后的發(fā)展做出切實引導。

2 研究路徑與框架構建

2.1 研究路徑

對于工業(yè)用地管控的研究，主要圍繞著工業(yè)用地供給、規(guī)劃管控的模式與方法展開，也是伴隨著我國工業(yè)發(fā)展逐步推進的。鄔永宏通過分析工業(yè)用地市場化配置的特征與問題，為工業(yè)用地配置提供了相關建議，為后來的配置管理形式提供了一定的參考[2]。張利平和樓江對工業(yè)用地年租制模式進行探討，為工業(yè)用地靈活供給提供了思路[3]。唐焱和高明媚通過對國外工業(yè)用地供給模式的研究和國內供給實踐的問題分析，逐步引出對工業(yè)用地供給進行績效評價的思路[4]。

在管理學領域，績效管理的理論研究及相關應用已較為廣泛[5]。若將績效管理引入到現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系中，規(guī)劃管控與城市空間績效的內在機理，便可以理解為適宜的規(guī)劃管控，是提升城市發(fā)展質量與空間效益的執(zhí)行力所在，同時發(fā)展質量的好壞也在一定程度上體現(xiàn)出規(guī)劃管控的成效。

用地管控作為規(guī)劃管控的重要手段，管理部門和相關技術單位可以通過這一重要的規(guī)劃管控抓手，一同制定出適宜的用地管控模式，優(yōu)化土地供給及要素配置，從而推動產業(yè)及園區(qū)實現(xiàn)高質量可持續(xù)發(fā)展。

2.2 績效評價與研究方法

2.2.1 績效評價相關研究

績效評價這一概念最早應用于管理學領域，意在提高工作與生產效率，且適當降低成本。近些年相關學者逐步將這一概念引入對城市空間的分析與研究中。除了對于城市這一綜合性空間的考量，對于為城市帶來直接經濟效益的工業(yè)空間也是相關研究的重點。對于園區(qū)或開發(fā)區(qū)層面的研究，圍繞著探究相對最優(yōu)的集約度與開發(fā)強度，以此實現(xiàn)優(yōu)化效益產出和可持續(xù)的發(fā)展[6～8]。對于該研究領域績效評價必需的指標權重的確定，所采用的方法有客觀賦值與主觀賦值兩種。主觀賦值雖較客觀賦值缺少客觀性，但客觀賦值通常需要較大的樣本量，相較之下主觀賦值的方法更具有可操作性[9]，并且國家所制定的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（TDT 1029-2010）所采用的方法就是主觀賦值的方法。

2.2.2 研究方法選取

由于此次研究缺少用于客觀賦值所需的樣本量，采用客觀賦值會產生一定的偏差，因此出于對研究對象實際發(fā)展情況與可操作性的考慮，采用層次分析法對本次研究對象進行一定的評價，并提出相應的策略。

層次分析法（AHP）是由著名的美國運籌學家T.L.Saaty教授于上世紀七十年代初所提出的，對定性問題進行定量分析評價的一種實用的決策方法。此方法是將與決策有關的要素分解成目標層、準則層、決策層等層次，在此基礎上建立評價矩陣，進而計算得出對應層次不同的指標權重，并做出相應決策[10]。

2.3 結構模型構建

本研究借助層次分析法軟件yaahp10.3，將“提質增效”作為目標層，將不同層級的評價要素作為中間層（即準則層），將不同的規(guī)劃管控手段置為方案層（即決策層）。由于規(guī)劃管控手段的應用不是單一存在的，所以本研究的目的不在于選出最優(yōu)方案，而是將原有的決策思路轉變?yōu)椴煌桨福瑢υu價要素影響程度的對比，進而在未來的發(fā)展中使決策者了解到不同策略對于提升不同方面要素的優(yōu)先級與重要度，便于決策者做出對應優(yōu)化的綜合性管控手段，以應對發(fā)展中所存在的問題。

參考相關學者以往研究[8～10]與相關規(guī)程，并在咨詢相關專家之后，對集聚區(qū)用地在狀況、效益與管理方面進行評價。相對土地集約利用評價，增加了對空間布局、社會效益與環(huán)境效益方面的考量，以此建立出層次結構模型（如圖1）。

圖1 XB產業(yè)集聚區(qū)評價結構模型圖

對應管控措施解釋說明如下。

①用地彈性供給：應對不同行業(yè)類型或不同投資模式，實行出讓年限彈性化與先租用后出讓的用地彈性供給模式，同時為企業(yè)未來發(fā)展預留彈性用地。

②用地退出機制：對有發(fā)生重大事故、生產淘汰產品、停產達一定期限等不良行為的企業(yè)責令限時整改，未達到整改要求的企業(yè)予以關停，對其退出后的土地進行存量流轉。

