◇何修良

在中國(guó)陸地邊疆治理取向上，長(zhǎng)期以來一直奉行“族際主義”取向。隨著研究深入和邊疆社會(huì)發(fā)展，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，以處理族際關(guān)系為主要內(nèi)容的“族際主義”取向遭到了巨大挑戰(zhàn)，其單一性的視角既無(wú)法認(rèn)清多樣性的邊疆現(xiàn)實(shí)和合理性地概括出新時(shí)代所呈現(xiàn)的邊疆問題，也無(wú)法通過邊疆所蘊(yùn)含的特定思維認(rèn)知和深層邏輯提供出當(dāng)下邊疆諸種問題治理的有效理論方案和制度安排，迫切需要新的研究思路。早在2008 年學(xué)界就有學(xué)者提出中國(guó)邊疆治理取向轉(zhuǎn)變問題，主張陸地治理從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”取向范式[1]。但遺憾的是，十多年來，邊疆治理“區(qū)域主義”取向研究一直沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。本文沿著“區(qū)域主義”取向拓展，提出邊疆治理“域際主義”取向，有助于進(jìn)一步理解新時(shí)代邊疆治理的取向，也有利于進(jìn)一步推動(dòng)新時(shí)代邊疆治理的發(fā)展。

一、邊疆治理“區(qū)域主義”取向的提出與內(nèi)容

中國(guó)邊疆治理研究脫胎于傳統(tǒng)的邊疆史地研究，特別強(qiáng)調(diào)邊疆研究的歷史性因素。近些年開始興起了關(guān)注邊疆現(xiàn)實(shí)問題的治理研究，但也只有十多年的歷史(1)從知網(wǎng)檢索，當(dāng)代中國(guó)邊疆治理概念最早是在2008 年由周平教授提出，為此，馬大正教授贊揚(yáng)周平教授“率先提出了‘邊疆治理’這一概念，并對(duì)我國(guó)邊疆治理的概念、價(jià)值取向、戰(zhàn)略等問題進(jìn)行了系統(tǒng)性的論述，這對(duì)于我國(guó)邊疆治理研究具有開創(chuàng)性意義”。具體參考，周平.我國(guó)的邊疆治理研究[J].學(xué)術(shù)探索，2008（2）：28-34；馬大正.當(dāng)代中國(guó)邊疆研究：1949 ～2014[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016：484.。可以說，中國(guó)邊疆治理研究雖歷史悠久，但直面現(xiàn)實(shí)邊疆問題進(jìn)行當(dāng)代邊疆治理研究的時(shí)間則比較短。因此直接帶來了邊疆治理取向是什么這一前提性問題的追問，其取向確定直接決定了邊疆治理的方向與思路。

從歷時(shí)態(tài)看，我國(guó)邊疆治理長(zhǎng)期堅(jiān)持“族際主義”傳統(tǒng)，究其原因，中國(guó)的陸地邊疆地區(qū)和民族分布格局基本重合，使得族際問題和邊疆治理緊密地鉸接在了一起，轉(zhuǎn)化到具體歷史情景中的邊疆治理實(shí)踐，處理好中央王朝和周邊少數(shù)民族的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)王朝國(guó)家的安全與穩(wěn)定構(gòu)成了歷史上邊疆治理的核心問題。王朝國(guó)家的文化格局和地緣政治決定了邊疆治理的“族際主義”取向，這構(gòu)成了“族際主義”取向的歷史因襲和路徑依賴。隨著中國(guó)邊疆區(qū)域全面發(fā)展、邊疆治理空間的擴(kuò)大和邊疆問題的復(fù)雜性增加，“族際主義”的研究取向的局限性逐步凸顯，制度績(jī)效邊際遞減，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)邊疆治理的要求，帶來了很多負(fù)面效果。周平教授較早地看到了這一點(diǎn)，2008 年發(fā)文第一次質(zhì)疑并批判了邊疆治理“族際主義”取向[1]，提出并詳細(xì)論述了邊疆治理“區(qū)域主義”的內(nèi)涵、合理性以及建構(gòu)路徑，他認(rèn)為“區(qū)域主義”取向的邊疆治理核心是解決邊疆區(qū)域的全部性問題，目標(biāo)是促進(jìn)邊疆發(fā)展、安全與穩(wěn)定，并詳細(xì)論述了將族際關(guān)系問題一并納入到區(qū)域治理的框架中謀劃以適應(yīng)國(guó)家治理的需要。2015 年周平教授又發(fā)文[2]指出，陸疆治理應(yīng)從“族際主義”向“區(qū)域主義”取向轉(zhuǎn)變，并對(duì)如何建構(gòu)與完善“區(qū)域主義”取向的政策觀念和治理框架進(jìn)行了深入探討。兩篇文章共同構(gòu)成了邊疆治理“區(qū)域主義”取向的創(chuàng)新性內(nèi)容（見表1），受到了學(xué)界的高度關(guān)注和認(rèn)可(2)在知網(wǎng)，從引用次數(shù)來看，兩篇文章的引用高達(dá)186 次（截至2022 年2 月），高引用率說明了這一理論解釋當(dāng)今邊疆治理的創(chuàng)新性。從引用方式來看，都基于肯定性認(rèn)可的引證，沒有批判性闡釋與拓展。，邊疆治理取向研究進(jìn)入新階段。

