萬 真，賈虎軍

（四川安信科創(chuàng)科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

國際國內形勢深刻復雜變化、極端天氣事件風險進一步加劇、安全生產傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)問題交織并存，諸多風險挑戰(zhàn)給四川省應急管理治理體系和治理能力提出了嚴峻考驗?！笆奈濉笔撬拇ㄊ∪ν苿映捎宓貐^(qū)雙城經濟圈建設成勢見效的關鍵時期，也是全省應急管理系統(tǒng)組建之后，積極推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要時期。實施好全省應急體系第一個五年規(guī)劃事關人民群眾生命財產安全，事關全省經濟社會高質量發(fā)展，是一項打基礎、固根基的社會工程，是一項保穩(wěn)定、促發(fā)展的政治工程。在“十四五”應急體系規(guī)劃實施過程中，根據(jù)實施環(huán)境和發(fā)展形勢的變化，如何全面系統(tǒng)的評估規(guī)劃實施取得的工作成效，分析規(guī)劃實施進程中遇到的問題及原因[1]，科學提出進一步調整完善規(guī)劃的決策建議，促進規(guī)劃設置的各項指標達到預期值、主要任務與重點工程得到落地實施，已是在應急體系規(guī)劃實施過程中亟需研究的問題。因此，面對安全風險和隱患不斷疊加的新形勢、新任務及新要求，迫切需要針對性地開展應急體系規(guī)劃中期評估方法和關鍵指標體系研究，對全面掌握應急體系規(guī)劃中期進展情況，推動應急管理事業(yè)加快建設發(fā)展，切實維護人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。

1 研究現(xiàn)狀

規(guī)劃中期評估是提升規(guī)劃實施質效的重要手段，也是促進實現(xiàn)規(guī)劃目標與任務落到實處、取得積極進展的重要方法?！笆奈濉睉斌w系規(guī)劃中期評估是對規(guī)劃目標與任務完成情況進行定性定量分析，評估應急體系規(guī)劃整體實施進度，為解決應急體系規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的新形勢新問題提供決策支撐，對不再適應應急管理事業(yè)發(fā)展的目標與任務及時調整完善。我國發(fā)展規(guī)劃評估已基本形成了“年度監(jiān)測評估+中期評估+終期評估”的體系，并已成為發(fā)展規(guī)劃不可或缺的組成部分。為全面掌握規(guī)劃的實施進展，加強和改進規(guī)劃工作，2018 年2 月11 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了關于開展“十三五”規(guī)劃實施情況中期評估工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2018〕238 號），要求組織開展“十三五”規(guī)劃實施情況中期評估工作，形成評估報告。這表明規(guī)劃中期評估已是一項規(guī)劃實施過程中的常態(tài)性工作。國內有關學者也對各個領域的規(guī)劃中期評估做了大量研究，如吳鑫等[2]對安全生產“十二五”規(guī)劃中期評估開展了研究；肖宏偉[3]開展了能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃主要指標中期評估研究。隨著機構改革的順利完成，全國應急管理系統(tǒng)組織編制了第一個五年發(fā)展規(guī)劃，對于推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化至關重要。為促進“十四五”應急體系規(guī)劃更好地推進，準確研判實施過程中存在的問題，亟需開展應急體系規(guī)劃中期評估方法和關鍵指標體系研究，為系統(tǒng)性評估應急體系規(guī)劃奠定技術支撐。

2 評估方法研究

研究選取科學適用的規(guī)劃中期評估方法對評估結果的準確性和可用性具有至關重要的作用，是客觀真實反映規(guī)劃實施進度和成效的核心和基礎[4]。本文研究采用邏輯框架法作為規(guī)劃中期評估方法。

2.1 評估工作思路

四川省“十四五”應急體系規(guī)劃確定了以“推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化”為主線，聚焦建體系、固根本、防風險、強基礎、補短板、提能力，著力防范化解重大安全風險，堅決遏制重特大生產安全事故，妥善應對處置各類災害事故，切實維護人民群眾生命財產安全。規(guī)劃中期評估工作應圍繞此主線，重點分析健全應急管理體制和應急能力提升等建設工作取得的進展，預判分析“十四五”中后期應急體系建設面臨的形勢，提出推進“十四五”應急體系規(guī)劃實施的對策建議。

2.2 邏輯框架法的概念

邏輯框架法是目前國際上廣泛應用于規(guī)劃評估的基本方法。四川省“十四五”應急體系規(guī)劃的邏輯框架是以推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化為目標層，主要指標為目的層，主要任務與重點工程的核心目標為產出層。

2.3 邏輯框架法的基本模式

邏輯框架法的核心理論是事件之間的因果邏輯關系，即“如果”提供了某種條件，“那么”就會產生某種結果，這些條件包括影響規(guī)劃目標實現(xiàn)的內在因素和外部條件。邏輯框架法的基本模式是利用4×4 的矩陣結構來分析規(guī)劃層次目標的內涵及關系，見表1。

表1 邏輯框架法的基本模式

2.4 邏輯框架法的邏輯關系

邏輯框架法矩陣結構中縱向和橫向分別代表垂直邏輯和水平邏輯，邏輯關系見圖1。

圖1 邏輯框架法的邏輯關系

（1）垂直邏輯關系體現(xiàn)的是規(guī)劃的不同層次目標由上而下相互聯(lián)系的邏輯關系。四川省“十四五”應急體系規(guī)劃有總體目標、主要指標、建設目標、主要任務與重點工程等4 個層次目標，即規(guī)劃通過制定重大政策和實施重點工程項目實現(xiàn)一定的建設目標，通過多個建設目標的相互作用實現(xiàn)規(guī)劃的某一項主要指標。通過一系列規(guī)劃主要指標的有效控制，最終實現(xiàn)規(guī)劃總體目標。垂直邏輯關系能夠為規(guī)劃中期評估提供明確的工作思路，實現(xiàn)從規(guī)劃建設目標、主要任務與重點工程及相應的內外部條件來整體性評價規(guī)劃實施情況。

