孫久文，易淑昶

(中國(guó)人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

一、 引 言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的應(yīng)有之義。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)者們圍繞中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了大量研究，有學(xué)者認(rèn)為適度的重點(diǎn)傾斜與全面協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合是動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展思想的核心內(nèi)容[1]。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評(píng)價(jià)方面，應(yīng)當(dāng)關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否持續(xù)發(fā)展、區(qū)域差異是否控制在合理限度內(nèi)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系是否密切等問(wèn)題[2-3]，并且通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在“十二五”之前我國(guó)東部與東北地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展水平趨于上升，中西部地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平為下降趨勢(shì)[4]。也有學(xué)者認(rèn)為評(píng)價(jià)發(fā)展協(xié)調(diào)與否還應(yīng)當(dāng)關(guān)注地區(qū)公共產(chǎn)品是否均衡、區(qū)域分工是否合理、是否存在非市場(chǎng)壁壘[5]。從中國(guó)地理格局的變化的基礎(chǔ)上看，未來(lái)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)地理格局變化中的主體形態(tài)[6]。在發(fā)展動(dòng)力方面，開(kāi)放以及市場(chǎng)引導(dǎo)與政府管理相結(jié)合[7-8]等因素是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)力的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究與發(fā)展實(shí)踐緊密相關(guān)。

黨的十九大之后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為我國(guó)統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，它不僅是為了解決“不平衡不充分”的發(fā)展問(wèn)題，還是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中的重要內(nèi)容。特別是進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了巨大變化，區(qū)域發(fā)展面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜，因此正確認(rèn)識(shí)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢(shì)，研判未來(lái)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)方向具有重要意義。本文在通過(guò)總結(jié)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新，分析區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出新階段推進(jìn)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

二、 我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演化歷程與方向

(一) 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的三次轉(zhuǎn)變與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也經(jīng)歷了三次重大調(diào)整。第一次是在1956年，黨的八大報(bào)告指出“我們國(guó)內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。同年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中首次把正確處理沿海與內(nèi)地發(fā)展的關(guān)系當(dāng)作新中國(guó)成立初期我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的重大關(guān)系之一提出來(lái)。毛澤東認(rèn)為“好好地利用和發(fā)展沿海的工業(yè)老底子，可以使我們更有力量來(lái)發(fā)展和支持內(nèi)地工業(yè)”?！把睾５墓I(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展?！泵珴蓶|的區(qū)域戰(zhàn)略思想就是通過(guò)均衡布局發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最終走向共同富裕。這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)思想及其策略構(gòu)想，充分考慮到了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)工業(yè)布局的現(xiàn)狀，對(duì)于改變落后地區(qū)的工業(yè)狀況，乃至為后來(lái)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開(kāi)發(fā)，都奠定了良好的基礎(chǔ)。第二次是在1981年，在十一屆三中全會(huì)作出了“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”的戰(zhàn)略決策之后，黨對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾進(jìn)行了深入探討。1981年，十一屆六中全會(huì)將我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)以后的主要矛盾表述為“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”。黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。此時(shí)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略隨之調(diào)整為向沿海傾斜的率先發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)又調(diào)整為涵蓋四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。第三次是在2017年，黨的十九大報(bào)告指出：“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹诮窈蟮陌l(fā)展時(shí)期，要著手解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，決勝全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家全面發(fā)展和建設(shè)的新征程。黨的十九大報(bào)告將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略首次提升為統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，正是為了解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾中的“不平衡不充分”的發(fā)展問(wèn)題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一起成為新時(shí)代建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。