表1 邊疆治理“區(qū)域主義”取向的內(nèi)容

二、邊疆治理“區(qū)域主義”理論取向亟需深入發(fā)展

當(dāng)今邊疆治理研究更多的是移植國(guó)外理論與概念，缺乏從我國(guó)邊疆治理豐富實(shí)踐中抽象出適合邊疆發(fā)展的標(biāo)識(shí)性概念，其結(jié)果是，“基于不同學(xué)科視角對(duì)邊疆治理概念的截取、解構(gòu)和演繹，導(dǎo)致邊疆治理的內(nèi)涵和邊界日漸模糊，對(duì)這一核心概念的解釋力產(chǎn)生了消解和削弱效應(yīng)”[3]。作為一個(gè)本土化的中層概念，“區(qū)域主義”取向以一種開放性眼光整體地看待邊疆區(qū)域變化，以建設(shè)性態(tài)度重釋邊疆治理理論，圍繞改革開放以來邊疆治理社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，形成了一個(gè)邊疆治理實(shí)踐的方向性框架，能夠?qū)⑦吔胤桨l(fā)展、民眾需求、制度變革、方式創(chuàng)新以及相伴的治理理念放在一起討論，推動(dòng)了邊疆內(nèi)涵拓展和治理創(chuàng)新，為邊疆問題解決提供了新視角與新思維。在理論發(fā)展上，“區(qū)域主義”取向的邊疆治理突出了解決邊疆問題的多樣性、全面性和動(dòng)態(tài)性，求解與自證了學(xué)理闡釋的周延性和理論發(fā)展的自我變遷，打破了認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)邊疆治理理論的思想桎梏和思維枷鎖，在一定意義上推動(dòng)當(dāng)代邊疆治理研究發(fā)展。一方面糾偏了長(zhǎng)期以來邊疆治理以族際關(guān)系為研究對(duì)象與內(nèi)容的窠臼，形成了邊疆治理綜合性的方向視角；另一方面其融合性的學(xué)理特征促使了邊疆研究對(duì)象與敘事方式的拓寬，推動(dòng)了邊疆治理研究的多學(xué)科進(jìn)程，形成了邊疆治理研究科際整合的特征，為當(dāng)今學(xué)術(shù)界倡導(dǎo)與探索的中國(guó)邊疆學(xué)建構(gòu)與發(fā)展注入了新動(dòng)力。

但十多年過去了，學(xué)術(shù)界除了對(duì)“區(qū)域主義”取向一邊倒的認(rèn)可聲音之外，沒有人再進(jìn)行更為深入的討論(3)周平教授雖然在2015 年重新撰文進(jìn)行闡釋，但如果認(rèn)真分析會(huì)發(fā)現(xiàn)這篇文章無(wú)論從內(nèi)容結(jié)構(gòu)，還是核心思想，甚至論證思維與材料方面，都對(duì)2008 年文章的拓展性不夠。。隨著新時(shí)代邊疆區(qū)域的巨大變化和邊疆治理理念的轉(zhuǎn)變，邊疆治理的“區(qū)域主義”取向亟需深入拓展研究。