（2）水平邏輯關系與規(guī)劃的層次目標相對應，主要由層次綱要、客觀驗證指標、驗證方法及重要外部條件4 個方面組成。水平邏輯關系主要對規(guī)劃各層次目標的建設情況進行具體評估，目的是通過關鍵指標評價規(guī)劃某一個目標的具體實施進程。重要外部條件是實現(xiàn)規(guī)劃各層次目標的基礎和依據(jù)，低層次規(guī)劃目標必須在滿足一定的外部條件的基礎上，才能實現(xiàn)高一層次的規(guī)劃目標[5]。

（3）四川省“十四五”應急體系規(guī)劃設置了2025 年總體目標和2035 年遠景目標，6 項主要指標，以及5 項分項建設目標，整體實現(xiàn)全省應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設取得明顯成效。主要任務確定了提升統(tǒng)籌指揮、依法監(jiān)管、綜合防控、救援處置、支撐保障、創(chuàng)新發(fā)展和群防群治等“7 個能力”，制定了災害事故防范、應急救援能力提升、應急物資保障、人才科技支撐、應急管理信息化等“5 項工程”，具體為16 個項目。每一個項目對應一種能力，形成相對獨立的因果模塊。

3 關鍵指標體系研究

關鍵指標是旨在衡量規(guī)劃的某一建設目標實施進展情況的指標。本文結合四川省“十四五”應急體系規(guī)劃的總體結構，分解總體目標、主要任務、重點工程、保障措施等內容，并建立關鍵指標體系。關鍵指標評估采用進展率和完成率兩類方法。進展率是實際達到指標值與規(guī)劃指標值的百分比。完成率是規(guī)劃中期實現(xiàn)目標與期末完成目標的百分比。

3.1 規(guī)劃主要指標

利用進展率，對四川省“十四五”應急體系規(guī)劃設定的6 項主要指標的實現(xiàn)進度、完成5 年目標的趨勢進行分析判斷。規(guī)劃設置了約束性和預期性2 類指標，約束性指標是應急體系考核指標和確保實現(xiàn)的工作目標，預期性指標是應急體系評價指標和應急管理事業(yè)發(fā)展的期望目標。3 項約束性指標生產安全事故死亡人數(shù)、單位地區(qū)生產總值生產安全事故死亡率和工礦商貿就業(yè)人員十萬人生產安全事故死亡率預期值，相比“十三五”時期下降比例分別為15%、33%和10%。3 項預期性指標年均因自然災害直接經濟損失占地區(qū)生產總值比例小于1%、年均每百萬人口因自然災害死亡率小于1 和年均每十萬人受災人次小于15000。

3.2 主要任務指標

通過提煉四川省“十四五”應急體系規(guī)劃主要任務的核心目標，關鍵指標體系可包括縣級以上應急管理機構專業(yè)人才占比超過60%，縣級以上應急管理部門綜合行政執(zhí)法裝備達標率達到100%，災害預警信息發(fā)布公眾覆蓋率達到90%，航空應急力量基本實現(xiàn)2h 內到達重大災害事故風險地域，災害事故發(fā)生后10h以內受災人員基本生活得到有效救助，創(chuàng)建2 個國家安全發(fā)展示范城市、1 個國家級綜合減災示范縣和150個國家級綜合減災示范社區(qū)，重點行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)新增從業(yè)人員安全技能培訓率達到100%等9 項。采用完成率評估主要任務實施情況。

3.3 重點工程指標

重點工程指標體系采用完成率評估，指標體系包括5 類20 項。

（1）災害事故防范工程類：包括建立全省重大風險源全生命周期健康檔案；新建航空消防取水點50 處、直升機野外停機坪27 處，重點林區(qū)森林航空消防覆蓋率達到90%，應急人工影響天氣裝備作業(yè)覆蓋率達到80%等5 項。

（2）應急救援能力提升工程類：包括建設國家西南區(qū)域應急救援中心、6 個區(qū)域性綜合應急救援基地、28個專業(yè)應急救援基地，建設5 支省級礦山應急救援骨干隊伍和3 支省級?；瘧本仍歉申犖榈? 項。

（3）應急物資保障工程類：包括建設1 個省級中心庫、10 個區(qū)域中心庫、100 個骨干庫（點）等3 項。

（4）人才科技支撐工程類：包括建設四川應急管理職業(yè)學院、應急管理研究技術平臺、四川省安全科學技術研究院等3 項。

（5）應急管理信息化工程類：包括建設省市互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)綜合性研判分析平臺，新建或升級改造21個市（州）、183 個縣（市、區(qū)）應急指揮場所，在偏遠地區(qū)建設80 支縣級應急通信保障小組等4 項。

4 結語

四川省“十四五”應急體系規(guī)劃中期評估是全面掌握規(guī)劃實施中期進展情況，保障各項目標順利實現(xiàn)，推進規(guī)劃落地見效的重要工作。本文結合四川省應急事業(yè)發(fā)展面臨著一系列新形勢、新機遇及新挑戰(zhàn)，對規(guī)劃中期評估的方法和關鍵指標進行了深入研究，從總體目標、主要指標、主要任務、重點工程等不同層次建立詳細系統(tǒng)的評估關鍵指標體系，能夠為今后四川省“十四五”應急體系規(guī)劃中期評估提供工作思路借鑒，為規(guī)劃主要指標、主要任務、重點工程的科學調整提供方法指導。