陳冠宇

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)，公共治理模式不斷變遷，但在公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，不同公共治理模式之間的有機(jī)交融和順暢銜接依然不盡人意。這無(wú)疑影響了“共建共治共享”治理新格局的發(fā)展進(jìn)程，削弱了公共治理的合法性與有效性。在此背景下，2021年7月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出：“力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制”[1]，以鑄實(shí)國(guó)家治理的基石。這一現(xiàn)實(shí)情境在公共組織學(xué)角度下可表述為：?jiǎn)我坏墓仓卫砟Ｊ接捎陔y以匹配變動(dòng)不居的環(huán)境而發(fā)生治理失靈，此時(shí)，需要通過(guò)不同治理模式的銜接和融合，方能整合“碎片化”的治理資源，以重獲治理的合法性與有效性。那么，不同模式之間的演進(jìn)軌跡，以及要實(shí)現(xiàn)不同模式之間的銜接與融合需要哪些助推因素都值得深入研究。筆者旨在通過(guò)對(duì)Q市“綠色出行”項(xiàng)目治理模式變遷的“深描”，分析公共治理中等級(jí)治理、市場(chǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)治理3種模式的演進(jìn)與融合，試圖為增強(qiáng)公共治理合法性與有效性提供學(xué)理支撐。

一、文獻(xiàn)綜述及理論框架

公共治理理論與實(shí)踐已成為公共管理領(lǐng)域的核心研究議題。在現(xiàn)代民主國(guó)家，盡管公共治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域與話語(yǔ)體系各具特色，但總體而言，各國(guó)公共治理模式的演進(jìn)路徑大致相同，呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性。同時(shí)，公共治理實(shí)踐的不斷發(fā)展推動(dòng)著理論更新，由此形成實(shí)踐模式與理論范式交疊嵌套的變遷邏輯。對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行扼要梳理，有助于凝練理論發(fā)展脈絡(luò)及其適用情境，彰顯本文所研究問(wèn)題的理論淵源。從理論發(fā)展的角度而言，公共治理模式經(jīng)歷了等級(jí)治理—市場(chǎng)治理—網(wǎng)絡(luò)治理的范式演進(jìn)[2]。通過(guò)抽取范式演進(jìn)軌跡的核心理論線索，可以構(gòu)建本文的理論框架。

1.從等級(jí)治理模式到市場(chǎng)治理模式

作為公共治理的基礎(chǔ)架構(gòu)，等級(jí)治理模式是以科層制為原型拓展而成的公共治理模式。馬克斯·韋伯指出：“從技術(shù)角度來(lái)看，科層制能夠在一定程度上促進(jìn)組織職能效率的提升，它不僅適用于工業(yè)企業(yè)管理，也適用于各類政府行政性管理工作?！盵3]等級(jí)治理模式有3個(gè)基本特征：一是層級(jí)節(jié)制。在政府部門中，按照權(quán)力大小建立上下級(jí)之間的“命令-服從”關(guān)系，最終形成金字塔型的組織結(jié)構(gòu)，以此保障上級(jí)對(duì)下級(jí)部門的控制，促進(jìn)工作有序進(jìn)行[4]。二是專業(yè)分工。科層制以任務(wù)分工和崗位管理為基礎(chǔ)[5]，把全部工作職責(zé)分配到組織中的每個(gè)工作崗位，從而提高管理工作的專業(yè)化水平與工作效率。三是非人性化管理。科層制以法理型權(quán)威為支配基礎(chǔ)，通過(guò)明確而嚴(yán)格的制度來(lái)約束組織中的機(jī)會(huì)主義行為。