首先，“區(qū)域主義”取向需要明確“區(qū)域”的內(nèi)涵。區(qū)域即分類[4]?！皡^(qū)域”在不同的學(xué)科中有不同的內(nèi)涵，可以指主權(quán)轄制下的地理空間，可以指國(guó)家體制劃分的行政區(qū)域所在，可以指相同經(jīng)濟(jì)類型的發(fā)展區(qū)域，可以特指群體文化的聚落區(qū)，甚至可以泛指各種社會(huì)生活的功能性空間。放在中國(guó)邊疆理論研究長(zhǎng)時(shí)段背景中考察，“區(qū)域”概念在不同的文本中各有所指、雜糅交錯(cuò)。例如拉鐵摩爾以“內(nèi)亞邊疆”多面性論述中國(guó)，“內(nèi)亞”主要指東北、新疆、內(nèi)蒙古、西藏四地，這里的“區(qū)域”是指內(nèi)亞這一廣袤的空間。在中國(guó)傳統(tǒng)歷史敘事中，一直沿用東北邊疆、西北邊疆、西南邊疆，顯然這是按照地理空間的相似屬性稱謂的邊疆。在中央政策文件中，比如2020 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中明確指出，為了加快西部發(fā)展，要“拓展區(qū)際互動(dòng)合作”，在具體措施中提出“依托陸橋綜合運(yùn)輸通道，加強(qiáng)西北省份與江蘇、山東、河南等東中部省份互惠合作；推動(dòng)北部灣、蘭州－西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、黔中、滇中、天山北坡等城市群互動(dòng)發(fā)展”等，這里的“區(qū)際”是一個(gè)復(fù)合性的概念，既有指某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)地帶的，也有指行政劃分的地理省份的，還有指一個(gè)省份內(nèi)的某個(gè)特定區(qū)域的。無(wú)論是歷史沿襲的稱呼還是邊疆治理政策中的所指，“區(qū)域”的所指具有多樣性和混雜性。按照周平教授的理解，“區(qū)域主義”取向中“把陸地邊疆界定為國(guó)家疆域的邊緣性區(qū)域”，“將具有邊界的邊境縣、市及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的團(tuán)場(chǎng)確定為陸地邊疆是比較可行的”[2]，很明顯這里的“區(qū)域”是按照行政區(qū)域劃分所指向的空間，顯然這一界定顯得過于偏窄，不符合學(xué)術(shù)建構(gòu)的歷史與邏輯、理論與現(xiàn)實(shí)的自洽性與統(tǒng)一性。無(wú)論從詞源還是現(xiàn)實(shí)政策看，“區(qū)域主義”取向中的“區(qū)域”內(nèi)涵模糊不清、指代不明。換言之，需要明確一種視角進(jìn)行劃分與界定，以更清晰地界定“區(qū)域”的內(nèi)涵，指明“區(qū)域主義”的邊疆治理取向所指向的內(nèi)容，否則影響后續(xù)的研究。

其次，“區(qū)域”內(nèi)涵無(wú)法明確，邊疆治理的主體也就難以確定。如果“區(qū)域”按照行政區(qū)域劃分所指向的空間，邊疆治理主體為“按照我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制，轄有邊疆區(qū)域的?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（州）、縣三級(jí)政府，都是邊疆治理的具體的責(zé)任主體，都負(fù)有邊疆治理的責(zé)任”[2]。這種劃分具有很大的模糊性，如果按照“區(qū)域”指向行政劃分屬性來對(duì)照相應(yīng)的治理主體，在很多限定語(yǔ)境中的“區(qū)域”治理的主體就無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，比如一些跨境區(qū)域的合作，既有國(guó)家主體，也有地方政府主體，還有一些地方性社會(huì)組織的主體參與。雖然周平教授也倡導(dǎo)政府協(xié)同各種力量實(shí)施多元共治[2]，但這是局限于一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)部政府引導(dǎo)下的多元治理，并沒有明確不同邊疆區(qū)域類型以及所帶來的不同問題的治理主體。邊疆治理主體如果按照行政屬性劃分顯然不符合邊疆社會(huì)現(xiàn)實(shí)?！皡^(qū)域主義”取向的“區(qū)域”內(nèi)涵界定是前提，直接影響治理主體確定和邊疆治理體系的建構(gòu)。