(二) 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成過(guò)程及階段特征

我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的形成從政策特征上看可以分為三個(gè)階段：第一階段是改革開(kāi)放初期，我國(guó)受到國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移影響，東部與中西部差距逐步拉大的階段，這也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式提出前的一段時(shí)期；第二階段是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出之后的一段時(shí)期，構(gòu)建了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略框架，并在之后加上了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略。在這一階段，東北、中部均有比較快的發(fā)展速度，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作用明顯；第三階段始于三大戰(zhàn)略統(tǒng)籌時(shí)期，國(guó)家相繼提出“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶等重大國(guó)家戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)地位開(kāi)始顯現(xiàn)，整個(gè)國(guó)家的區(qū)域發(fā)展格局開(kāi)始由條塊轉(zhuǎn)為東中西聯(lián)動(dòng)[9]。黨的十九大之后，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生改變。一方面，社會(huì)生產(chǎn)建設(shè)水平日益提升，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)；另一方面，經(jīng)濟(jì)落后的矛盾逐步轉(zhuǎn)化為發(fā)展不平衡不充分的矛盾，復(fù)雜性進(jìn)一步提升。因此，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為引領(lǐng)的新戰(zhàn)略。將精準(zhǔn)化的政策設(shè)計(jì)作為推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵[10]，為破解“社會(huì)主要矛盾”作為新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本出發(fā)點(diǎn)，最終解決“不平衡不充分”的區(qū)域發(fā)展問(wèn)題[11-12]。

(三) 新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的地位和作用

目前，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨區(qū)域差距較大與發(fā)展不均衡、部分地區(qū)發(fā)展活力較弱、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制有待完善、老少邊窮地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后、海洋開(kāi)發(fā)利用程度有待提高等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等競(jìng)相發(fā)展，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)成為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵詞。黨的十九大立足我國(guó)區(qū)域發(fā)展的國(guó)情，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為新時(shí)代發(fā)展的主要任務(wù)，將其作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分確定下來(lái)，具有深刻的理論和現(xiàn)實(shí)意義，象征著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入了全面的局面。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系包含產(chǎn)業(yè)體系、市場(chǎng)體系、收入分配體系、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系、綠色發(fā)展體系、全面開(kāi)放體系和充分發(fā)揮市場(chǎng)作用、更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟(jì)體制等方面。七個(gè)方面有機(jī)結(jié)合，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要支撐。其中，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的空間特征，是推動(dòng)我國(guó)區(qū)域充分協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義。新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略則是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要保障。當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展在重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊穩(wěn)步推進(jìn)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速在全國(guó)處于領(lǐng)先水平，老少邊窮在脫貧攻堅(jiān)的助力下得到發(fā)展，海洋強(qiáng)國(guó)和陸海統(tǒng)籌成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的聚焦點(diǎn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正在扎實(shí)推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化得到推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率有了較大的提高，城市群發(fā)展格局加速形成。新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略更強(qiáng)調(diào)地區(qū)間的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)和借力發(fā)展，公共服務(wù)均等化、人才技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)等方面。

三、 我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新

(一) 區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間格局多樣化

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)“九五”計(jì)劃中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展概念的提出至今，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)從一個(gè)空間發(fā)展過(guò)程上升成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略，在理論和實(shí)踐上都得到了極大豐富，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。具體地，我國(guó)在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的實(shí)踐創(chuàng)新舉措在空間模式上主要分為以下三類：

1. 多支點(diǎn)布局支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)的多支點(diǎn)布局表現(xiàn)出由大的板塊演進(jìn)到單個(gè)城市的逐漸精細(xì)化特征。從“九五”計(jì)劃期末，為縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列政策措施促進(jìn)中西部地區(qū)的發(fā)展，提高中西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平，增強(qiáng)東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展的支持，形成了四大板塊戰(zhàn)略。四大板塊之間存在較大的差距，東西差距和南北差距并存，且各大板塊各自又存在不同的發(fā)展問(wèn)題：西部地區(qū)面臨貧困落后問(wèn)題，東北地區(qū)面臨蕭條衰退問(wèn)題，中部地區(qū)面臨發(fā)展停滯問(wèn)題。四大板塊空間格局仍然是我國(guó)區(qū)域發(fā)展政策制定和實(shí)施的主要依據(jù)之一。

