饒倩 宗軍良 楊瑞華

摘要：規(guī)劃驗(yàn)收、檔案驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收、前期證照完備性成為道路工程建設(shè)項(xiàng)目完成竣工備案銷項(xiàng)的主要制約因素。通過分析目前道路移交接管中存在的難點(diǎn)問題，提出推進(jìn)道路設(shè)施移交接管的對策建議，并設(shè)計(jì)了道路設(shè)施移交接管的流程。

關(guān)鍵詞：道路;工程移交;接管

中圖分類號：TU990.05 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：1006—7973（2022）04-0124-04

隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，新建、改建的道路設(shè)施大量增加，道路設(shè)施的管理要求也不斷提高。目前，道路設(shè)施實(shí)行建管分離，由于建設(shè)養(yǎng)護(hù)主體分離，驗(yàn)收與移交滯后，使得建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理容易產(chǎn)生脫節(jié)，容易形成管理盲區(qū)。鐵新納[1]等對鄭州城市隧道移交接管工作的深入研究和實(shí)踐，提出可城市隧道的移交接管變得制度化、程序化方法;程有水[2]等以上海市中環(huán)線（浦東段）公共配套綠地養(yǎng)護(hù)接管為例，提出道路綠地的養(yǎng)護(hù)接管辦法;湯庭柱[3]結(jié)合重慶在市政工程接管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出意見和建議;張宏[4]結(jié)合蘇南某開發(fā)區(qū)市政工程移交實(shí)例，從強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制、明確工程移交時(shí)限、細(xì)化移交內(nèi)容等環(huán)節(jié);梁善峰[5]等分析了由于征地拆遷、建設(shè)質(zhì)量、后期損壞等各種原因所導(dǎo)致的移交問題?？傮w上，目前對于道路設(shè)施移交進(jìn)行的研究仍然比較少，針對目前道路設(shè)施移交接管工作所存在的突出矛盾，規(guī)范道路設(shè)施建成后的移交接管流程，確保工程建設(shè)與管理的無縫銜接，開展道路設(shè)施移交接管研究工作具有重要意義。

1道路設(shè)施移交接管現(xiàn)狀

到目前為止，我國交通部、住建部層面還沒有移交接管的相關(guān)“規(guī)范”。上海、北京、天津、福建省在設(shè)施移交接管方面出臺了一些管理性文件，但在具體的實(shí)施過程中，移交接管主要是上級指令，依靠上級指令解決的只是移交給誰這個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)施上的一些問題在事前事后都會(huì)存在。

對上海某投資集團(tuán)承擔(dān)市級財(cái)力項(xiàng)目（公路、橋梁、隧道、城市道路等）銷項(xiàng)工作進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)共有67個(gè)項(xiàng)目未完成移交銷項(xiàng)。未完成移交銷項(xiàng)的原因統(tǒng)計(jì)分析見如下圖1，分析看出規(guī)劃驗(yàn)收、檔案驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收、前期證照完備性成為目前道路工程建設(shè)項(xiàng)目完成竣工備案銷項(xiàng)的主要制約因素。

大量項(xiàng)目長期積壓，給建設(shè)單位帶來沉重的負(fù)擔(dān)。建設(shè)單位一方面需要投入較大的人力、物力對未移交的項(xiàng)目進(jìn)行管理，對損壞進(jìn)行維修，增加了很多不可控制的成本，給建設(shè)單位帶來很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，道路設(shè)施與人民群眾的生活密切相關(guān)，這些未完成的移交項(xiàng)目一旦處理不當(dāng)，設(shè)施損壞沒有得到及時(shí)維修，將會(huì)給城市居民的交通出行造成直接影響。

2道路設(shè)施移交接管難點(diǎn)分析

通過對現(xiàn)場走訪調(diào)研，目前道路設(shè)施移交接管過程中的難點(diǎn)問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

2.1接管單位介入滯后

在項(xiàng)目建設(shè)的工可、初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)階段，接管單位介入不夠深入。甚至有項(xiàng)目施工接近尾聲時(shí)，接管單位還未得到明確。這就很容易造成這一現(xiàn)象：不少問題本可以在工可、設(shè)計(jì)階段或施工前提出并解決，但卻在施工完畢移交時(shí)才暴露出來，問題解決難度增大，移交困難。