最后，邊疆問題在不斷發(fā)生變化，邊疆治理“區(qū)域主義”取向的內(nèi)容需要拓展。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，邊疆治理對(duì)象在不斷擴(kuò)大，既有邊疆區(qū)域內(nèi)部的問題，也有邊疆與內(nèi)地合作的問題，尤其是后者，隨著邊疆與內(nèi)地交流互動(dòng)與合作日益頻繁，推動(dòng)邊疆與內(nèi)地一體化議題已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要組成部分。隨著中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不斷地融入全球化發(fā)展中，國(guó)家外向性發(fā)展成為了重要內(nèi)容，尤其隨著“一帶一路”建設(shè)，以“路”“橋”“廊”“帶”的空間格局連接和貫通，邊疆地區(qū)成為了國(guó)家未來對(duì)外發(fā)展的新空間。邊疆治理受外部空間因素的影響不斷增加，邊疆議題也愈來愈具有跨區(qū)域性乃至全球性意義。因此，“區(qū)域主義”取向的邊疆治理需要更廣闊的視野來認(rèn)識(shí)邊疆問題與治理對(duì)象。

三、邊疆治理“域際主義”取向的提出與內(nèi)容

根據(jù)以上分析，邊疆治理“區(qū)域主義”取向的缺陷或局限性可以概括為：邊疆治理的空間性質(zhì)的行政區(qū)劃假定，使得空間的指向較為單一化和內(nèi)斂化，難以概括和描述出當(dāng)今各類邊疆問題的輻射范圍與問題性質(zhì)，進(jìn)而導(dǎo)致邊疆區(qū)域“對(duì)內(nèi)地”與“對(duì)外域”關(guān)系特征的兼顧分析闕如，無(wú)法完整性地闡釋當(dāng)今流動(dòng)性社會(huì)背景下涌現(xiàn)的“移動(dòng)”“跨境”與“跨界”的各類邊疆現(xiàn)象。內(nèi)在地看，邊疆社會(huì)現(xiàn)實(shí)的多樣性和復(fù)雜性，在“區(qū)域主義”取向中，被假設(shè)為高度的抽象性和同質(zhì)化。走出這一困境，需要我們從更廣闊的學(xué)術(shù)視野和整全性的理論知識(shí)重新認(rèn)識(shí)“區(qū)域”在當(dāng)今中國(guó)邊疆社會(huì)中的涵義。

邊疆是由特定空間或區(qū)域組成，邊疆是“復(fù)雜矛盾關(guān)系所形成的國(guó)家主權(quán)、利益、能力所及的邊緣性場(chǎng)域”[5]，甚至有學(xué)者認(rèn)為“沒有區(qū)域的概念就不能產(chǎn)生疆域和邊界的概念”[6]187?？v觀中國(guó)傳統(tǒng)邊疆治理，空間思維缺失，“傳統(tǒng)的邊疆治理延續(xù)時(shí)間決定論的取向，突出時(shí)間(歷史)維度在邊疆治理話語(yǔ)敘事和治理實(shí)踐過程中的作用，遮蔽甚至扼殺了邊疆治理的空間想象，即時(shí)間(歷史) 消解了空間，邊疆治理呈現(xiàn)出明顯的去空間化特征”[7]。按照庫(kù)恩范式革命的理解，中國(guó)傳統(tǒng)邊疆治理在很大程度上遵循牛頓力學(xué)原理而隱喻發(fā)展，因?yàn)檫吔乩砜臻g遼闊，逐步形成了邊疆治理的“中心/邊緣”的二元空間想象。在這種機(jī)械論的絕對(duì)空間隱喻思維中，“邊疆往往附屬于中心區(qū)域的敘述邏輯，在以‘人群’治理為旨?xì)w的治理需求下，對(duì)于邊疆空間的認(rèn)知附著在對(duì)生活在當(dāng)?shù)氐拿褡宓恼J(rèn)知基礎(chǔ)之上”[8]。于是，邊疆問題被本質(zhì)化了，族際問題也就理所當(dāng)然地作為治理對(duì)象并固化了下來。