③綜合規(guī)劃條件：通過預評估，對用地提出原有控制性指標外的綜合性規(guī)劃條件，如：產業(yè)類型、效益指標、排放指標、能耗指標等項目建設開發(fā)，應滿足相關指標要求。

④批后動態(tài)管理：對已批準建設土地在后期的建設開發(fā)、生產與效益狀況進行定期的監(jiān)控，對不符合要求的企業(yè)進行責令整改并輔以一定的懲處措施。

⑤簡化審批程序：整合優(yōu)化建設審批程序，對不涉及強制性問題的建設項目，采取聯(lián)合審批流程，提高審批管理效率，縮短項目建設審批周期。

2.4 評價體系構建

根據(jù)所建立的評價結構模型，結合相關數(shù)據(jù)的可獲取性，設定對應的評價指標，形成了以下評價體系（見表1）。具體指標體系及相關計算方式如下。

XB產業(yè)集聚區(qū)評價指標表 表1

3 實證研究

3.1 研究范圍

以XB產業(yè)集聚區(qū)（以下簡稱集聚區(qū)）作為實際研究對象的代稱，研究主要涉及的范圍是已通過審核批復的《XB產業(yè)集聚區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃（2013-2020）》中的規(guī)劃范圍。

3.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)主要來源于編制《XB產業(yè)集聚區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》過程中，由其產業(yè)集聚區(qū)管委會所提供的相關資料。其他相關數(shù)據(jù)與材料來自河南省統(tǒng)計局官網(wǎng)（http://www.ha.stats.gov.cn/）、河南省發(fā)改委官網(wǎng)（http://fgw.henan.gov.cn/）及涉及相關信息的政府網(wǎng)站。

3.3 績效評價

3.3.1 權重值確定

研究采用訪談與問卷的形式，專家根據(jù)所建立的結構模型，對各指標之間的重要程度、方案層對于各指標的影響程度進行判斷，采用九標度法，構建判斷矩陣。判斷矩陣計算采用冪法，專家數(shù)據(jù)的集合方法采用各專家排序向量加權算術平均方式進行群決策計算，并對判斷矩陣進行一致性檢驗，方法如下.

②查表得對應的平均隨機一致性指標RI。

④對CR＞0.1的判斷矩陣進行適當修正。

3.3.2 指標數(shù)值標準化

本研究依據(jù)相關發(fā)展規(guī)劃指定的發(fā)展目標，結合XB產業(yè)集聚區(qū)自身狀況、相關規(guī)劃與區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢，在咨詢專家后制定出各項指標的理想值。通過所確定的理想值計算指標標準化數(shù)值，計算方式如下：

3.3.3 分值計算

綜合各項指標標準化分值與對應權重值，計算各層目標的對應分值，得出評價分值結果（見表2），具體計算過程在此省略。

XB產業(yè)集聚區(qū)評價結果表 表2

3.3.4 評價分析

由評價結果可以明顯看出，土地開發(fā)率、商服用地率、地均稅收、綜合能耗的評價分值較低，反映出集聚區(qū)在土地開發(fā)、設施配給、用地效益方面存在明顯的短板。分析其原因在于：

①土地開發(fā)方面：涉及規(guī)劃范圍內原有村莊征遷安置的問題，雖在上版土地利用規(guī)劃中，原有村莊所在位置的土地性質已經調整為可開發(fā)建設的用地，但由于對已拆遷的村莊所處用地并未進行土地整備，因此不具備土地開發(fā)供給的條件：

②設施配給方面：由于集聚區(qū)現(xiàn)在仍處于發(fā)展階段，其發(fā)展前期偏重于工業(yè)增長的發(fā)展模式，使得工業(yè)用地不斷增加，但未引導與之相適應的公共服務設施配置和生產性服務業(yè)項目入駐。同時也間接反映出集聚區(qū)暫未形成對生產性服務業(yè)具有吸引力的產業(yè)集群[12]。

③用地效益方面：化工類產業(yè)作為集聚區(qū)的主導產業(yè)之一，其工業(yè)產值占其總產值的近60%。近些年我國的化工產業(yè)在發(fā)展過程之中存在著產能降低、虧損企業(yè)增加、專利轉化率低、事故頻發(fā)、產業(yè)結構偏低端等方面的問題[13]。結合集聚區(qū)自身分析，現(xiàn)有產業(yè)發(fā)展存在著一定高耗低產及產品附加值低的問題，需要進行產業(yè)轉型及產業(yè)結構優(yōu)化。

