駱進仁，韓前菊

(蘭州交通大學 經(jīng)濟管理學院，蘭州 730070)

至2019年底，我國人均GDP達到10276萬美元，已進入世界中高收入國家行列。人均淡水占有量僅2 153 m3,為世界人均占有量的1/4，且域內(nèi)水資源分布不均勻，比如地處內(nèi)陸的甘肅省人均淡水資源1 150 m3，為全國平均水平的1/2，以會寧為代表的隴中黃土丘陵溝壑區(qū)人均淡水資源僅130 m3，為全國人均水平的6%，水資源供需矛盾已成為制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。我國將水利基礎建設作為國家戰(zhàn)略，把調(diào)水工程作為重要抓手，以緩解水資源供給與經(jīng)濟發(fā)展需求增加之間的矛盾。

但是，水資源的調(diào)配不宜采用簡單的行政手段，應該從利益這個基點出發(fā)，考慮上游的發(fā)展權及上、下游協(xié)調(diào)發(fā)展問題。表面看，下游從河流調(diào)水不直接牽扯水源涵養(yǎng)區(qū)，但深入思考就會明白，如果沒有水源區(qū)富集水資源，則不可能形成河流，所以本質(zhì)上所謂調(diào)水就是從水源區(qū)這片地域調(diào)水。如果水源區(qū)與受水區(qū)的利益關系處理不當，調(diào)水活動有可能引發(fā)水源區(qū)與受水區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的進一步失衡。上游通常是欠發(fā)達地區(qū)，在目前利益格局下處于弱勢地位，如水源區(qū)在水權、發(fā)展權和排污權等方面受到了許多政策限制。相反，受水區(qū)意味著發(fā)展權的強化。按理受水區(qū)補償水源區(qū)理所當然，但問題在于如果受水區(qū)也是欠發(fā)達地區(qū)，其補償能力不足抑或根本沒有補償能力，難題便由此產(chǎn)生。欠發(fā)達地區(qū)間的調(diào)水本質(zhì)上是一個促使相關區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的公共性問題，這里的水資源屬性與普通商品不同，它成為一種公共物品或準公共物品。那么，政府主導的利益協(xié)調(diào)成為必然且唯一的選擇。

一、文獻綜述

1.文獻梳理

關于生態(tài)補償。Gong[1]等分析了生態(tài)補償?shù)年P鍵因素，認為只有高水平的社會資本才是集體行動的根本動力，才能確保利益相關者不違背集體意志去破壞環(huán)境。Gert Van Hecken[2]等從政治學視角解釋了生態(tài)補償?shù)睦碛?。Vatn[3]通過分析生態(tài)補償案例后認為，生態(tài)補償存在過度依賴政府的現(xiàn)象，指出依靠強制手段向生態(tài)服務使用者收費存在缺陷。

關于跨流域調(diào)水利益相關者之間的關系。涂少云[4]等利用演化博弈方法，分析認為無論基于什么原則，只依靠上、下游政府無法實現(xiàn)利益最優(yōu)，必須依靠中央政府對相關者做出收益干預方可使上游環(huán)境得到較好保護。孫宇[5]通過構建博弈模型，發(fā)現(xiàn)在制度缺失的情形下，平等的主體間生態(tài)補償會陷入“囚徒困境”，主體間的橫向轉(zhuǎn)移支付對流域生態(tài)保護無效。呂添貴[6]等從合作博弈的視角分析了鄱陽湖流域經(jīng)濟協(xié)調(diào)問題，認為相關主體利益訴求不同導致了各主體不合作，出現(xiàn)“集體非理性”現(xiàn)象，提出應該從合作博弈的方向來協(xié)調(diào)各主體的行為。曲富國[7]在假定流域資源產(chǎn)權明晰的前提下，上、下游動態(tài)博弈將演化成重復博弈，最終也能夠達成“上游治理”均衡的。