然而，這種勻質(zhì)化的邊疆空間假設(shè)只是統(tǒng)治者“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的政治想象。中國(guó)歷史上西南邊疆、東北邊疆、西北邊疆的歷史敘事劃分以及帶來的不同治理之策，邊疆所呈現(xiàn)的空間差異性既是歷史事實(shí)，也有差異性的政策實(shí)踐，比如在“族際主義”取向的邊疆治理中，歷史實(shí)踐中也存在著“重北輕南”的傾向，即治邊思想及政策相對(duì)重視北方而較輕視南方的傾向[9]。同時(shí)，在同一個(gè)邊疆區(qū)域的內(nèi)部，又存在著內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異性，比如南京國(guó)民政府時(shí)期，西南邊疆各省地方實(shí)力派與南京國(guó)民政府中央存在著各不相同的政治關(guān)系形態(tài)，南京國(guó)民政府對(duì)各省邊疆治策也呈現(xiàn)出不同之處[10]。因此，邊疆區(qū)域從來都不是勻質(zhì)的鐵板一塊，從來都不是同質(zhì)化的物質(zhì)與文化所構(gòu)成的單一性的邊緣乃至絕緣之地，而是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、族群與個(gè)體等因素相互作用與整合所形成的區(qū)域系統(tǒng)，不同物質(zhì)、群體與文化在邊疆區(qū)域相遇、交融與共生，表現(xiàn)出了豐富多彩的區(qū)域性圖景，這充分體現(xiàn)在中外學(xué)者對(duì)邊疆區(qū)域性特征的描述之中（見表2）。顯然，中外學(xué)者所討論的邊疆的區(qū)域特征所指向的空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政區(qū)劃省份所在的空間。在新時(shí)代邊疆發(fā)展中，邊疆非勻質(zhì)化的特征更加明顯，不斷呈現(xiàn)出“地域”“群域”“領(lǐng)域”等結(jié)構(gòu)化的世界，正如有學(xué)者所言，當(dāng)今邊疆區(qū)域呈現(xiàn)出“混雜性、流動(dòng)性和重疊性的世界”[6]202特征。

表2 中外學(xué)者對(duì)邊疆區(qū)域特征的描述

任何邊疆治理都是在一定的空間發(fā)生，邊疆空間并非是均質(zhì)性的絕對(duì)空間，而是由文化、經(jīng)濟(jì)以及制度等區(qū)域性元素型塑的現(xiàn)實(shí)空間，邊疆的族群或人群也并不是一個(gè)內(nèi)部同質(zhì)化的群體，而是存在多種差異和各樣抉擇的群體與個(gè)體，因此在不同的空間中，邊疆治理需要遵循所在空間的“行為規(guī)則”“思想習(xí)慣”與“價(jià)值文化”。進(jìn)一步講，“邊疆”不能被想象為某個(gè)省份內(nèi)部需要治理的無(wú)差異性空間或統(tǒng)一的治理對(duì)象，現(xiàn)實(shí)邊疆表現(xiàn)出非同質(zhì)性，而且往往呈現(xiàn)出類別性的差異，即具有不同“域態(tài)”（區(qū)域形態(tài)）特征進(jìn)而呈現(xiàn)出不同“域類”（區(qū)域類型）的邊疆問題，這類問題不再僅僅限制在行政區(qū)域劃分的地理省份之中，比如跨境的邊疆問題日益增多。因此，我們需要將“勻質(zhì)化的邊疆空間”假設(shè)轉(zhuǎn)換為“差異性邊疆空間”，這種空間包括特定的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治生態(tài)、民族宗教、地緣政治等所帶來的多樣邊疆問題以及相對(duì)應(yīng)的差異化治理。按照這種理解，應(yīng)根據(jù)邊疆問題指向的范圍來確認(rèn)“區(qū)域”內(nèi)涵，我們把這種呈現(xiàn)出“域態(tài)”的“域類”問題以及進(jìn)行的邊疆空間差異性治理所體現(xiàn)的思維稱之為邊疆治理“域際主義”范式（綜合的區(qū)域觀）。這無(wú)疑把“區(qū)域主義”取向的邊疆治理理論又向前推動(dòng)了一步，不再局限于所指行政區(qū)域劃分的國(guó)家體制視角來認(rèn)識(shí)“區(qū)域”，而是根據(jù)邊疆問題本質(zhì)與影響的范圍來認(rèn)識(shí)“區(qū)域”。在理解邊疆問題的思路上，不僅強(qiáng)調(diào)要解決所屬省份內(nèi)的所有邊疆問題，而且還要對(duì)跨省份與跨境的邊疆問題進(jìn)行認(rèn)知，包括不同邊疆問題性質(zhì)以及彼此之間的關(guān)系進(jìn)而提出相互支撐的邊疆治理措施?！坝螂H主義”取向有助于解釋新時(shí)代中國(guó)邊疆問題的空間性、建構(gòu)性、動(dòng)態(tài)化與國(guó)際化的多樣特征。