等級(jí)治理模式的基本特征使其得以在保障政府權(quán)威的基礎(chǔ)上，提高組織運(yùn)作效率。盡管如此，科層制與生俱來(lái)的“反功能”——低效率對(duì)革新的抵制以及對(duì)社會(huì)階層差別的強(qiáng)化等[6]，致使等級(jí)治理模式在始于20世紀(jì)中葉的現(xiàn)代化進(jìn)程中日益捉襟見肘。此外，控制功能作為科層制最顯著的特征[7]，始終是等級(jí)治理模式無(wú)法割舍的情結(jié)，致使其難以充分滿足公共治理多元化需求，最終在與以追求資源自由流動(dòng)與最優(yōu)配置為核心的市場(chǎng)治理模式的競(jìng)爭(zhēng)中黯然失色。

市場(chǎng)治理模式可以追溯到亞當(dāng)·斯密提出的市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)理論，即“看不見的手”。究其本質(zhì)而言，市場(chǎng)治理模式的核心在于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、供給、價(jià)格等機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源自由流動(dòng)與合理配置。相較于等級(jí)治理模式，市場(chǎng)治理模式具有3個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)：一是效率導(dǎo)向。效率至上是市場(chǎng)機(jī)制的核心特征[8]，在市場(chǎng)中各主體通過(guò)自主交易獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，以謀求自身的發(fā)展壯大。二是平等競(jìng)爭(zhēng)。以“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”為基礎(chǔ)[9]，市場(chǎng)主體通過(guò)平等、自愿競(jìng)爭(zhēng)，為社會(huì)公眾提供多樣化、高水平的公共物品和服務(wù)。三是開放多元。市場(chǎng)是一個(gè)開放的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)多元化主體具有包容性，這與經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)相匹配?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)治理模式更具靈活性、多樣性、適應(yīng)性，突破了等級(jí)治理模式由上到下的層級(jí)管控方式[10]，其運(yùn)行方式并不是一成不變的，而是隨著市場(chǎng)的發(fā)展不斷演變。因此，市場(chǎng)治理模式更加符合現(xiàn)代化趨勢(shì)下公共治理的現(xiàn)實(shí)需求。隨著20世紀(jì)中后期新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，市場(chǎng)治理模式由于契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)而被廣為傳頌，成為治理變革的“利器”。

盡管市場(chǎng)治理模式可以糾正科層制的“反功能”，但由于其具有壟斷性、外部性和信息不對(duì)稱性等內(nèi)在缺陷，不可避免地會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。更重要的是，與等級(jí)治理模式以政府權(quán)威為核心的治理邏輯一樣，市場(chǎng)治理模式偏重于市場(chǎng)機(jī)制的單中心邏輯，仍然難以充分滿足多元化社會(huì)需求，甚至削弱了公共治理的合法性與有效性，進(jìn)而引發(fā)了對(duì)兩種治理模式予以整合的學(xué)術(shù)反思和理論嘗試，由此催生了一種新的公共治理模式——網(wǎng)絡(luò)治理模式。

2.融合等級(jí)與市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)治理模式

隨著20世紀(jì)后期第三波民主化浪潮的勃興，公共治理的“公共性”價(jià)值愈發(fā)凸顯，政治社會(huì)系統(tǒng)的包容性也愈發(fā)增強(qiáng)，而等級(jí)治理模式和市場(chǎng)治理模式皆無(wú)法匹配與此相伴的治理目標(biāo)——政府必須和包括公共、私人以及志愿者部門在內(nèi)的行動(dòng)者進(jìn)行協(xié)作[11]，方可在一個(gè)充滿活力的開放社會(huì)系統(tǒng)中達(dá)至善治[12]。在此背景下，網(wǎng)絡(luò)治理模式應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)治理模式以公共利益為依歸，以自下而上的利益表達(dá)和訴求引導(dǎo)為主要渠道[13]，融合了等級(jí)治理模式和市場(chǎng)治理模式的雙重優(yōu)勢(shì)。作為公共治理新范式，網(wǎng)絡(luò)治理模式最鮮明的優(yōu)勢(shì)在于它突破了等級(jí)治理模式與市場(chǎng)治理模式共有的主體單一性弊端，強(qiáng)調(diào)政府部門、私營(yíng)部門、社會(huì)組織和公民等多元化治理主體對(duì)公共事務(wù)的參與式治理，建立了縱橫交錯(cuò)、上下互洽的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)[14]，通過(guò)各主體間的互動(dòng)協(xié)同完成了對(duì)“碎片化”治理資源的有機(jī)整合[15]，實(shí)現(xiàn)了公共治理的基礎(chǔ)與目標(biāo)——公共性[16]，從而提升了公共治理的合法性與有效性。