4 應對策略分析

4.1 管控措施影響程度分析

根據(jù)管控措施對于集聚區(qū)各評價要素影響程度的對比，分析得出各措施對于提質增效總目標及三個分目標的影響程度指數(shù)如下（見表3）。

XB產業(yè)集聚區(qū)評價結果表 表3

結合集聚區(qū)現(xiàn)存短板分析，綜合規(guī)劃條件與批后動態(tài)管理的影響程度指數(shù)較高。由此可以看出，綜合規(guī)劃條件對于提高集聚區(qū)發(fā)展起著相對重要的作用，同時也對整個集聚區(qū)的發(fā)展起到一定前置性的引導。并且通過項目落地后的監(jiān)督管理，對其發(fā)展動態(tài)進行及時把控，也是規(guī)劃管控的關鍵環(huán)節(jié)，以此保證集聚區(qū)的效益產出與可持續(xù)發(fā)展。綜合看來，并不存在具有絕對優(yōu)勢的規(guī)劃措施，相應的規(guī)劃管控措施也不是“一蹴而就”與“一勞永逸”的，只有將各項措施有機整合，結合集聚區(qū)實際的發(fā)展狀態(tài)，進行及時的應對調整，才能形成與之相適應的管控策略。

4.2 應對策略

4.2.1 推進綜合性規(guī)劃引導

對正處于發(fā)展期的產業(yè)集聚區(qū)而言，引導是未來發(fā)展的關鍵。在增效提質背景下，政府與規(guī)劃部門應明確自己的職能，不僅要服務于項目落地，也需主動參與到項目的引導。結合未來發(fā)展方向與發(fā)展目標，提出切實可行的產業(yè)發(fā)展引導，并將引導實施落地。

明確入駐產業(yè)類型及相關投資效益指標，同時對鼓勵產業(yè)提供一定的優(yōu)惠條件以帶動其發(fā)展。充分發(fā)揮產業(yè)鏈條間的協(xié)同效益，推動鏈條向前向后延展，逐步構建起高質量的現(xiàn)代化工和裝備制造產業(yè)集群，提升對外競爭力與吸引力的同時，優(yōu)化和完善內部產業(yè)構成，提升發(fā)展質量與效益。

統(tǒng)籌環(huán)境容量與土地承載相關區(qū)域性評估，對范圍內企業(yè)與建設項目提出限制要求，規(guī)范未入駐項目的建設與發(fā)展，同時督促現(xiàn)有企業(yè)逐步優(yōu)化與調整，以滿足未來的可持續(xù)發(fā)展。

以上策略在實施過程中可以采用簽訂“發(fā)展協(xié)議”的形式，適當降低入駐門檻，同時監(jiān)督其在未來的發(fā)展動態(tài)，逐步完成相應指標。

4.2.2 實現(xiàn)全生命周期管理

實現(xiàn)集聚區(qū)全生命周期管理的首要前置條件就是要形成全程的監(jiān)管體系。依據(jù)監(jiān)控與分析，根據(jù)不同的發(fā)展階段對集聚區(qū)采取適宜的管控與引導，而不是在出現(xiàn)明顯問題時再謀出路。除此之外，全生命周期的管理范疇還應囊括企業(yè)及項目的管理，在全局把控下實現(xiàn)對企業(yè)不同發(fā)展周期的判斷以及采取相應的措施。對于未入駐或處于生長期的企業(yè)與項目，可參照先進的實踐探索經驗，采取協(xié)議出讓、先租后讓、彈性年限等彈性用地供給[14]。這樣既提高了對新興產業(yè)項目或小體量企業(yè)的吸引程度，也優(yōu)化了土地流轉。在企業(yè)發(fā)展的中期，著重于對企業(yè)發(fā)展過程中的成效及容量限定進行考量，并設置一定的獎懲機制來督促企業(yè)，推動其高質量發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展的末期，通過及時的土地整備與流轉，為集聚區(qū)的發(fā)展減負，為未來提供新機遇。

4.2.3 建設綜合化信息平臺

實現(xiàn)集聚區(qū)全方位、全周期的精準管理離不開多方、多部門的配合與決策?！岸嘁?guī)合一”的多方配合、制定容量指標的預評估、集聚區(qū)及相關企業(yè)的發(fā)展動態(tài)分析、土地供應與流轉情況，都需要一個具有時效性與長效性的信息共享平臺。該平臺應涵蓋集聚區(qū)內企業(yè)的用地狀況、效益產出、排放與能耗等實時動態(tài)信息，便于各部門間協(xié)作，以形成具有針對性的分析評價，提高決策與相關審批的效率，進而做出及時的應對。另外，這樣的共享平臺還能為意向入駐的企業(yè)或項目提供更為明晰的用地供給、相關規(guī)劃條件及發(fā)展環(huán)境等信息，便于企業(yè)了解集聚區(qū)發(fā)展狀況，選擇適合自身的發(fā)展模式與定位。