一是“域際主義”取向的邊疆治理理念。從哲學(xué)意義上看，“族際主義”取向中，均質(zhì)化的空間所治理的對(duì)象（民族問題）具有同質(zhì)性，所追求的目標(biāo)是所有問題的共性假設(shè)，處理族際關(guān)系問題為邊疆治理的主要任務(wù)。而“區(qū)域主義”范式的治理對(duì)象則是按照行政區(qū)域劃分的邊疆省份內(nèi)部不同問題的集合，邊疆問題是不同的異質(zhì)體，其對(duì)問題的假設(shè)是具體的、個(gè)性的。事實(shí)上，在當(dāng)今邊疆世界，邊疆治理面對(duì)的現(xiàn)實(shí)對(duì)象，是既有共性也有個(gè)性的非勻質(zhì)的“復(fù)雜體”，因而可以根據(jù)分域集合的各種“域類”問題進(jìn)行分類，并且同樣“域類”的邊疆問題，比如跨界民族問題，在西北邊疆和西南邊疆，治理的重點(diǎn)和難度就不一樣。這些不僅僅是哪個(gè)單獨(dú)省份的治理任務(wù)，而是所在區(qū)域內(nèi)所有省份共同面臨的問題，這樣認(rèn)識(shí)與理解邊疆問題才能貼近現(xiàn)實(shí)，才能找準(zhǔn)邊疆問題性質(zhì)、類型與治理措施，即反映了邊疆治理對(duì)象的共性及個(gè)性所體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)情形（見表3）。

表3 邊疆治理取向的哲學(xué)基礎(chǔ)

二是“域際主義”取向的邊疆問題的界定與治理主體確認(rèn)。根據(jù)“域際主義”取向理解，應(yīng)該根據(jù)邊疆治理的對(duì)象，即邊疆問題的性質(zhì)界定“區(qū)域”，即屬于哪類邊疆問題，就根據(jù)哪類問題所影響的區(qū)域進(jìn)行治理，既可以是行政區(qū)劃的所在省份，也可以超越行政劃分的跨區(qū)域，比如非傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)是邊疆區(qū)域面臨的共同問題，那么這里“區(qū)域”就是指所有邊疆區(qū)域。再比如跨境民族問題、跨境生態(tài)治理就屬于跨國(guó)區(qū)域治理，這里的“區(qū)域”是指兩國(guó)之間的邊境區(qū)域?？傊吔畣栴}的性質(zhì)及影響范圍決定了“區(qū)域”所指范圍。同時(shí)，“區(qū)域”所指向范圍不同，邊疆治理主體也就不同，屬于邊疆省份內(nèi)部的邊疆問題，所在的省、市、邊境縣及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的團(tuán)場(chǎng)是治理主體；屬于跨區(qū)域聯(lián)合治理的邊疆問題，跨區(qū)域聯(lián)合的省份是治理主體；屬于跨境的邊疆問題，國(guó)家和所在的地方政府（包括社會(huì)組織）是治理主體?！坝螂H主義”價(jià)值在明確各類邊疆問題治理的任務(wù)、治理主體與顯示邊疆治理層次的同時(shí)，有助于區(qū)分不同邊疆區(qū)域的功能定位、治理目標(biāo)以及精準(zhǔn)化的治理效果。

