杜雨蒙 李桂敏 張浩男 王全穎 劉 楠 劉 龍

國家海洋局秦皇島海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，河北 秦皇島 066200

0 引言

渤海三面環(huán)陸，是一個半封閉的內海，因其與外海的水體交換程度較弱，不利于污染物的稀釋、擴散和清除，海洋生態(tài)系統(tǒng)相對脆弱。根據(jù)《2020 年中國海洋經濟統(tǒng)計公報》，2020年全國海洋GDP為8.0010萬億元，而這其中環(huán)渤海經濟帶創(chuàng)造的GDP 接近三成，其重要地位不言而喻。隨著環(huán)渤海地區(qū)社會經濟的快速發(fā)展和人口的不斷增長，給渤海的生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，表現(xiàn)在污染物的大量增加、污染范圍不斷延伸、物種多樣性降低、各種污染問題逐漸加劇，嚴重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，這些不僅制約了社會經濟發(fā)展，同時影響了渤海地區(qū)的生態(tài)安全。

本文旨在分析秦皇島海域污染現(xiàn)狀的同時指出治理存在的問題，并提出合理化建議，為改善秦皇島海洋生態(tài)環(huán)境，促進當?shù)厣鐣洕l(fā)展提供科學參考依據(jù)。

1 秦皇島海域污染治理現(xiàn)狀分析

1.1 嚴重的陸源污染

秦皇島城市化進程不斷推進，人口數(shù)量增長過快，這就需要完善海域污染治理配套設施，以規(guī)避污水直排帶來的污染問題。當前，由于部分產能落后企業(yè)仍未關閉，處理污水效率低下，為減少污染治理投資，降低企業(yè)成本，直接向海中排入大量的不達標工業(yè)污水。據(jù)有關資料表明，僅河北秦皇島一市，當年產生的工業(yè)廢水排放量就達到3902.09 萬t，而城市生活廢水的排放量則更是前者的2 倍以上。同年為監(jiān)測河流入海污染，將取樣點分別設置在新開河、洋河、戴河、湯河，選取雨水較多的3—6 月，采用紙片測定法對水中糞大腸菌群進行監(jiān)測，結果顯示，隨著氣溫的上升雨水的增加，水中糞大腸菌群也日趨增多（表1），其中戴河6 月監(jiān)測數(shù)值最高，為16 000 個/L。直至《2020 年中國海洋經濟統(tǒng)計公報》顯示（表2），在河北監(jiān)測的5 個站位中，廢水排放量為0.79 億t，在11 個省份中排名居第9位；化學需氧量為0.5 萬t，排名居第10 位；氨氮排放量為0.14 萬t，排名居第3 位，總磷排放量為230.7 t，排在居第7 位。這些結果顯示，秦皇島入海的新開河、洋河、戴河、湯河等周邊區(qū)域的污水處理設備較為匱乏，導致大量糞便、污水、垃圾直接排入河流，或沿著河流隨意堆放，被雨水沖刷后，順著水流流向海中。同時，在農業(yè)活動中會用到大量的化學藥品，其殘留物也會順著河流進入海洋。在秦皇島海域中充斥著大量的各種污染物，引發(fā)海水質量與生態(tài)環(huán)境的變化，致使周邊生態(tài)系統(tǒng)處于不健康的狀態(tài)。

表1 各監(jiān)測點糞大腸菌群個數(shù)統(tǒng)計

表2 2020 年各省份監(jiān)測污染源數(shù)量及監(jiān)測項目排放總量統(tǒng)計

1.2 赤潮災害頻發(fā)

春季和夏季因溫度適宜藻類生長，爆發(fā)赤潮的風險概率較高，對旅游業(yè)與漁業(yè)的發(fā)展構成了威脅，秦皇島海域屬于渤海的一部分，海水不具備較強的自凈能力，圍填海、人工島、防波堤等工程會產生大量泥沙與沉積物，這些沉積物給海水流動造成了嚴重阻礙，且由于沉積物中含有一定量的污染物，會破壞海洋海底環(huán)境，降低海洋自動調節(jié)能力。在一次圍填海工程作業(yè)中，雖然有關部門采取了必要的環(huán)保措施并嚴格監(jiān)督，但在工程作業(yè)完成后的驗收環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)，部分檢測站仍出現(xiàn)了營養(yǎng)鹽含量超標的情況，這表明海水富營養(yǎng)化非常嚴重。海水本身的自凈能力已經無法處理工業(yè)廢水與生活污水，造成水質逐漸變差，這也是導致赤潮頻繁出現(xiàn)的主要因素。

1.3 突發(fā)性海上事故引起的污染

隨著經濟的高速發(fā)展，能源需求持續(xù)提高，對海洋石油資源的勘探開采已成為石油企業(yè)的工作重點，但由于海上環(huán)境相對更為惡劣，特別是強風天氣對勘探和開采設備的影響較為突出，因此也增加了污染物泄漏的概率，這種問題不容忽視。渤海油田是中國最大的海上油田，探明的油田有蓬萊19—3、綏中36—1、秦皇島32—6、渤中25—1、金縣1—1、錦州25—1/南、渤中13—2 等數(shù)個億噸級大油田，173 個海上石油鉆井平臺。近年來，個別石油鉆井平臺因不可抗力因素，在生產過程中發(fā)生溢油事故，大量原油泄漏到海面，造成了大面積的原油污染，給海洋生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。

