宋海鷗 ,楊宇靜 ,高 原

(1.河北環(huán)境工程學(xué)院 環(huán)境科學(xué)系,河北 秦皇島 066112;2.西北政法大學(xué) 研究生院,陜西 西安 710063;3.廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院 法學(xué)院,福建 漳州 363005)

1 問(wèn)題的提出

2013—2015 年,被告人羅某等未經(jīng)審批許可,以都蘭縣某村村民委員會(huì)名義非法開(kāi)墾林地或?qū)⒘值爻邪朔N植經(jīng)濟(jì)作物枸杞,致使林地原有地貌完全改變,原有植被嚴(yán)重毀壞。經(jīng)鑒定:被毀損林地合計(jì)約14.9 萬(wàn)hm2(約6.9 萬(wàn)hm2位于梭梭林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)試驗(yàn)區(qū)內(nèi))。2018 年12 月,青海格爾木市人民法院判決被告人羅某等人違反土地管理法規(guī)非法占用草原,改變被占用草原用途,數(shù)量較大,造成草原大量毀壞,其行為均構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。刑事附帶民事公益訴訟判決被告承擔(dān)修復(fù)義務(wù),包括種植植被并要求存活率達(dá)到40%(詳見(jiàn)青海省格爾木市人民法院〔2018〕青2801 刑初5 號(hào)《刑事判決書》)。

梭梭是荒漠地區(qū)特有的植被類型,具有耐干旱、耐鹽堿的特點(diǎn),也是荒漠自然條件下最穩(wěn)定的灌木林之一,對(duì)于固定沙丘、遏制流沙,改善荒漠化具有重要意義。我國(guó)在青海省柴達(dá)木盆地東部的荒漠地區(qū)設(shè)立梭梭林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)高原生態(tài)荒漠系統(tǒng)。但在自然保護(hù)區(qū)內(nèi),除了違法開(kāi)墾土地,還存在違規(guī)建設(shè)問(wèn)題。如某光伏發(fā)電有限責(zé)任公司在未取得行政許可和主管部門同意的情況下,在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)未批先建,實(shí)施采石、挖沙修路、建房等違法活動(dòng)。此外,由于保護(hù)區(qū)內(nèi)無(wú)地表河流,無(wú)灌溉用水來(lái)源,隨著保護(hù)區(qū)內(nèi)枸杞種植灌溉需求的增加,存在種植戶在梭梭林自然保護(hù)區(qū)(都蘭縣內(nèi))非法建設(shè)灌溉機(jī)井等問(wèn)題。上述梭梭林自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)墾土地的行為,不僅危害上述梭梭林的正常生長(zhǎng),加劇荒漠化程度;同時(shí)不恰當(dāng)?shù)亻_(kāi)采地下水又難免加劇當(dāng)?shù)厮Y源危機(jī),進(jìn)而威脅當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)安全。

2 生態(tài)安全:內(nèi)涵與價(jià)值

西北地區(qū)是國(guó)家生態(tài)安全的屏障,其生態(tài)環(huán)境脆弱性和易毀性決定了保護(hù)和恢復(fù)其良好狀態(tài)對(duì)國(guó)家生態(tài)安全意義重大。傳統(tǒng)意義上認(rèn)為的國(guó)家安全通常是指軍事、政治和經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面。但近年來(lái),生態(tài)安全問(wèn)題越來(lái)越受關(guān)注。我國(guó)在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》(2000 年)中首次正式提出“維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全”的概念;2004年《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》中將“維護(hù)生態(tài)安全”作為立法宗旨之一列入法律之中,由此生態(tài)安全作為一個(gè)法律概念開(kāi)始出現(xiàn)在法律文本中;2015 年1 月1 日生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》再次以法律形式體現(xiàn)“生態(tài)安全”的規(guī)定,即“開(kāi)發(fā)利用自然資源,應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā),保護(hù)生物多樣性,保障生態(tài)安全,依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施”(第30 條)。