四大板塊僅是以地理位置并考慮行政區(qū)劃對(duì)我國(guó)區(qū)域進(jìn)行的劃分，但行政區(qū)劃并不等于經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，同一板塊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征可能存在不同，不同板塊之間的某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征反而相似。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，“均衡協(xié)調(diào)”更加要求中國(guó)經(jīng)濟(jì)在多極化趨勢(shì)下呈現(xiàn)多支點(diǎn)、多層次的空間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，更加強(qiáng)調(diào)突破行政區(qū)劃的束縛，在比四大板塊劃分更細(xì)尺度上的中國(guó)經(jīng)濟(jì)各個(gè)增長(zhǎng)極和經(jīng)濟(jì)支點(diǎn)之間找尋新的空間經(jīng)濟(jì)平衡。因此，城市群的概念首次在《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中提出。在此之后，城市群的規(guī)劃與建設(shè)突飛猛進(jìn)，并在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中被重點(diǎn)提及，由此我國(guó)在國(guó)家層面初步規(guī)劃形成了以19個(gè)城市群為支點(diǎn)驅(qū)動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局。

中心城市是中央在城市群建設(shè)的基礎(chǔ)之上提出的又一項(xiàng)，在更為精細(xì)的空間尺度上的多支點(diǎn)布局，城市群的形成是以中心城市為支點(diǎn)，中心城市的發(fā)展又以城市群為依托。目前我國(guó)的中心城市大體上可以分為國(guó)家級(jí)中心城市、區(qū)域性中心城市和地區(qū)性中心城市三個(gè)層級(jí)。其中，在2018年《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》明確將西安建設(shè)成為國(guó)家中心城市之后，我國(guó)一共有包含北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州，共9個(gè)國(guó)家級(jí)中心城市，多中心城市格局的頂層設(shè)計(jì)逐漸清晰。

不斷演化發(fā)展的多支點(diǎn)空間布局模式作為重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的重要?jiǎng)恿?，不斷平衡與協(xié)調(diào)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，拓展我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間腹地，為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)探索新的空間動(dòng)力。

2.帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)離不開(kāi)不同地區(qū)之間的互動(dòng)。例如，勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)協(xié)同與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的制定和實(shí)施等。在傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式主導(dǎo)下，行政區(qū)邊界成為實(shí)體障礙，阻礙上述目標(biāo)達(dá)成。因此，在點(diǎn)狀或塊狀的多支點(diǎn)空間模式的基礎(chǔ)上又形成了更高等級(jí)的帶狀區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間組織形式。經(jīng)濟(jì)帶作為一種更為高級(jí)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間組織形態(tài)，能夠高效地聯(lián)結(jié)帶動(dòng)周圍不同等級(jí)規(guī)模城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一定程度上可以優(yōu)化相對(duì)落后區(qū)域的生產(chǎn)力布局，促使區(qū)域要素配置發(fā)生積極變化，進(jìn)而推動(dòng)相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。

我國(guó)帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)以及發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在空間上主要依托于交通干線，在內(nèi)容上由相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域與相對(duì)不發(fā)的的區(qū)域結(jié)合，利用交通軸線在要素跨區(qū)域轉(zhuǎn)移上的便利性，優(yōu)化沿線生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。目前我國(guó)正在實(shí)施的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略或倡議包含：利用地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密而推動(dòng)實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等；依托交通軸線建設(shè)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以及“一帶一路”倡議；依托主要河流生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展而共建的黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)是黨中央對(duì)我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提出的新思路，促進(jìn)了區(qū)域之間的交流和聯(lián)系。推動(dòng)了區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制、高層次的合作磋商機(jī)制的建立，并在一定程度上緩解了因各地間各自為政而導(dǎo)致的資源耗費(fèi)與效率低下問(wèn)題。這種巨大的空間上推動(dòng)構(gòu)建的新發(fā)展格局為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的探索提供了更多可能，將推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進(jìn)。

從地域上看，國(guó)內(nèi)各區(qū)域內(nèi)部自行協(xié)調(diào)的難度較大。到目前為止，大多數(shù)地區(qū)的區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有完全建立，高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠完善，各自為政的問(wèn)題還比較普遍，這是我國(guó)未來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進(jìn)過(guò)程中需要解決的重要方面。