關于補償與受償主體。馬瑩[8]認為，在流域生態(tài)補償中,補償主體指流域生態(tài)保護的受益人,受償主體指流域上游的生態(tài)服務提供者。

關于補償模式。蘇芳[9]、耿涌[10]、徐大偉[11]等分別以黑河、碧流河和遼河為例測算補償標準并設計了初步的實施方案。

2.文獻評論

鑒于政府在生態(tài)補償中的特殊地位，本文將政府作為上、下游補償與受償主體的利益代表：中央政府代表全體社會利益相關者，下游政府代表下游所有利益相關者，兩者共同擔任流域生態(tài)補償?shù)闹黧w；上游政府代表上游所有利益相關者，作為受償主體。

綜上，國外關于生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯砍晒S富，研究水平處于學科前沿，相比較而言，國內(nèi)理論研究處于初步探索階段?；趪?，國內(nèi)研究尚需在以下內(nèi)容進一步深化：(1) 國外環(huán)境資源市場化程度較高，環(huán)境資源產(chǎn)權比較明晰。所以，國內(nèi)與國外研究補償機制的背景條件是不同的，本土化研究應該更加突出政府主導的流域生態(tài)補償機制。(2) 研究方法上，合作博弈更強調(diào)集體理性，非合作博弈強調(diào)有限理性。非合作博弈能夠較好地解釋目前跨流域水生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實；演化博弈雖能很好地闡明跨流域生態(tài)補償中上、下游的陷入“囚徒困境”的現(xiàn)象，但穩(wěn)定策略需要在不斷試錯中獲得，演化需要長周期。(3) 博弈模型的應用上，靜態(tài)博弈模型使用較多，動態(tài)博弈模型分析生態(tài)補償問題使用較少，模型的構建與現(xiàn)實存在一定的差距。有學者提出把中央政府納入生態(tài)補償中來，且需對下級地方政府施加管束，但沒有建立博弈模型進一步展開分析。

二、流域調(diào)水生態(tài)補償中地方政府間博弈分析

1.基本假設

假定：流域只包括上、下游兩個區(qū)域；參與人為上、下游地方政府，被看作理性經(jīng)濟人；上游政府為了發(fā)展本區(qū)經(jīng)濟，會增加河流的污染，下游地方政府也為了發(fā)展本區(qū)經(jīng)濟，需要符合標準的水資源。如此一來，雙方便展開了以水為紐帶的博弈。

2.上、下游地方政府的策略及收益

上游政府：保護和不保護；下游政府：補償和不補償。上、下游地方政府同時選擇行動。

當上游政府不采取保護策略時，其收益為B1(不包括下游政府給予的補償)；當上游政府采取保護策略，其收益為B2；C為上游政府為保護水源而發(fā)生直接成本和機會成本。由于上游地區(qū)受環(huán)境政策限制，直接成本由治理污水、控制污染物排放、水土保持等構成，機會成本包括為限制高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展減少GDP的成本，所以，C遠大于B1和B2，即B1-C<0，B2-C<0；c(c>0)為下游政府對上游政府的生態(tài)補償費用；當上游政府不采取保護策略時，下游得到的收益為b1；當上游政府采取保護策略時，下游政府得到的額外收益為b2。

3.生態(tài)補償完全信息下的靜態(tài)博弈

(1) 上、下游地方政府的收益函數(shù)

據(jù)以上模型假定和變量設定，當參與人采取不同的策略時，它們得到的收益也不同：

① 當上游政府采取保護策略、下游政府采取相應的補償策略時，上游政府得到的收益為B1+B2+c-C；下游政府的收益為b1+b2-c；當上游政府采取保護策略，而下游政府不采取補償策略時，上游政府得到的收益為B1+B2-C；下游政府得到的收益為b1+b2。

② 當上游政府不采取保護策略、下游政府采取補償策略時，上游政府得到的收益為B1+c；下游政府得到的收益為b1-c；當上游政府不采取保護策略、下游政府不采取補償策略時，上游政府的收益為B1；下游政府得到的收益為b1。

假定上、下游政府完全了解對方的策略空間及可能的收益，博弈的結(jié)構成為共同知識，該博弈為完全信息下的靜態(tài)博弈，其實這一假設也完全符合流域調(diào)水的實踐。于是建立表1表達。