關(guān)于生態(tài)安全的內(nèi)涵,曲格平[1]認(rèn)為“生態(tài)安全專指人類生態(tài)系統(tǒng)的安全,即以人類賴以生存的環(huán)境(或生態(tài)條件)的安全為對(duì)象的……生態(tài)安全是人類生存環(huán)境處于健康可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)”。也有學(xué)者將生態(tài)安全置于國(guó)家安全的背景下,認(rèn)為國(guó)家生態(tài)安全問(wèn)題指因宏觀生態(tài)體系失控而影響和威脅國(guó)家生存與發(fā)展的問(wèn)題。即國(guó)家生態(tài)安全指一國(guó)的生存和發(fā)展所處的環(huán)境不受或少受破壞和威脅的狀態(tài)[2]。環(huán)境保護(hù)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》(環(huán)辦生態(tài)〔2017〕48 號(hào))中界定生態(tài)安全是指在國(guó)家或區(qū)域尺度上,生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)合理、功能完善、格局穩(wěn)定,并能夠?yàn)槿祟惿婧徒?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)的狀態(tài),是國(guó)家安全的重要組成部分。這一概念強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)及其為人類及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)的狀態(tài)。本研究界定的生態(tài)安全與生態(tài)危機(jī)相對(duì)應(yīng),是人與自然環(huán)境之間存在的沒(méi)有事故、污染、災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)。概言之,生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康完整,并且能為人類生存發(fā)展及社會(huì)發(fā)展提供良好支撐和保障能力的狀態(tài),是國(guó)家安全的組成部分。

生態(tài)安全與政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全有著緊密的關(guān)聯(lián),為其他三類安全的實(shí)現(xiàn)提供了必要的保障[3]。西北地區(qū)在我國(guó)具有重要的戰(zhàn)略地位和經(jīng)濟(jì)地位,其資源豐富,種類繁多,極具開(kāi)發(fā)價(jià)值和潛力,但同時(shí)生態(tài)環(huán)境日益脆弱,水資源匱乏問(wèn)題、荒漠化和水土流失問(wèn)題、植被覆蓋率過(guò)低等問(wèn)題日益突出,成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“負(fù)能量”。

青海省統(tǒng)計(jì)局2020 年2 月28 日公布的《青海省2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,青海國(guó)土面積72 萬(wàn)km2,截至2019 年,常住人口607.82 萬(wàn)。青海省內(nèi)水資源豐富,長(zhǎng)江、黃河以及瀾滄江的源頭均位于青海。由于地勢(shì)高,青海地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境脆弱。第四次青海荒漠化和沙漠化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示,青?；哪蜕衬恋胤謩e為1 913.78 萬(wàn)hm2和1 250.4 hm2,分別占青海國(guó)土面積的26.7%和17.4%,主要分布在柴達(dá)木盆地、共和盆地、青海湖環(huán)湖、三江源地區(qū)。據(jù)青海林業(yè)廳數(shù)據(jù)顯示,2015 年青?；哪蜕衬恋孛娣e分別為1 903 萬(wàn)hm2和1 246 萬(wàn)hm2[4]。青海生態(tài)安全對(duì)西北地區(qū)生態(tài)安全至關(guān)重要,直接影響到國(guó)家生態(tài)安全。