三是“域際主義”取向的邊疆治理內(nèi)容?！坝蝾悺眴栴}的存在方式可以分為邊疆省份內(nèi)的邊疆問題和跨邊疆省份的邊疆問題兩種，后者又可以分為內(nèi)域際（邊疆與內(nèi)地的邊疆問題）與外域際（跨境的邊疆問題）兩類，三者面臨的邊疆問題不同，其問題的復(fù)雜性與敏感性也完全不同，治理的難度也就不一樣（見表4）。以跨境的“外域際”邊疆問題為例，新時(shí)代中國(guó)邊疆治理外部環(huán)境與場(chǎng)域發(fā)生了很大變化，邊疆治理被置于“一帶一路”倡議和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、空間再造的政治地理空間中，邊疆治理面臨著“關(guān)系千萬(wàn)重”，既是發(fā)展機(jī)遇的受益區(qū)，也是不確定因素的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，使得一些“外域際”的邊疆問題變得更復(fù)雜、更敏感、更脆弱，其治理難度也就最大，這一點(diǎn)與“內(nèi)域際”的邊疆問題治理迥然不同。在新時(shí)代背景下，把邊疆地區(qū)作為推進(jìn)“一帶一路”倡議的重點(diǎn)區(qū)域和其他內(nèi)地省份共同承擔(dān)“一帶一路”相應(yīng)的任務(wù)，則體現(xiàn)了“內(nèi)域際”與“外域際”邊疆問題相結(jié)合的“域際主義”取向的邊疆治理。

表4 邊疆治理的“域際主義”取向類型

四是“域際主義”取向的治理方式。新時(shí)代邊疆治理的對(duì)象越來越清晰地顯現(xiàn)出“內(nèi)域際”與“外域際”的“域際關(guān)系”的邊疆問題特征，邊疆治理理念與方式也隨之發(fā)生了很大變化?！白咫H主義”與“區(qū)域主義”取向更多強(qiáng)調(diào)權(quán)威與資源在某一個(gè)省份內(nèi)部的整合與利用，其治理方式體現(xiàn)了自上而下的科層體系特征?！坝螂H主義”取向的邊疆治理則強(qiáng)調(diào)不同權(quán)力主體的協(xié)同合作治理?！皟?nèi)域際”邊疆問題的治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)邊疆內(nèi)地一體化，強(qiáng)化省際協(xié)商與合作。在主邊疆和國(guó)家核心區(qū)之間的次邊疆，歷來是國(guó)家治理主邊疆地區(qū)的緩沖之地和戰(zhàn)略基地，但“國(guó)家空間治理的‘核心-邊緣’二元結(jié)構(gòu)敘事和實(shí)踐，忽視了次邊疆與主邊疆治理的互動(dòng)、互構(gòu)關(guān)系”[11]，也就是忽視了“內(nèi)域際”邊疆問題的關(guān)注與研究。因此“內(nèi)域際”的邊疆問題是邊疆治理向內(nèi)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，旨在有效地實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的互動(dòng)與合作繼而實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。“外域際”的邊疆問題是指邊疆治理問題的解決與跨境國(guó)家和地區(qū)甚至彌散到更遠(yuǎn)的地方聯(lián)系在一起，比如近些年討論比較熱的“利益邊疆”的治理，越來越突出主體間性合作的特征，在理念上強(qiáng)調(diào)從交往范式向合作范式轉(zhuǎn)變[12]。積極應(yīng)對(duì)“外域際”的邊疆問題，是邊疆治理適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略外向型發(fā)展的需要，也是拓深邊疆治理研究的重要內(nèi)容。從中可以看出，未來中國(guó)邊疆治理，合作治理模式與相應(yīng)工具優(yōu)化構(gòu)成了首要的治理選擇。

綜上，“域際主義”取向基本邏輯是按照邊疆問題的性質(zhì)與影響范圍來精準(zhǔn)界定區(qū)域空間，進(jìn)而確定治理理念與方式。與“區(qū)域主義”取向?qū)Ρ龋坝螂H主義”范式下邊疆治理的范圍、主體、理念與方式更明確、更清晰、更具體。換句話說，“域際主義”是更復(fù)雜的范式思維框架，“區(qū)域主義”取向只是“域際主義”取向的一部分?！坝螂H主義”取向推動(dòng)了“區(qū)域主義”取向理論的向前發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了對(duì)邊疆治理內(nèi)涵的整全性理解，形成了對(duì)邊疆治理內(nèi)涵歧義的“最低共識(shí)”，其外延具有延展性特征，突出了社會(huì)科學(xué)概念創(chuàng)新的“最小—最大定義”[13]的建構(gòu)方式。