2 秦皇島海域污染治理存鮪的問題

2.1 法律法規(guī)的相對局限性和滯后性

海洋環(huán)境保護工作需要多部門相互協(xié)調配合，依托多學科理論支持。各級政府部門在資源立法方面均有著相似的特點，就是部門立法與部門規(guī)章，大部分的部門立法是基于自身利益，存在較強的局限性，因為各部門利益存在差異，出臺的法律法規(guī)則更偏向于自身利益。海洋環(huán)境保護法律法規(guī)大多是部門規(guī)章，法律上只對一個方面進行了限制，使得一些法律法規(guī)的制定零散，缺乏統(tǒng)籌考慮，難以滿足一部法律多方面的需要，難以起到相互制約的作用。需要協(xié)調好海洋開發(fā)利用與環(huán)境保護之間的聯(lián)系，對海洋資源進行統(tǒng)籌協(xié)調。

自2015 年8 月1 日起，秦皇島市人大及其常委會有權制定有關環(huán)境保護事項的法律法規(guī)。但是由國務院頒布的相關上級法律僅起到宏觀調控的功能，仍然要借助地方立法實施加以配合，這就涉及人才引進、技術支持與資金投入等方面，因為地方立法具有一定的延遲性，一般是在出臺上級法律之后，地方政府并未及時跟進，導致立法無法獲得順利實施。

2.2 粗放的海洋資源開發(fā)模式

根據(jù)國家相關法律法規(guī)的要求可知，海洋管理部門要重視海洋資源的合理利用，在保護資源方面，政府也要做好相應工作?，F(xiàn)階段，關于海洋污染生態(tài)補償機制的相關法規(guī)不夠完善，在出現(xiàn)污染損害事故后，負責部門要根據(jù)污染程度承擔相應的處罰。而這種處罰力度與2010 年7 月16 日大連輸油管道爆炸和蓬萊19—3 油田溢油事故造成的損失相比，顯得無關緊要，無法補償自然生態(tài)的損害，不能達到法律震懾作用。粗放式的開發(fā)有著嚴重的環(huán)境污染隱患，限制了海洋環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 海域監(jiān)督管理缺乏一體化

在海域污染治理方面，通常借鑒陸上河流治理的理念和方法，將目標海域進行劃分，采取“分而治之”的策略，賦予城管、交通、海事、水務等部門管理權限，劃定職責范圍，有序開展海洋環(huán)境保護工作，避免任何部門工作出現(xiàn)問題，否則無法形成有效的監(jiān)督管理。由于海域污染治理涉及的部門較多，各部門的工作計劃方案并不統(tǒng)一，難以實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調，規(guī)劃、方案、方法與任務等方面無法做到統(tǒng)一，各部門之間互相獨立。在這種情況下，實際的海域污染治理效果往往不盡如人意，對于海洋生態(tài)環(huán)境保護而言也是一個明顯的制約因素。

3 秦皇島海域污染治理的對策建議

3.1 完善秦皇島海域管理體系

法律是所有行為的準繩，各部門要真正貫徹執(zhí)行，規(guī)范法制環(huán)境、海域污染治理工作，先要站在法治建設的層面，盡可能為海洋活動提供法律保障，讓污染治理可以有章可循。

秦皇島海域的污染治理能否順利進行，需要在地方法律法規(guī)的保障下，創(chuàng)建高效的管理與協(xié)調體系，積極應對日趨惡化的海洋生態(tài)環(huán)境情況，努力創(chuàng)建和諧的海洋生態(tài)圈。許多外國沿海地區(qū)先進的治理經驗表明，合理協(xié)調各方組織是至關重要的。

3.1.1 完善配套制度

秦皇島海洋局應當認真學習領會《中華人民共和國海域使用管理法》的相關規(guī)定，在此基礎上，從制度著手，持續(xù)規(guī)范行政行為，做好海域使用管理工作，出臺相關管理辦法。

在海域申請審批階段，要堅持公平、公正原則，按照法律規(guī)定，對各項工作程序做出明確規(guī)定，嚴格遵循審批程序，隨著沿海開發(fā)戰(zhàn)略的落實，用海項目持續(xù)增多，報批程序趨于規(guī)范化。秦皇島市頒布了關于海域使用金征收與管理方面的規(guī)章制度，經過多年的實踐，通過加強賬戶管理、合理減免程序、定期檢查等方式，完善了海域使用金征收與管理。

為更好地保管海域使用項目管理階段產生的各種記錄，還要保證檔案資料的保存完好，需要加強對海域使用項目檔案的管理，對于審批合格的項目，應在發(fā)放使用權證書后10 天內整理好相關材料檔案。