表1 流域調(diào)水生態(tài)補償上、下游地方政府間完全信息靜態(tài)博弈

(2) 結(jié)果分析及應用

當上游政府采取“保護”策略、下游政府采取“不補償”策略時得到的收益b1+b2要高于采取補償策略時的收益b1+b2-c，因此，下游政府會選擇是“不補償”；當上游政府采取“不保護”策略、下游政府采取“補償”策略時得到的收益為b1-c，采取不補償策略時得到的收益為b1，顯然b1-c

當下游政府選擇“不補償”策略、上游政府采取“保護”策略時得到的收益為B1+B2-C，采取“不保護”策略時得到的收益為B1，由于B2-C<0 ，則B1+B2-C

該博弈的占優(yōu)策略均衡為(不保護，不補償)，陷入“囚徒困境”。如果生態(tài)補償博弈只在平行的地方政府之間進行，則不能改變博弈的收益矩陣，從而不能激發(fā)上游政府“保護”水環(huán)境的積極性，即使進行重復博弈，博弈結(jié)果也不會改變，仍然不能脫離“囚徒困境”。為走出跨流域調(diào)水之困境，必須引入第三方來改變上、下游政府的收益。

三、流域調(diào)水生態(tài)補償中央政府介入的博弈關系分析

1.中央政府介入的必要性

如果水權界定清晰而且水權市場化程度比較高，那么，市場交易也能在一定程度解決“囚徒困境”的難題。但從中國水權狀況看，河流水權屬于國家所有，上、下游產(chǎn)權不夠清晰。退一步講，即使水權界定清晰，市場化程度不高的情形下，中央政府的干預也是必不可少的。從全流域乃至國家整體水環(huán)境保護全局觀察，上游政府進行水環(huán)境保護時，國家應該對其補償c1，對下游政府做出約束，從而提高上、下游政府兩個積極性。

當中央政府提供補償時，上、下游政府收益函數(shù)將發(fā)生根本改變。下游政府采取補償策略、上游政府采取保護策略時的收益為B1+B2+c-C+c1，且當B2C，亦即中央政府給予的生態(tài)補償與上游政府采取保護策略得到的額外收益之和大于其保護的成本時，不管下游政府是否補償，上游政府均會采取保護策略。

下游政府生態(tài)補償?shù)那疤崾巧嫌翁峁┑乃|(zhì)達標，此時，若B2C-B2-c1，即補償金額能夠彌補上游保護成本與獲得額外收益的差額時，上游政府才有可能采取保護策略。同理，下游政府會考慮補償金額與從上游得到的正的外部性的大小，只有當補償金額不超過所得到的收益時，即c≤b1時，才會接受這個金額，否則下游政府缺乏補償動力。

2.基本假設

上游區(qū)域?qū)儆诮?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如果要大力發(fā)展經(jīng)濟，勢必造成水環(huán)境的破壞；但保護環(huán)境需要投入財力，本區(qū)域自身又不能提供充足的財政資源。慮及上游進行環(huán)境保護，將對下游產(chǎn)生正外部性，在遵循“誰利用誰補償，誰受益誰付費”的原則下，下游受水區(qū)理應對流域生態(tài)功能的保護給予補償。問題是，在下游地區(qū)同樣欠發(fā)達的情況下，無力彌補上游地區(qū)保護水環(huán)境的總成本。中央政府作為共同上級政府，具有統(tǒng)馭全局利益的身份，由其轉(zhuǎn)移補償上游可能實現(xiàn)全局利益最大化，補償金額為保護成本與下游補償成本之差額。

為促成上、下游達到帕累托最優(yōu)，中央政府必須對上、下游地方政府進行監(jiān)管。假如上游政府不采取保護措施，應當進行懲罰；反過來假如下游政府不給予可承受范圍內(nèi)的補償，中央政府也應當進行懲罰。

假設在進行博弈之前，中央政府對上游政府進行了補償，然后中央政府開始行動，中央政府有兩個策略{監(jiān)管，不監(jiān)管}；當上游政府觀察到中央政府的策略實施后，上游政府也有兩個策略{保護，不保護}；依次，下游政府看到中央政府和上游政府的策略實施后，產(chǎn)生兩個策略{補償，不補償}。這是一個完全信息下的動態(tài)博弈。