3.網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展為中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展是我國(guó)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐中的又一巨大成就，完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)連接了各大、中、小城市，城市間的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的聯(lián)系增多，時(shí)空距離的縮短不僅加快了中西部地區(qū)的發(fā)展腳步，也推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，交通的發(fā)展還能夠縮小城鄉(xiāng)差距[13]，一些代表性研究也表明交通基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)屬性推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，強(qiáng)化了區(qū)域中心城市向周邊城市的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)，促進(jìn)周邊城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[14]。

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展得益于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。1978年至2018年中國(guó)交通固定資產(chǎn)投資年均增速為18.17%，這一比例遠(yuǎn)高于同時(shí)期GDP年均增速9.5%。大量的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資推動(dòng)了我國(guó)高速公路和鐵路運(yùn)營(yíng)里程突破性增長(zhǎng)。截至2019年底，全國(guó)高速公路里程14.96萬(wàn)公里，鐵路營(yíng)業(yè)里程13.9萬(wàn)公里，其中高鐵營(yíng)業(yè)里程達(dá)到3.5萬(wàn)公里(見(jiàn)圖1)，三者均位居世界第一。2021年2月發(fā)布的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》繪制了一幅交通強(qiáng)國(guó)的宏偉藍(lán)圖，預(yù)計(jì)到2035年基本建成現(xiàn)代化高質(zhì)量國(guó)家立體交通網(wǎng)，涉及鐵路、公路、水運(yùn)、民航和郵政快遞等多個(gè)方面，中國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

圖1 全國(guó)鐵路與高速鐵路營(yíng)業(yè)里程變化情況數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)鐵道年鑒》(2019)與中國(guó)研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)(CNRDS)。

(二) 政策尺度趨于精確化

區(qū)域的空間尺度決定了其規(guī)劃的性質(zhì)。就其對(duì)應(yīng)的空間政策而言，可分為空間中性政策與基于地區(qū)政策，前者旨在國(guó)家—區(qū)域尺度上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡，后者則側(cè)重城市小尺度上的空間傾斜，二者的結(jié)合使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理格局呈現(xiàn)“大分散、小集聚”的特征。當(dāng)前“區(qū)域繁榮”向“人的發(fā)展”政策轉(zhuǎn)變似乎面臨一個(gè)悖論：一方面，市場(chǎng)失靈論甚囂塵上，“空間中性”既難作為又可能導(dǎo)致效果違背初衷，實(shí)現(xiàn)密度、距離和分割三者最優(yōu)也并非一蹴而就；另一方面，盡管2009年的世界發(fā)展報(bào)告指出應(yīng)該最少且最后使用這種空間干預(yù)政策，但現(xiàn)實(shí)中地區(qū)政策實(shí)踐仍然十分普遍，這種“萬(wàn)金油”式的空間政策會(huì)給問(wèn)題地區(qū)帶來(lái)非常嚴(yán)重的“藥物依賴性”，從而導(dǎo)致一系列政策重疊、沖突，惡化區(qū)域一體化的制度環(huán)境。

新中國(guó)成立后，“工業(yè)西進(jìn)”戰(zhàn)略的推進(jìn)使我國(guó)一直保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)“二分法”格局——沿海和內(nèi)地，這時(shí)的政策意圖是要扭轉(zhuǎn)過(guò)去工業(yè)布局不均衡的格局。改革開(kāi)放后，“兩個(gè)大局”開(kāi)始分化為“三大地帶”，沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略將我國(guó)區(qū)域發(fā)展的梯度拉開(kāi)，這是市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中市場(chǎng)選擇和政府干預(yù)交叉形成的。21世紀(jì)以來(lái)，東北地區(qū)從“三大地帶”中析出，“四大板塊”格局基本形成，這是政府干預(yù)下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。2010年的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》與“十三五”期間提出的三大戰(zhàn)略意在加強(qiáng)東中西東北聯(lián)系、統(tǒng)籌海陸，扭轉(zhuǎn)之前東西部發(fā)展差距較大的局面，近來(lái)關(guān)于南北差距的研究方興未艾，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)帶之間的發(fā)展關(guān)系將成為這一尺度上的關(guān)鍵問(wèn)題。