表1 3種公共治理模式的比較

由于現(xiàn)代化是一個(gè)涉及人類思想和行為所有領(lǐng)域變革的多層面進(jìn)程[17]，雖然網(wǎng)絡(luò)治理模式在適應(yīng)這一進(jìn)程中體現(xiàn)出顯著優(yōu)勢(shì)，但也存在諸如價(jià)值觀念碎片化和責(zé)任界定模糊等問(wèn)題。不過(guò)，相較于等級(jí)治理模式和市場(chǎng)治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理模式無(wú)疑是在日益加速的現(xiàn)代化和全球化背景下更為適宜的公共治理模式。

通過(guò)對(duì)以上3種模式的比較(表1)可以發(fā)現(xiàn)：首先，公共治理模式隨著時(shí)代發(fā)展而不斷演進(jìn)，實(shí)踐模式與理論范式交疊嵌套的特征十分鮮明；其次，盡管3種治理模式的運(yùn)行方式存在差異，但這并不意味著三者互相排斥；再次，三者的主要特征和優(yōu)缺點(diǎn)并不是絕對(duì)的，只是各有其特定的適用情境；最后，網(wǎng)絡(luò)治理模式是在融合等級(jí)治理模式和市場(chǎng)治理模式兩者優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，修正了政府失靈與市場(chǎng)失靈，提升了公共治理的合法性與有效性。

二、Q市“綠色出行”治理模式的演進(jìn)及動(dòng)因

1.Q市“綠色出行”治理模式的變遷

Q市是我國(guó)著名的旅游勝地。近年來(lái)，隨著自然環(huán)境的變化以及私家車數(shù)量的增多，霧霾加重和交通擁堵對(duì)Q市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，日益引發(fā)社會(huì)公眾的不滿情緒。改善空氣質(zhì)量、推廣綠色低碳出行已成為Q市公共治理面臨的緊迫任務(wù)。在此背景下，2016年5月Q市政府借鑒北京、杭州等城市的治理經(jīng)驗(yàn)開始推行“綠色出行”項(xiàng)目。項(xiàng)目伊始采取的是公共自行車模式，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，所有事項(xiàng)均需在上報(bào)政府部門并獲得批準(zhǔn)后才可實(shí)施。這種管理方式，不僅壓縮了企業(yè)運(yùn)營(yíng)的自主性空間，也導(dǎo)致居民用車還車不方便，繳費(fèi)程序繁瑣以及車輛養(yǎng)護(hù)不及時(shí)等一系列問(wèn)題，原本用于解決民生問(wèn)題的項(xiàng)目變成了新的民生問(wèn)題。于是，2017年3月，由企業(yè)主導(dǎo)管理的共享單車模式取代了由政府主導(dǎo)管理的公共自行車模式。OFO共享單車、哈啰單車、摩拜單車等多種類型的共享單車相繼出現(xiàn)在城市的大街小巷，由相應(yīng)共享單車企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)并負(fù)責(zé)管理。相較于公共自行車模式，共享單車模式不僅用車還車方便，而且支付程序簡(jiǎn)單。同時(shí)，各品牌共享單車之間的競(jìng)爭(zhēng)提升了單車質(zhì)量，提高了用戶使用舒適度。然而，共享單車亂停亂放、折損率高以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)扭曲等問(wèn)題相繼出現(xiàn)，不僅擾亂了交通秩序，浪費(fèi)了公共資源，也打破了市場(chǎng)均衡，部分企業(yè)甚至破產(chǎn)倒閉。