3 生態(tài)安全的完善:路徑與法律機(jī)制

西北地區(qū)生態(tài)危機(jī)的原因多樣,就青海梭梭林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題成因而言,一是保護(hù)區(qū)劃定前對(duì)區(qū)域內(nèi)的原住民、牧場(chǎng)缺乏深度調(diào)查,環(huán)境規(guī)劃與劃定之后的管理缺乏必要的銜接,劃定區(qū)域時(shí)將農(nóng)牧民的草場(chǎng)及基本農(nóng)田劃歸保護(hù)區(qū),但并未告知農(nóng)牧民群眾,使得現(xiàn)在農(nóng)牧民仍在保護(hù)區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)生活活動(dòng);二是梭梭林自然保護(hù)區(qū)劃定界限時(shí),勘界不清,核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)沒(méi)有明確的標(biāo)示;三是管理機(jī)制存在問(wèn)題,梭梭林自然保護(hù)區(qū)劃定之后,核心區(qū)的牧民由當(dāng)時(shí)的省林業(yè)廳委托州林業(yè)局代管,保護(hù)區(qū)管理工作滯后;四是對(duì)補(bǔ)償機(jī)制存在弊端,由于保護(hù)區(qū)內(nèi)的牧民依然持有草原使用權(quán)證,因自然保護(hù)區(qū)劃定后沒(méi)有有效的補(bǔ)償方式,故牧民不愿也無(wú)能力離開(kāi)原住地。因生存之需要,位于保護(hù)區(qū)的村莊及牧民不得不采取毀林開(kāi)荒等方式獲取生活資料。筆者認(rèn)為保障青海地區(qū)生態(tài)安全需從多角度入手。

3.1 完善國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)劃定或調(diào)整的前期調(diào)研與規(guī)范體系

青海梭梭林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的前身是成立于2000 年5 月的柴達(dá)木梭梭林自然保護(hù)區(qū),2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),并擴(kuò)大了保護(hù)區(qū)范圍,將周邊有梭梭分布的烏蘭、都蘭兩縣也納入梭梭林自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。都蘭縣梭梭林保護(hù)區(qū)范圍在劃定時(shí),由于對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民草場(chǎng)、生活情況等了解不夠深入,將部分基本農(nóng)田和草場(chǎng)劃入其中,又因后續(xù)管理未能及時(shí)跟進(jìn)而出現(xiàn)了農(nóng)牧民在保護(hù)區(qū)內(nèi)種植枸杞等威脅自然保護(hù)區(qū)生態(tài)安全的情況。

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例第14 條規(guī)定,自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線由批準(zhǔn)建立保護(hù)區(qū)的人民政府決定,具體劃定需兼顧保護(hù)對(duì)象和當(dāng)?shù)貙?shí)際,包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)與居民生產(chǎn)、生活情況。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立程序由自然保護(hù)區(qū)所在地的省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院自然保護(hù)區(qū)行政主管部門提出申請(qǐng),經(jīng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。實(shí)踐中,在自然保護(hù)區(qū)的設(shè)定或者范圍調(diào)整方面,往往是地方政府將范圍上報(bào)省級(jí)政府,但對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)與居民生產(chǎn)、生活情況的把握缺乏明確、具體的判斷和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。盡管國(guó)務(wù)院于2013 年印發(fā)的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》(國(guó)函〔2013〕129 號(hào))第10 條規(guī)定了調(diào)整國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)需要的申報(bào)材料(申報(bào)書、綜合科學(xué)考察報(bào)告、總體規(guī)劃及附圖、調(diào)整論證報(bào)告等),但對(duì)考察與論證的技術(shù)規(guī)范與論證依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)缺乏必要的規(guī)定。因此,有必要完善自然保護(hù)區(qū)劃定與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活情況相互關(guān)系的評(píng)估與判斷機(jī)制,通過(guò)預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估,以保障自然保護(hù)區(qū)范圍劃定的科學(xué)性與合理性。