因此，鑒于勞動(dòng)力不完全流動(dòng)、市場(chǎng)的區(qū)域性分割以及產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的空間外溢，理論上占優(yōu)的“空間中性”政策往往泛化而被扭曲，“基于地區(qū)”的干預(yù)政策更容易實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)沿海的珠三角和長(zhǎng)三角基本實(shí)現(xiàn)了人均收入水平的空間均衡，具備實(shí)施“空間中性”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但在大尺度上仍然存在梯度。下一步，需要在權(quán)衡效率和公平的前提下，通過(guò)集聚經(jīng)濟(jì)的空間外溢來(lái)跨越“區(qū)域差距拉大”這一陷阱，進(jìn)而形成“大分散、小集聚”的空間格局。

四、 區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢(shì)

(一) 國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜

2018年美國(guó)發(fā)起的對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)表明貿(mào)易保護(hù)主義和“逆全球化”的理念已經(jīng)逐漸從一種聲音轉(zhuǎn)變成為國(guó)家意志。2019年末暴發(fā)至今的新冠肺炎疫情也使得發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)空心化矛盾凸顯，“制造業(yè)回流”的呼聲也越來(lái)越高。另外，科技創(chuàng)新也在影響全球產(chǎn)業(yè)布局。

1. 貿(mào)易保護(hù)主義和“逆全球化”浪潮加劇。近幾年來(lái)，“逆全球化”浪潮加劇，貿(mào)易保護(hù)主義不斷升級(jí)，全球多邊機(jī)制受挫，單邊主義和民族主義有所抬頭，典型如英國(guó)脫歐、美國(guó)大選、中美貿(mào)易戰(zhàn)。美國(guó)政府提出“美國(guó)利益至上”、對(duì)中國(guó)啟動(dòng)“301調(diào)查報(bào)告”、全球堵截華為、封鎖中興通訊等高科技企業(yè)，進(jìn)一步凸顯了我國(guó)產(chǎn)業(yè)跨越提升到新階段所面臨的技術(shù)封鎖和升級(jí)阻滯。我國(guó)以FDI、加工貿(mào)易和服務(wù)外包等方式低端嵌入全球價(jià)值鏈，很大程度上實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品升級(jí)和流程升級(jí)，但功能升級(jí)和鏈條升級(jí)則受到發(fā)達(dá)國(guó)家控制和阻擊。阻擊手段包括：制定更嚴(yán)格的質(zhì)量、安全或者環(huán)保等進(jìn)入壁壘、利用代工企業(yè)專用性資產(chǎn)的投資鎖定特征和代工者間的價(jià)格戰(zhàn)，切斷其靠利潤(rùn)積累獲得研發(fā)投入的通道、通過(guò)政治否決機(jī)制等進(jìn)行技術(shù)封鎖、采用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。在美國(guó)將中國(guó)視為其主要對(duì)手之后，未來(lái)一段時(shí)間，以美國(guó)為首的西方國(guó)家利益集團(tuán)將會(huì)持續(xù)鼓吹“逆全球化”以及推動(dòng)貿(mào)易保護(hù)主義，中國(guó)國(guó)際貿(mào)易的環(huán)境將會(huì)不容樂(lè)觀。