按照交通部《公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法》，交工驗(yàn)收的主要目的之一是檢查施工合同的執(zhí)行情況，其重要的依據(jù)之一就是設(shè)計(jì)文件。接管單位前期介入不夠，在很多工程接管過程中，設(shè)施管理部門在工程完工后再介入查找問題或提出新的管理要求，這樣使得問題、需求暴露在工程完工后，勢必造成不必要的返工或重復(fù)投資。

2.2建設(shè)管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)有差異

項(xiàng)目建設(shè)期，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位對接管養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)了解不深，接管單位前期不介入或介入不足，導(dǎo)致建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位對養(yǎng)護(hù)管理設(shè)施考慮不足，各方缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致問題積累。項(xiàng)目交工驗(yàn)收常執(zhí)行設(shè)計(jì)施工規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，接管單位執(zhí)行設(shè)施養(yǎng)護(hù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，兩者有時(shí)存在不一致情況，如有些道路接管條件有養(yǎng)護(hù)基地要求，而這些在工程完工、移交接管時(shí)才暴露出來，給落實(shí)帶來難度，易造成扯皮推諉。

2.3移交設(shè)施超前規(guī)劃

如在一些內(nèi)河航道工程中，存在一些超前規(guī)劃的公路橋梁項(xiàng)目。這些公路橋梁原為等級較低的機(jī)耕路橋，但由于航道升級，橋梁在路網(wǎng)規(guī)劃還未升級完成的情況下已提檔升級，這類設(shè)施管養(yǎng)單位難以申請到與實(shí)際設(shè)施相配套的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，因此難以推進(jìn)移交接管。

2.4移交設(shè)施界面劃分難

道路工程建成后，對應(yīng)的條線管理部門也相對較多，從設(shè)施類別來看，涉及到交通設(shè)施主體道路設(shè)施、標(biāo)志牌、信號燈、綠化設(shè)施、路燈、環(huán)衛(wèi)、管線、機(jī)電、監(jiān)控等等，不同的設(shè)施類別，接收管理單位也不盡相同，各種管理單位之間的標(biāo)準(zhǔn)不一致。從設(shè)施所屬的區(qū)域范圍來看，設(shè)施涉及到市級層面與區(qū)級層面的界面劃分，區(qū)與區(qū)之間的界面劃分，區(qū)管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)接管的界面劃分，界面的劃分缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，常需要行業(yè)主管部門、接管單位的上級主管部門或平級單位之間進(jìn)行溝通協(xié)商確認(rèn)。

2.5項(xiàng)目竣工資料有缺失

道路設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不少屬于“緊急工程”，往往在前期文件沒有齊全后工程就開工，在規(guī)劃、土地等環(huán)節(jié)上存在程序性瑕疵和缺漏，前期證照尤其是建設(shè)用地批準(zhǔn)書、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等缺失，造成建成之后項(xiàng)目檔案、規(guī)劃等無法驗(yàn)收。

3道路設(shè)施移交接管對策建議

針對市政交通基礎(chǔ)設(shè)施移交接管存在的難點(diǎn)問題，提出解決措施建議如下：

3.1設(shè)置接管受理登記流程

為便于建設(shè)、接管單位提前正式對接，確保接管單位提前掌握建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，建議行業(yè)主管部門設(shè)置接管受理登記流程。項(xiàng)目建設(shè)單位在工程開工前辦理接管登記手續(xù)，這樣便于明確接管主體后，接管單位提前了解建設(shè)項(xiàng)目基本情況并提前參與建設(shè)項(xiàng)目。

若接管單位在前期研究階段已明確，建議接管單位從技術(shù)前期就開始介入;參加涉及到設(shè)計(jì)方案、質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維等事項(xiàng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以便于在項(xiàng)目建設(shè)初期就明確接管單位對工程布置、驗(yàn)收、設(shè)備運(yùn)營等要求。若接管單位在項(xiàng)目建設(shè)期間發(fā)生變化，應(yīng)及時(shí)對接，對接管要求前后不一致的地方應(yīng)先行協(xié)調(diào)。