3.變量設定

當上游政府不采取保護策略時，收益為B1(不包括下游政府及中央政府的補償)；當上游政府采取保護策略，收益為B2；C為上游政府為保護水環(huán)境的成本，包括直接成本和機會成本；c為下游政府對上游政府的補償金額；c1為中央政府對上游政府的補償。當上游政府不采取保護策略時，下游政府得到的收益為b1；當上游政府采取保護策略時，下游政府得到的收益為b2。中央政府的期望收益和監(jiān)管成本分別為I、t，當上游政府不采取保護策略時，中央政府發(fā)生的懲罰成本為w1，且w1c；當上游政府不采取保護策略，導致河流污染的情況下，中央政府會遭受損失S，且S遠遠大于監(jiān)管成本t。

4.三方合作的收益函數(shù)及動態(tài)博弈

在中央政府給予上游政府補償?shù)那疤嵯拢醒胝扇”O(jiān)管策略，上游政府采取保護策略，下游政府采取補償策略，則中央政府收益為I-t；上游政府收益為B1+B2+c+c1-C；下游政府收益為b1+b2-c；下游政府不采取補償策略時，中央政府收益為I-t+w2，上游政府收益為B1+B2+c1-C，下游政府收益為b1+b2-w2。

在中央政府給予上游政府補償?shù)那疤嵯拢醒胝扇”O(jiān)管策略，上游政府不采取保護策略，下游政府采取補償策略，上游政府因未履行協(xié)議而遭受中央政府懲罰w1，中央政府由于上游沒有保護好環(huán)境遭受損失S，則中央政府收益為I+w1-t-S；上游政府收益為B1+c+c1-w1，下游政府收益為b1-c；當下游政府采取不補償策略時，中央政府收益仍為I+w1-t-S，上游政府收益為B1+c1-w1，下游政府收益為b1。

在中央政府給予上游政府補償?shù)那疤嵯?，中央政府不采取監(jiān)管策略，上游政府采取保護策略，下游政府采取補償策略，則中央政府收益為I；上游政府收益為B1+B2+c+c1-C；下游政府收益為b1+b2-c；下游政府不采取補償策略，則中央政府收益為I，上游政府收益為B1+B2+c1-C，下游政府的收益為b1+b2。

在中央政府給予上游政府補償?shù)那疤嵯?，中央政府不采取監(jiān)管策略，上游政府不采取保護策略，下游政府采取補償策略，中央政府由于上游沒有保護好環(huán)境遭受損失S，則中央政府收益為I-S，上游政府收益為B1+c+c1，下游政府收益為b1-c。當下游政府不采取補償策略時，中央政府收益為I-S，上游政府收益為B1+c1，下游政府收益為b1。運用逆向歸納法求解子博弈精煉納什均衡見圖1。

圖1 中央政府介入后的三方完全信息動態(tài)博弈 Fig.1 Tripartite dynamic game of complete information after central government intervention

5.結(jié)果分析及討論

(1) 第三階段博弈

假定中央政府實施監(jiān)管、上游政府保護的情境下，下游政府選擇補償策略的收益為b1+b2-c，選擇不補償?shù)氖找鏋閎1+b2-w2，顯然b1+b2-c>b1+b2-w2，下游政府的最優(yōu)策略為補償；假定中央政府實施監(jiān)管、上游政府不保護的情境下，下游政府選擇補償?shù)氖找鏋閎1-c，選擇不補償?shù)氖找鏋閎1，由于b1-c

假定中央政府不實施監(jiān)管、上游選擇保護的情況下，下游政府選擇補償?shù)氖找鏋閎1+b2-c，下游選擇不補償?shù)氖找鏋閎1+b2，顯然b1+b2-c

(2) 第二階段博弈

因為上游政府能夠預測到下游政府的策略選擇，所以在該階段，當中央政府監(jiān)管、上游政府選擇保護策略的收益為B1+B2+c+c1-C，上游政府選擇不保護策略的收益為B1+c1-w1，由于B1+B2+c+c1-C>B1+c1-w1，所以上游政府的最優(yōu)策略為保護；在中央政府不監(jiān)管、上游政府選擇保護策略的收益為B1+B2+c1-C，上游政府選擇不保護策略的收益為B1+c1，由于B1+B2+c1-C