3.1.2 創(chuàng)新管理模式

秦皇島海洋局應嚴格遵守法規(guī)實施管理，保證科學的用海秩序，堅持以人為本的理念，研究新的管理模式，有效推動海洋綜合管理工作的落實。

要實行統(tǒng)一領證、推動聯(lián)戶經營，減少風險，增加經濟收益，在用海安排上，尊重歷史用海習慣，處理好歷史存留問題，維護和諧用海秩序。在養(yǎng)殖用海管理過程中，明確關于漁民用海管理方面的規(guī)定，在征收海域使用金方面，應按照相關征收標準下限收取，出臺一系列的優(yōu)惠政策，解決漁民用海問題，保證漁民權益不受到侵害。

3.1.3 構建監(jiān)督機制

要服務廣大用海者，防止違規(guī)操作，避免不合理審批。要在海域使用申請審批中實施公開操作，構建合理的監(jiān)督監(jiān)管制度，加強對工作人員的行為約束，創(chuàng)建高素質團隊，確保海域使用審批合理化運轉。完善執(zhí)行制度的舉報、投訴與監(jiān)督的內控制度，加強制度執(zhí)行力，設立獎懲機制，加強對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

3.2 豐富資金來源和增加技術支持

3.2.1 豐富資金來源渠道

從以往的經驗來看，國外多元化的污染治理籌資機制所取得的成效較為顯著，這與我國的治理籌資機制大有不同。國內有關部門在這方面的工作中通常依賴政府財政支持，面對海洋污染控制的長期嚴峻形勢，污染控制資金仍存在巨大缺口。因此，秦皇島市的有關部門可借鑒國外的這一機制，并結合自身財政情況，劃撥專項資金用于海洋環(huán)保建設，并在此基礎上，鼓勵企業(yè)為海洋環(huán)境保護做貢獻，健全合理的投資者回報機制，提高企業(yè)參與熱情。

3.2.2 增加污染處理工程設施建設

考慮到生活廢水的污染較為嚴重，有關部門應當進一步深入推進“垃圾分類”工作，引導公眾積極進行垃圾分類處理，杜絕大量污染物直接排放至海洋中；要迅速創(chuàng)建污染治理系統(tǒng)，爭取短時間內加強污染物處理能力，盡可能的降低污染物入海量；要加大資金投入力度，配備先進的污染處理設備，保證污染物可以達到排放標準。同時，需要提高企業(yè)自身的污水處理技術。污水處理廠和垃圾處理廠的建設，要與經濟社會發(fā)展和人口增長的需要相匹配。

3.3 營造海洋環(huán)境保護的良好氛圍

3.3.1 提高公眾環(huán)保意識

近年來，隨著環(huán)保理念的逐步深入人心，市民大多對海洋環(huán)境保護方面給予了一定的關注，這就為進一步提高公眾環(huán)保意識奠定了良好的基礎。相關部門要加大媒體宣傳力度，以大眾可以接受的有效方式宣傳環(huán)保知識，讓人們充分意識到每個人都能在保護海洋環(huán)境中盡自己的一分力量，并在日常的工作和生活中，自覺養(yǎng)成保護環(huán)境的良好習慣。讓公眾可以充分理解綠色環(huán)保的深層含義，糾正錯誤的消費與生活習慣，可以主動參與海洋環(huán)境保護工作，根據(jù)相關規(guī)定第一時間公布海洋環(huán)境保護效益，創(chuàng)建海洋污染防治方案，建設海洋防控工程。充分聽取民意，充分考慮公眾的需求，在合理利用海洋資源的過程中完善政府決策。此外，還要進一步增強各級領導干部保護海洋環(huán)境的責任感、使命感和緊迫感，將維護海洋環(huán)境當成主要的戰(zhàn)略任務，科學用海，促進秦皇島海洋經濟協(xié)調發(fā)展。

3.3.2 加大海洋保護宣傳力度

目前，地方各級政府對海洋環(huán)境保護的教育和激勵機制重視不夠，“藍色國土”的理念尚未得到廣泛傳播并形成共識。為此，秦皇島市政府部門應當在海洋保護宣傳中承擔主體作用，引領其他部門積極投入宣傳工作中，特別應注重教育，在校園和社會大眾中廣泛宣傳海洋保護的重要性，同時鼓勵非政府組織參與海洋污染控制。公共治理理論的研究表明，一些非政府組織可以更有效地處理公共事務，通過和政府的合作，最大限度地提高污染的治理效果。

4 結語

總之，海洋環(huán)境保護是一項艱巨的任務。秦皇島是國務院批復確定的中國環(huán)渤海地區(qū)重要的港口城市，是著名的濱海旅游、休閑、度假勝地。嚴重的陸源污染、赤潮災害的頻發(fā)、突發(fā)性海上事故的發(fā)生都對秦皇島海域水質產生重大影響，同時也影響著秦皇島未來的發(fā)展規(guī)劃。我們應當在完善秦皇島海域管理體系的同時加大宣傳保護力度，使海洋生態(tài)環(huán)境保護進入大眾視野當中，愛海、護海、用海，為你、為我、為他。實施海洋強國戰(zhàn)略，共圖民族復興大業(yè)。