3.2征詢設(shè)施主管部門意見

建設(shè)項(xiàng)目的行政主管部門對道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行審批時(shí)，建議廣泛邀請相關(guān)設(shè)施主管部門參加。對設(shè)施主管部門提出的符合國家和本市相關(guān)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)護(hù)管理意見和建議，應(yīng)予以采納。

針對目前部分項(xiàng)目存在項(xiàng)目交工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與接管單位管理標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，建議在前期或設(shè)計(jì)階段通過征詢意見協(xié)調(diào)解決，避免項(xiàng)目施工完畢后才提出而造成返修甚至無法實(shí)施。

3.3推行設(shè)施分階段移交

為有利于設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理的順利銜接，將設(shè)施移交接管分為通車接管和設(shè)施接管兩個(gè)階段。通車接管以項(xiàng)目通車之日作為通車路段設(shè)施管理權(quán)移交節(jié)點(diǎn)，先行完成養(yǎng)護(hù)管理權(quán)移交。設(shè)施通車接管階段的主要目的是確保建設(shè)與管理的無縫銜接，通車即接管。城市道路竣工驗(yàn)收合格，道路工程交工驗(yàn)收合格，道路設(shè)施運(yùn)行安全正常，滿足使用功能，再進(jìn)行設(shè)施移交。

3.4建立竣工檔案標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

道路設(shè)施項(xiàng)目設(shè)施類別繁雜，不同管理單位之間對于竣工檔案的標(biāo)準(zhǔn)不一致，建設(shè)單位往往要多頭準(zhǔn)備，竣工檔案資料的移交也成為移交工作中的難點(diǎn)。建議道路建設(shè)項(xiàng)目各設(shè)施竣工檔案統(tǒng)一以市城建檔案管標(biāo)準(zhǔn)整理歸檔，避免檔案標(biāo)準(zhǔn)多頭規(guī)定，以解決建設(shè)單位的痛點(diǎn)難點(diǎn)為切入點(diǎn)，切實(shí)優(yōu)化竣工檔案接收工作。

3.5推行設(shè)施容缺移交

為保障道路設(shè)施建成后能正常投入使用，管養(yǎng)到位，因相關(guān)原因暫無法整體驗(yàn)收移交的工程，工程中已建成驗(yàn)收并投入使用的完整成系統(tǒng)的設(shè)施，經(jīng)交通主管部門同意后推行容缺移交。容缺管理不免除項(xiàng)目參建單位對工程質(zhì)量缺陷應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

4道路設(shè)施移交接管流程設(shè)計(jì)

鑒于目前道路設(shè)施移交接管中存在的問題，提出道路建設(shè)工程設(shè)施移交接管的流程分為移交前期工作、通車移交、設(shè)施移交三個(gè)階段，各階段工作流程圖見圖2。

4.1移交前期工作

移交前期工作主要目的是讓接管單位在建設(shè)期提前介入，避免項(xiàng)目施工完畢后才提出而造成返工難以解決。主要包含以下工作：

（1）事先征詢。道路建設(shè)工程應(yīng)在工可、初步設(shè)計(jì)審批過程中，書面征詢交通主管部門意見，對符合國家和本市相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的意見和建議，應(yīng)當(dāng)予以采納，最終以項(xiàng)目批復(fù)內(nèi)容為準(zhǔn)。

（2）提前告知。建設(shè)單位要積極配合接管單位對道路工程建設(shè)監(jiān)管。對接管單位提出的工程建設(shè)中有可能影響設(shè)施運(yùn)行安全、設(shè)施管理的問題，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與道路管理機(jī)構(gòu)協(xié)商解決并形成書面意見或者會(huì)議紀(jì)要。

（3）通車計(jì)劃。建設(shè)單位應(yīng)提前向市、區(qū)交通行政管理部門報(bào)備下一年度項(xiàng)目通車計(jì)劃，預(yù)告開通運(yùn)行