2. 西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。自2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回歸”等一系列措施。特別是在唐納德·特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)之后，基于其“讓美國(guó)制造業(yè)再次偉大”的競(jìng)選承諾，采取了諸如貿(mào)易保護(hù)、減稅等一系列激進(jìn)的方式推進(jìn)美國(guó)制造業(yè)回歸。在歐洲，德國(guó)的工業(yè)4.0戰(zhàn)略表明了其力圖搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)的雄心。歐美制造業(yè)的振興計(jì)劃說(shuō)明產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向已經(jīng)不是用服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)去替代制造業(yè)，而是采用創(chuàng)新的方式不斷提高制造業(yè)的技術(shù)水平和附加值，以達(dá)到推動(dòng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)雙向融合發(fā)展的目的。這種“再工業(yè)化”的戰(zhàn)略將會(huì)在某種程度上抵消我國(guó)制造業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)未完成轉(zhuǎn)型之前將會(huì)在一定程度上加劇我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，不利于我國(guó)已成熟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和高端產(chǎn)業(yè)的突破。

3. 新科技革命帶來(lái)的科技和產(chǎn)業(yè)突破。從世界經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展歷程看，歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)都伴隨著全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式的變革，也催生新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革。自上次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，諸如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、生命科學(xué)和新能源等領(lǐng)域不斷有新的發(fā)現(xiàn)和突破，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以及新模式的不斷出現(xiàn)帶來(lái)全球產(chǎn)業(yè)分工格局的調(diào)整，不斷重塑各個(gè)國(guó)家和區(qū)域在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的地位。從歷史來(lái)看，每次的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革都是后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)“彎道超車”和“換道超車”的時(shí)間窗口[15]。在新科技革命爆發(fā)的前夕，我國(guó)一定要抓住這一歷史機(jī)遇，適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)變革和技術(shù)發(fā)展方向，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)，培育壯大新經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制高點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端。

(二) 國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，長(zhǎng)期累積的結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步凸顯，產(chǎn)業(yè)層次低、結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)“低度化”“碎片化”“空心化”“趨同化”等問(wèn)題突出，低端產(chǎn)能重復(fù)過(guò)剩與高端產(chǎn)品短缺并存的問(wèn)題較為尖銳。隨著我國(guó)勞動(dòng)力、土地等要素成本的上升和資源環(huán)境約束的加劇，這種高資本投入、高資源消耗、高污染排放、低成本競(jìng)爭(zhēng)、低效率產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已難以為繼，以低端產(chǎn)業(yè)、低附加值產(chǎn)品、低層次技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)格局正經(jīng)受著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)喪失、結(jié)構(gòu)性矛盾加劇、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大等新問(wèn)題，促使我們必須改變以往產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向與路徑。

1. 居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變亟需深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，總量已經(jīng)躍居世界第二，工業(yè)品產(chǎn)量躍居世界第一，成為全球第一大貨物出口國(guó)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性供給過(guò)剩，突出表現(xiàn)為日益嚴(yán)重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。但與此同時(shí)，我國(guó)在一些中高端產(chǎn)品和消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性短缺，引發(fā)了近幾年火熱的出國(guó)購(gòu)物狂潮。其背后根源在于隨著我國(guó)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)在不斷升級(jí)，對(duì)中低端產(chǎn)品的需求降低，對(duì)高端產(chǎn)品的需求上升。消費(fèi)已經(jīng)從過(guò)去的模仿型排浪式消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的個(gè)性化、多樣化消費(fèi)[16]。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化迫切需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量、差異化的消費(fèi)需求。

2. 資源環(huán)境約束加劇。我國(guó)礦產(chǎn)資源和能源等人均擁有量低，資源、能源利用效率較低，隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，除煤炭、稀土等少數(shù)礦產(chǎn)資源外，大部分礦產(chǎn)資源和能源需要依賴進(jìn)口，生產(chǎn)成本不斷上升，且面臨較大不確定性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)發(fā)揮勞動(dòng)力、土地、能源、環(huán)境價(jià)格低廉的比較優(yōu)勢(shì)，參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工合作，獲得了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也面臨日益強(qiáng)化的資源環(huán)境約束。