3.2 完善水資源利用與分配制度

水資源包括地面徑流水和地下水,其管理需要統(tǒng)籌上下游的用水需求。青海梭梭林自然保護(hù)區(qū)的地下水被擅自開(kāi)采,在一定程度上影響當(dāng)?shù)氐牡叵滤?危及保護(hù)區(qū)內(nèi)梭梭林的生長(zhǎng),存在加劇荒漠化、沙漠化程度的風(fēng)險(xiǎn)。在自然保護(hù)區(qū)地下水的監(jiān)管上,當(dāng)?shù)刂饕揽勘Ｗo(hù)區(qū)管理局設(shè)在都蘭縣的保護(hù)站,而保護(hù)站無(wú)論是機(jī)構(gòu)職權(quán)還是人員執(zhí)法能力都難以形成有效的監(jiān)管力量。此外,國(guó)內(nèi)對(duì)地下水法律保護(hù)缺乏完善的制度體系,盡管2021 年12 月1 日起施行的《地下水管理?xiàng)l例》對(duì)地下水的節(jié)約與保護(hù)、超采治理等問(wèn)題予以規(guī)范,但地下水的開(kāi)采與使用、監(jiān)測(cè)、回灌以及監(jiān)督管理等方面依然存在這樣那樣的問(wèn)題。從更遠(yuǎn)視角的地表水管理方面,在青海其他一些地區(qū)(如格爾木),地方水利部門的行政級(jí)別甚至比轄區(qū)內(nèi)一些國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別低,在統(tǒng)一調(diào)度水資源方面存在諸多掣肘,而流域管理中的水量分配問(wèn)題也使青海存在“守著黃河無(wú)水吃”的窘境。如表1 所示,青海本省黃河用水指標(biāo)少于其他沿黃省份。國(guó)家對(duì)黃河實(shí)施流域管理制度,實(shí)行水資源統(tǒng)一調(diào)度,核心是水量分配。該制度一方面可以破除行政級(jí)別、地方保護(hù)等因?qū)λY源調(diào)配的影響,另一方面也可在水資源的開(kāi)發(fā)利用中,做到水量的統(tǒng)籌兼顧,化解上下游之間、工農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水之間的用水沖突。但是,如果水量分配存在不合理,會(huì)影響地區(qū)間的環(huán)境公平。

表1 2013 年7 月—2020 年6 月黃河干流省(自治區(qū))年度計(jì)劃分配指標(biāo)統(tǒng)計(jì) 億m3

目前黃河水量分配方案依然沿用的是1987年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《黃河可供水量分配方案》。隨著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,青海省國(guó)民生產(chǎn)總值已由2000 年的263.68 億元增至2021 年的3 346.63 億元,增速超過(guò)10 倍,但由于黃河水量分配根據(jù)的取用水現(xiàn)狀及供需情況多年未變,不適應(yīng)當(dāng)前青海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì),應(yīng)在水量分配上適度增加青海黃河用水分配指標(biāo)。

3.3 強(qiáng)化生態(tài)安全預(yù)警機(jī)制

2016 年,青海建設(shè)了在“天地空一體化”生態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)上,建成青海生態(tài)之窗,建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)站38 個(gè),對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和野生動(dòng)物氣息變化實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),在環(huán)保部門牽頭下,農(nóng)牧、水利、氣象、林業(yè)等部門建設(shè)地面生態(tài)監(jiān)測(cè)站點(diǎn),實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)互通共享[5]。此外,“生態(tài)之窗”的建設(shè)強(qiáng)化了對(duì)冰川雪山、草原濕地、河流湖泊和珍稀野生動(dòng)物的生態(tài)學(xué)觀測(cè),構(gòu)建了實(shí)時(shí)展示青海典型代表生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和生物多樣性的平臺(tái)。目前,青?！吧鷳B(tài)之窗”觀測(cè)點(diǎn)包括祁連山區(qū)域觀測(cè)點(diǎn)、青海湖流域觀測(cè)點(diǎn)、三江源區(qū)域觀測(cè)點(diǎn)、柴達(dá)木區(qū)域觀測(cè)點(diǎn)[6]。在觀測(cè)獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù),以便分析地區(qū)生態(tài)變化規(guī)律的同時(shí),對(duì)影響生態(tài)安全的事項(xiàng)提前預(yù)警。