日期并按照本市道路設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修要求提供設(shè)施量清單和資料。通車計(jì)劃可作為設(shè)施接管單位申請養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。

4.2通車移交

（1）通車驗(yàn)收。道路工程完成交工檢查和交工檢測，需整改的問題已經(jīng)處理完畢后，建設(shè)單位組織通車條件驗(yàn)收，并書面通知交通主管部門、道路管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)設(shè)施管理部門等參加，重點(diǎn)檢查工程是否滿足投入通行使用的必備條件，通過驗(yàn)收后正式開通試運(yùn)行。

（2）移交手續(xù)。通車條件驗(yàn)收通過，各方同意通車，項(xiàng)目建設(shè)單位與道路管理機(jī)構(gòu)簽訂通車移交接管協(xié)議，即完成通車移交接管手續(xù)。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)積極配合接管單位做好設(shè)施交底、設(shè)施量核對以及技術(shù)狀況評定等工作;提供經(jīng)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位確認(rèn)，接管單位認(rèn)可，與現(xiàn)場情況相符合的工程圖紙資料;組織檔案資料審查并提供養(yǎng)護(hù)管理接管所必需的部分檔案資料。工程竣工檔案資料應(yīng)符合城建檔案管理規(guī)定和城市道路、公路檔案管理相關(guān)規(guī)定，城市道路在竣工驗(yàn)收備案前完成檔案驗(yàn)收，道路在竣工驗(yàn)收前完成檔案驗(yàn)收。

（3）界面劃分。道路、綠化、水務(wù)、交安、城市照明設(shè)施等行業(yè)管理部門按照各自職責(zé)，明確道路相關(guān)配套設(shè)施接管單位并做好相關(guān)工作。

4.3設(shè)施移交

（1）移交條件。道路工程交工驗(yàn)收合格，道路設(shè)施運(yùn)行安全正常，滿足使用功能，可進(jìn)行設(shè)施移交。為保障道路設(shè)施建成后能正常投入使用，管養(yǎng)到位，因相關(guān)原因暫無法整體驗(yàn)收移交的工程，工程中已建成驗(yàn)收并投入使用的完整成系統(tǒng)的道路設(shè)施，建議交通主管部門可推行容缺移交。容缺管理不免除參建單位對工程質(zhì)量缺陷應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（2）移交手續(xù)。項(xiàng)目經(jīng)核查可以移交接管的，可正式辦理設(shè)施移交接管手續(xù)。在辦理手續(xù)時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)與道路管理機(jī)構(gòu)簽訂設(shè)施移交接管協(xié)議

（3）問題整改。設(shè)施移交前，以原項(xiàng)目設(shè)計(jì)批復(fù)和行業(yè)征詢意見內(nèi)容為依據(jù)，建設(shè)單位與接管單位按照對道路設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，如存在須整改的遺留問題，接管單位提出書面整改意見。設(shè)施移交后，建設(shè)單位對存在的建設(shè)遺留問題，必須按照建設(shè)遺留問題整改承諾書的內(nèi)容和要求按時(shí)完成整改。

5結(jié)論

通過分析目前道路移交接管中存在的難點(diǎn)問題，提出推進(jìn)道路設(shè)施移交接管的對策建議，并設(shè)計(jì)了道路設(shè)施移交接管的流程，得到主要結(jié)論有：

（1）接管單位介入滯后、建設(shè)交工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與接管單位管理標(biāo)準(zhǔn)不一致、設(shè)施接收單位多、界面劃分難、竣工資料有缺失是目前道路設(shè)施移交接管的主要難點(diǎn)問題。

（2）可通過設(shè)置接管受理登記流程、提前征詢相關(guān)設(shè)施主管部門意見、推行分階段移交、建立檔案標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、推行容缺移交等方式破解移交接管的難題。

（3）設(shè)計(jì)道路設(shè)施移交接管流程，將移交接管工作劃分為移交前期工作、通車移交、設(shè)施移交三個(gè)階段，設(shè)計(jì)各個(gè)階段的主要工作內(nèi)容。

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