從資源的層面來(lái)看，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)始以來(lái)，能源的需求數(shù)量持續(xù)上升。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)能源前景2018—2050》研究報(bào)告預(yù)測(cè)，中國(guó)能源需求已經(jīng)接近峰值，將逐步下降，到2030年全國(guó)能源總量預(yù)計(jì)下降到41.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，在2050年進(jìn)一步下降到38.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的水平并保持穩(wěn)定。但是，能源需求總量的減少并不能說(shuō)明我國(guó)面臨的能源約束狀況得到了改善，如在能源總需求量下降的同時(shí)，對(duì)天然氣的需求正在快速增長(zhǎng)。過(guò)去粗放式的發(fā)展基于我國(guó)優(yōu)越的自然資源稟賦，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴生產(chǎn)要素的投入，從而陷入“資源陷阱”，在我國(guó)各類資源的開(kāi)采、使用水平越過(guò)高峰開(kāi)始下降之后，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制，成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，需要長(zhǎng)時(shí)間來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源替代。從環(huán)境的層面來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨環(huán)境約束也日益收緊，環(huán)境問(wèn)題逐漸成為影響人們身體健康，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一個(gè)地區(qū)或一座城市生態(tài)環(huán)境的狀況決定了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上限，因此，環(huán)境的約束成為區(qū)域發(fā)展不得不考慮的一個(gè)重要限制因素。雖然隨著近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題有所改善，但是其對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響和限制依然存在。隨著人民生活水平的提高，人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也日益提高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。只有不斷培育和集聚人力資本、技術(shù)、信息等高端要素資源，才能打破資源環(huán)境約束，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快要素稟賦結(jié)構(gòu)升級(jí)和比較優(yōu)勢(shì)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，形成新的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3. 人口紅利狀況改變。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)勞動(dòng)力工資呈持續(xù)快速上升趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)，全國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資年均名義增長(zhǎng)率為13.23%，實(shí)際增長(zhǎng)率為10.21%。2004年以后，我國(guó)勞動(dòng)力供求關(guān)系開(kāi)始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本進(jìn)一步上升。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力亟待向城市和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力呈無(wú)限供給狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村有效剩余勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)下降，而勞動(dòng)力需求不斷增長(zhǎng)，勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，從“民工潮”向“民工荒”轉(zhuǎn)變。自2004年以來(lái)，“民工荒”現(xiàn)象從沿海向內(nèi)地蔓延。我國(guó)以農(nóng)民工為主體的普通勞動(dòng)力工資呈持續(xù)上漲態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)不斷下降。在勞動(dòng)力工資快速上漲的同時(shí)，我國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率與發(fā)達(dá)國(guó)家和世界平均水平相比仍然存在較大差距。勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)已不明顯，勞動(dòng)力成本過(guò)快上漲已嚴(yán)重削弱我國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)的回歸，高端制造業(yè)也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化與發(fā)達(dá)國(guó)家再工業(yè)化的雙重?cái)D壓下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。

上述各方面因素的變化要求在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，應(yīng)當(dāng)著眼更高層面、涵蓋更廣領(lǐng)域統(tǒng)籌謀劃區(qū)域發(fā)展新格局，立足突出問(wèn)題、重點(diǎn)區(qū)域，縮小政策單元，實(shí)施差別化經(jīng)濟(jì)政策，不斷提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，細(xì)化深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，既是我國(guó)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，也是必然選擇。

五、 新階段推進(jìn)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)

(一) 優(yōu)化區(qū)域發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，區(qū)域發(fā)展動(dòng)力發(fā)生新一輪的轉(zhuǎn)換。一方面，投資、消費(fèi)、凈出口等傳統(tǒng)要素對(duì)區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力遞減。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得人們對(duì)區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量要求進(jìn)一步提高。即隨著傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力的衰竭，區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的提高，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、服務(wù)業(yè)升級(jí)、高端制造業(yè)發(fā)展和城市化與現(xiàn)代技術(shù)的融合。區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力面臨著從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換，這是以往區(qū)域動(dòng)力轉(zhuǎn)換所未能呈現(xiàn)的，是更高層次，更為系統(tǒng)的區(qū)域動(dòng)力的轉(zhuǎn)換。在經(jīng)濟(jì)下行和資源約束的雙重限制下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制、健全區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制、健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制等八個(gè)新方面。同時(shí)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策規(guī)制中，更注重針對(duì)微觀主體，強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域和次區(qū)域的規(guī)劃，完成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)向。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新政策的制定和優(yōu)化中應(yīng)當(dāng)客觀認(rèn)識(shí)不同地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的層次，精準(zhǔn)施策，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。