生態(tài)監(jiān)測(cè)可以給生態(tài)預(yù)警提供基礎(chǔ)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),若超出相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),則進(jìn)行報(bào)警;如果沒(méi)有,則記錄生態(tài)環(huán)境的變化情況,預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì),掌握其動(dòng)態(tài)狀況。生態(tài)預(yù)警就是生態(tài)監(jiān)測(cè)在環(huán)境預(yù)警中的應(yīng)用,它是對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)后果、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化以及生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和報(bào)警[7]。從環(huán)境保護(hù)意義上說(shuō),生態(tài)監(jiān)測(cè)是環(huán)境保護(hù)重要理念“預(yù)防為主”的體現(xiàn)。

以青海為例,土地沙漠化的生態(tài)監(jiān)測(cè)與“退耕還林”政策相結(jié)合,對(duì)減緩?fù)恋厣郴鸬搅朔e極作用。但具體應(yīng)對(duì)措施上,應(yīng)當(dāng)適時(shí)評(píng)估退耕還林的效果。青海氣候特點(diǎn)以及農(nóng)民植樹技術(shù)等原因?qū)е聵淠敬婊盥瘦^低,因此在具體應(yīng)對(duì)措施選擇上,可采用專業(yè)人員針對(duì)不同地區(qū)狀況進(jìn)行治理,通過(guò)評(píng)估種植地土壤及含水情況,選擇林木、灌木或者草,在種植密度上也能做到科學(xué)有效,防止出現(xiàn)高密度、不恰當(dāng)種植導(dǎo)致樹木成活率低的問(wèn)題。

3.4 建立切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31 號(hào))指出:“完善重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)示范,統(tǒng)籌各類補(bǔ)償資金,探索綜合性補(bǔ)償辦法。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線,研究制定相關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。健全國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園等各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。”

青海省作為三江源頭,“中華水塔”,防范荒漠化、沙漠化對(duì)于整體生態(tài)安全的防范意義重大。對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償依然應(yīng)遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,參考國(guó)內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償方面可供借鑒之處,明晰具體制度安排。

3.4.1 生態(tài)補(bǔ)償主體

以水資源生態(tài)補(bǔ)償為例,從補(bǔ)償主體上看,國(guó)內(nèi)密云水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以北京市政府和密云縣政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡谝恢黧w;上游水源地的污染企業(yè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者是第二補(bǔ)償主體;下游的北京市居民是第三補(bǔ)償主體[8]。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)內(nèi)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),采取的是以跨界斷面監(jiān)測(cè)濃度為基礎(chǔ)測(cè)算補(bǔ)償指數(shù),由浙江省直接撥付給安徽省;但當(dāng)安徽出現(xiàn)重大水污染事故時(shí),安徽則需撥付相應(yīng)資金給浙江省的補(bǔ)償方式。黃河、長(zhǎng)江是中國(guó)最主要的河流,其蘊(yùn)含的能力滋養(yǎng)絕大部分的國(guó)土。因此,中央政府是首要的獲利者,可以也應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償主體之一。青海以犧牲工業(yè)發(fā)展為代價(jià)保障三江源的生態(tài)安全,當(dāng)?shù)鼐用褚惨载毨榇鷥r(jià)保護(hù)三江源地區(qū)的原有生態(tài)面貌(2018 年青海國(guó)民生產(chǎn)總值倒數(shù)第二,人均純收入均為全國(guó)倒數(shù)第五)。而中下游地區(qū)的沿江沿河省份,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民人均純收入遠(yuǎn)高于三江源地區(qū)居民。因此,中下游省份是三江源的獲利者,應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償主體。

3.4.2 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象

青海地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,防治荒漠化、沙漠化加劇而作出犧牲的民眾。補(bǔ)償具體類別包括農(nóng)牧民基本生活保障支出、教育支出,當(dāng)?shù)貫楸Ｗo(hù)青海生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)治理費(fèi)用、生態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警費(fèi)用等。