(3) 第一階段博弈

該階段，中央政府同樣能夠預測到上、下游政府的策略選擇，當中央政府選擇監(jiān)管的情境下的收益為I-t，當中央政府選擇不監(jiān)管的情境下的收益為I-S，由于I-t>I-S，所以中央政府的最優(yōu)策略為監(jiān)管。

由此形成了子博弈精煉納什均衡為{監(jiān)管，(保護，不保護)，(補償，不補償，不補償，不補償)}，博弈的均衡路徑為：中央政府選擇監(jiān)管，上游政府選擇保護，下游政府選擇補償。

四、結(jié)論及政策建議

關于欠發(fā)達地區(qū)間跨流域調(diào)水生態(tài)補償，只依靠上、下游政府的覺悟是難以實現(xiàn)區(qū)域利益平衡和整體利益最優(yōu)的，必須依靠中央政府的介入并實行嚴格監(jiān)管。中央政府首先通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付，向上游政府提供補償，下游政府可根據(jù)財政狀況向上游政府提供所能承受的補償，從而建立中央政府、上游政府和受水區(qū)政府三位一體的關于欠發(fā)達地區(qū)間跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制。

1.提高對水源區(qū)生態(tài)保護重要性的認識

要從國家安全、社會穩(wěn)定和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略高度認識生態(tài)補償?shù)闹匾?。長江、黃河流域貫通我國大陸，事關國民經(jīng)濟和社會發(fā)展事業(yè)全局。上游水源區(qū)最為貧困，下游省份最發(fā)達。水源區(qū)的生態(tài)保護工作必須考慮責責適度下移，在流域范圍界定水資源利用與保護的權責邊界。

2.建立健全跨流域調(diào)水生態(tài)補償約束機制

中央政府和上游政府需要對水源區(qū)生態(tài)保護機制做出更加合理的設計以規(guī)范域內(nèi)相關主體的行為，要嚴格約束受水區(qū)政府及域內(nèi)相關主體用水不當?shù)男袨?，提高違法成本。

3.完善補償制度

雖然有關補償?shù)膬?nèi)容見于政府有關文件中，實踐中也有一些舉措，但目前水資源生態(tài)補償總體仍停留在理論探討層面。沒有專門法律作為水資源生態(tài)補償?shù)幕局贫?，補償相關主體不明晰、補償資金來源有限、補償標準缺乏及受補對象不明等。(1) 法律層面應該確立國家整體的生態(tài)補償制度。既可單獨立法，也可以在《中華人民共和國水法》中予以明示相關條款，再由國務院制定相應實施細則。(2) 制定長江、黃河流域水資源生態(tài)補償辦法。根據(jù)長江、黃河流域各自的特殊性，在國家補償制度的基礎上，制定符合本流域?qū)嵡榈目刹僮鞯难a償辦法。(3) 各級政府應當提出針對本轄區(qū)的實施方案，引導相關主體履行補償義務。

4.明確補償主體

由于流域內(nèi)許多用水者屬于無償用水，加之部分受水區(qū)貧困落后，僅僅靠市場的自發(fā)力量達不到生態(tài)補償?shù)哪康?。構建中央政府、?區(qū)、市)為主導、受水區(qū)政府為補充的三位一體補償體系符合我國國情，動用公共資源補償水源區(qū)刻不容緩。

5.確立補償形式

通過水價機制難以實現(xiàn)補償目標，政府補償要因地制宜，實行多樣化的補償形式。補償形式主要包括有形的資產(chǎn)和無形的政策。具體包括：財政轉(zhuǎn)移支付的貨幣補償、對水源區(qū)實施優(yōu)惠政策、實施生態(tài)保護項目以及讓水源區(qū)相關主體在受水區(qū)設立開發(fā)區(qū)等四種方式?，F(xiàn)階段，要以跨流域調(diào)水工程為載體，通過體制機制創(chuàng)新克服直接以財政資金向水源區(qū)垂直補償?shù)托У闹T多弊端，從水源區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大部類的實際出發(fā)，制定針對性強的補償方式，提高補償效率。