(二) 特殊類型地區(qū)仍是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要部分

黨的十九大報(bào)告對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重要部署，提出要加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等特殊地區(qū)的支持力度。這些新的部署，是黨中央立足我國(guó)國(guó)情、應(yīng)對(duì)時(shí)代課題的戰(zhàn)略安排，也是進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動(dòng)指南。我國(guó)老少邊貧地區(qū)由于自然條件不利以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，也是之前老少邊貧地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”工作的重點(diǎn)任務(wù)。因此，在新階段，應(yīng)繼續(xù)著力加強(qiáng)老少邊貧地區(qū)交通、水利、能源、信息和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別地，在沿邊地區(qū)，盡管新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但目前發(fā)展也遇到了諸多不可忽視的問(wèn)題，總的來(lái)看，我國(guó)沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題有以下五點(diǎn)：其一，沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生性和不確定性仍然顯著。其二，沿邊經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平較低，缺乏工業(yè)基礎(chǔ)且不成規(guī)模。其三，沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的差別化、針對(duì)性和傾斜度不足。其四，沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家和地區(qū)的合作機(jī)制不健全。其五，口岸管理水平滯后。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放更加重視，“一帶一路”倡議被稱為中國(guó)進(jìn)入“對(duì)外開(kāi)放4.0時(shí)代”的標(biāo)志。沿邊地區(qū)作為對(duì)外開(kāi)放，尤其是內(nèi)陸開(kāi)放的直接窗口，需要從國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，在國(guó)家相關(guān)部門的支持配合下，緊緊把握“一帶一路”倡議的政策紅利，結(jié)合擴(kuò)大沿邊開(kāi)放的實(shí)際需要，加快發(fā)展沿邊開(kāi)放經(jīng)濟(jì)。

(三) 統(tǒng)籌推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是服務(wù)于新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。“十三五”時(shí)期我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面脫貧，并實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的階段性目標(biāo)。然而，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，集中體現(xiàn)為以人口城市化為導(dǎo)向的人口結(jié)構(gòu)失衡、以城市擴(kuò)張和農(nóng)村萎縮為主的空間失衡、以農(nóng)村承接傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移為主的產(chǎn)業(yè)失衡、城鄉(xiāng)管理體制分割的制度失衡、忽視中小城市過(guò)渡作用的城市體系失衡。為此，中共十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。在我國(guó)第十四個(gè)五年規(guī)劃的新發(fā)展階段，仍需將縮小城鄉(xiāng)差距作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

(四) 構(gòu)建更加科學(xué)的區(qū)域政策體系

改革開(kāi)放以來(lái)，區(qū)域政策為我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛和區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖的優(yōu)化作出了歷史性的貢獻(xiàn)。進(jìn)入新階段之后,密集的區(qū)域政策文件的出臺(tái)推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的深化和細(xì)化。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的密切配合和一系列新區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)以及區(qū)域規(guī)劃的合理匹配將大大促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局和體制機(jī)制改革進(jìn)程。與此同時(shí),當(dāng)前區(qū)域政策也存在一些爭(zhēng)論和挑戰(zhàn)。一方面,區(qū)域政策出臺(tái)之后的貫徹落實(shí)面臨嚴(yán)重的問(wèn)題,區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和區(qū)域政策體系的完善是擺在我們面前的重要任務(wù)。另一方面,一系列區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)帶來(lái)了區(qū)域政策“泛化”的質(zhì)疑,區(qū)域政策應(yīng)當(dāng)力避“普惠化”傾向。總之，新發(fā)展階段，我們需要構(gòu)建更加科學(xué)的區(qū)域政策體系，以服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的高效實(shí)施。