四、新時(shí)代下“域際主義”取向的邊疆治理發(fā)展

正如周平教授所言，“區(qū)域主義”和“族際主義”取向一樣，都不是陸地邊疆治理的具體政策，而是陸地邊疆治理的總體方向，是陸地邊疆治理的“元政策”[2]。同樣，“域際主義”取向也不是邊疆治理的具體政策，而是沿著“族際主義”取向進(jìn)一步拓展的邊疆治理新方向。作為一種新的方向性“元政策”，“域際主義”取向的實(shí)現(xiàn)需要建構(gòu)相對(duì)應(yīng)的政策觀念，制定反映“域際主義”取向的一系列邊疆治理政策。

一是從國(guó)家治理與發(fā)展的全局來認(rèn)識(shí)陸地邊疆治理。新時(shí)代的陸地邊疆處在一個(gè)全新的空間場(chǎng)域中，邊疆日益成為國(guó)家發(fā)展的新增長(zhǎng)極[14]。邊疆新的空間格局的重塑和治理場(chǎng)域的擴(kuò)大，使邊疆同時(shí)向國(guó)內(nèi)外兩個(gè)方向開放，成為溝通國(guó)內(nèi)外的實(shí)時(shí)節(jié)點(diǎn)和空間接點(diǎn)。邊疆與對(duì)外開放、周邊外交和人類命運(yùn)共同體緊密地聯(lián)系起來，日益成為一種跨國(guó)分析、流動(dòng)社會(huì)分析和國(guó)際政治分析的重要元素，邊疆治理被推置到一個(gè)新的歷史進(jìn)程和一種完全不同的理論認(rèn)知、政策導(dǎo)向、治國(guó)方略之下來審視。邊疆治理、國(guó)家治理與全球治理緊密相連。這就要求重新認(rèn)識(shí)陸地邊疆地位，從國(guó)內(nèi)外兩個(gè)視角確立陸地邊疆治理戰(zhàn)略，以適應(yīng)邊疆內(nèi)地一體化和國(guó)家外向性發(fā)展的需要。

二是立足開放視野界定邊疆問題性質(zhì)與治理內(nèi)容。邊疆空間場(chǎng)域的變遷，使得大多邊疆問題都具有了跨區(qū)域性、跨境性甚至全球性的特征，識(shí)別邊疆問題性質(zhì)與特征就必須拓寬研究的視野與領(lǐng)域，需要在開放情境中去認(rèn)識(shí)和把握。從客觀實(shí)際出發(fā)，今后陸疆治理的重點(diǎn)是解決好“內(nèi)域際”與“外域際”問題?！皟?nèi)域際”的邊疆問題要改變次邊疆地區(qū)的地位，加強(qiáng)對(duì)次邊疆區(qū)域的規(guī)劃與發(fā)展，發(fā)揮次邊疆在邊疆內(nèi)地一體化中的樞紐與橋梁作用，構(gòu)建主邊疆與次邊疆整體安全與發(fā)展的協(xié)同治理體系，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與邊疆治理相互促進(jìn)。“外域際”的邊疆治理，要結(jié)合國(guó)家治理的相關(guān)議題，注重邊疆問題的解決不僅要指向地緣政治、邊疆區(qū)域與周邊國(guó)家的互動(dòng)與交往，也要放置到不同文明的交流中理解，進(jìn)而形成邊疆治理的世界性思維。

三是不斷形成有針對(duì)性的邊疆治理結(jié)構(gòu)與治理理念。新時(shí)代的邊疆治理是國(guó)家治理的重要一部分，在國(guó)家治理中，其中一個(gè)顯著的變化是，在傳統(tǒng)政治領(lǐng)域之外的社會(huì)力量存在及其對(duì)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的不可或缺的作用。在當(dāng)今的中國(guó)邊疆治理中，在發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用的同時(shí)，充分重視、挖掘、發(fā)揮社會(huì)力量，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多主體性的合作治理，探索跨境治理、府際協(xié)同治理、社會(huì)參與治理模式，完善搭建平臺(tái)、優(yōu)化政策、信息共享等措施，建設(shè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)、體系共建、服務(wù)共筑的保障體系，構(gòu)建多元主體互動(dòng)機(jī)制和合作網(wǎng)絡(luò)，打造共建共治的邊疆治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而塑造跨省份、跨區(qū)域、跨境之間的整體性邊疆治理理念。