3.4.3 生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源

考察國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要有兩種方式,一是政府付費(fèi),二是使用者付費(fèi)。例如國(guó)內(nèi)水資源生態(tài)補(bǔ)償密云水庫(kù)模式采取的是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,新安江水庫(kù)模式則是通過(guò)省際間的談判協(xié)商模式;美國(guó)采取流域內(nèi)相關(guān)方直接交易的使用者付費(fèi)模式[9]。當(dāng)然,并非所有項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償都可以采取政府與使用者分擔(dān)的方式,在荒漠化與沙漠化防治項(xiàng)目等生態(tài)效益獲利者模糊的領(lǐng)域,因環(huán)境的公共物品的屬性,需要政府增加財(cái)政投入。

3.4.4 生態(tài)補(bǔ)償方式

密云水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償方式通過(guò)實(shí)施具體項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn),包括小流域治理、水資源節(jié)約和水環(huán)境治理“稻改旱”項(xiàng)目。北京與張家口、承德2 市分別組建了京張、京承水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組,確定北京連續(xù)五年每年支持資金2 000 萬(wàn)元,用于張家口、承德地區(qū)相關(guān)區(qū)(縣)節(jié)水灌溉、生活垃圾處理、源頭治理、工業(yè)污染治理等水資源環(huán)境治理項(xiàng)目。2007 年起潮河上游流域的豐寧、灤平兩縣20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部停止種植水稻,以種植玉米為主,退稻改旱面積7.1 萬(wàn)畝,北京市按照每畝450元的標(biāo)準(zhǔn)共補(bǔ)助“稻改旱”區(qū)域農(nóng)民資金3 195 萬(wàn)元[10]。青海三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償也可借鑒該方式,由補(bǔ)償主體提供源頭地區(qū)水土保持、植被修復(fù)的支持資金,或者為自然保護(hù)區(qū)劃定后的居民搬遷及新址重建提供資金支持。由于青海大部分地區(qū)干旱少雨,土地荒漠化成因中有一定的自然因素。貧困與荒漠化呈互為因果關(guān)系:土地沙化、荒漠化阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,是致貧的環(huán)境因素;貧困迫使農(nóng)牧民過(guò)度開(kāi)墾、放牧,加深了土地荒漠化程度,是生態(tài)危機(jī)的人為因素。因此,生態(tài)補(bǔ)償需與該地區(qū)人口脫貧相結(jié)合,可通過(guò)吸納貧困人口參與沙區(qū)荒漠化地區(qū)的生態(tài)保護(hù)方式開(kāi)展扶貧,包括參與造林綠化,承擔(dān)封禁保護(hù)任務(wù),開(kāi)展嚴(yán)重沙化耕地的退耕還林等,使他們獲得相應(yīng)的勞務(wù)收入和政策性收入。也可以通過(guò)實(shí)施灌木林的平茬與加工項(xiàng)目開(kāi)展扶貧以及適度發(fā)展特色林果產(chǎn)業(yè)開(kāi)展扶貧[11]。

貧困是生態(tài)危機(jī)的最糟糕形式。青海省經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的引入能較大程度上改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境治理能力,降低生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,通過(guò)教育和扶貧提高水源地、自然保護(hù)地農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)意識(shí),有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和總體的生態(tài)安全。

4 結(jié)語(yǔ)

西北地區(qū)在我國(guó)具有重要的戰(zhàn)略地位和經(jīng)濟(jì)地位,其資源豐富且種類繁多,極具開(kāi)發(fā)價(jià)值和潛力。同時(shí),西北地區(qū)也是我國(guó)風(fēng)源地和沙源地之一,地區(qū)氣候變化和人為活動(dòng)加速土地沙化過(guò)程。西北地區(qū)森林一旦被破壞,不僅會(huì)造成西北水資源短缺和干旱等自然災(zāi)害,中東部也會(huì)受到影響。因此,保護(hù)以青海為代表的西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境,防治土地沙漠化和荒漠化意義重大。而西北地區(qū)土地沙漠化和荒漠化防治是與水資源、森林資源等資源利用相關(guān)聯(lián)的綜合性問(wèn)題,只有進(jìn)行合理配置資源,并對(duì)之進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)和利用,才能改善荒漠化現(xiàn)狀,保障地區(qū)生態(tài)安全。