為了應(yīng)對(duì)公共治理困境，Q市政府于2018年5月出臺(tái)了《Q市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法(試行)》，在充分激發(fā)企業(yè)活力的同時(shí)，更好地履行政府監(jiān)管職能，并加大城市居民的參與力度，由此開啟了探索公共自行車與共享單車融合發(fā)展模式之路。一方面，Q市政府運(yùn)用“電子圍欄”技術(shù)對(duì)6家主要共享單車企業(yè)的投放區(qū)域?qū)嵤┚珳?zhǔn)劃分以規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；另一方面，與酷游科技公司合作引進(jìn)了全國(guó)第一家專注景區(qū)騎行的共享單車品牌——酷游單車，兩者分工明確?？嵊慰萍脊矩?fù)責(zé)單車的生產(chǎn)、維修以及用戶使用指導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃單車投入數(shù)量和騎行路線，并聽取酷游科技公司的運(yùn)營(yíng)意見反饋。這種模式不僅充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，而且更好地發(fā)揮了政府科學(xué)統(tǒng)籌與合理監(jiān)管等“元治理”作用。更重要的是，能夠讓政府和企業(yè)及時(shí)掌握社會(huì)需求，提升公共治理的合法性和有效性。在這種治理模式下，Q市公共交通秩序獲得改善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨均衡，居民用車滿意度也獲得提升。

Q市“綠色出行”治理模式的變遷是公共治理模式演進(jìn)的縮影(圖1)。以政府為主導(dǎo)的公共自行車模式體現(xiàn)了等級(jí)治理邏輯，而以企業(yè)為主導(dǎo)的共享單車模式體現(xiàn)了市場(chǎng)治理邏輯，公共自行車與共享單車融合發(fā)展模式則是網(wǎng)絡(luò)治理邏輯的寫照。通過(guò)對(duì)Q市“綠色出行”治理模式變遷原因的深入剖析，可以概括出3種公共治理模式的演進(jìn)路徑。

圖1 Q市綠色出行治理模式變遷中的公共治理模式演進(jìn)

2.公共治理的新時(shí)代特征是演進(jìn)的制度動(dòng)因

組織不可能存在于真空之中，而是被變動(dòng)不居的環(huán)境所包圍，這是組織學(xué)的基本原理。依循這一理論邏輯，無(wú)論何種公共治理模式，皆以特定的組織架構(gòu)為載體，當(dāng)組織架構(gòu)隨環(huán)境變動(dòng)而變動(dòng)時(shí)，治理模式也隨之演進(jìn)。在學(xué)理層面上，從等級(jí)治理到市場(chǎng)治理再到網(wǎng)絡(luò)治理的演進(jìn)，正是對(duì)人類社會(huì)從前現(xiàn)代到現(xiàn)代再到后現(xiàn)代的時(shí)代場(chǎng)景變遷的回應(yīng)。當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入一個(gè)前所未有的新時(shí)代，即黨的十九大報(bào)告中提出的“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。如果說(shuō)公共治理的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，那么，中國(guó)語(yǔ)境下的善治便體現(xiàn)了習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出的“人民對(duì)美好生活的向往”。在公共治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，善治集中體現(xiàn)在構(gòu)建“共建共治共享”社會(huì)治理新格局方面，其核心特征是治理原則的包容性、治理主體的多元性和治理成果的普惠性。

公共治理的新時(shí)代場(chǎng)景推動(dòng)了Q市“綠色出行”治理模式的演進(jìn)。雖然以政府為主導(dǎo)的公共自行車模式和以企業(yè)為主導(dǎo)的共享單車模式都是為了滿足社會(huì)公眾改善空氣質(zhì)量和便利出行的需求，但這兩種模式治理主體都是單一的，而且皆易形成排斥性的治理過(guò)程。這不僅難以實(shí)現(xiàn)有效治理，更由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)普惠治理而削弱治理的合法性。因此，Q市“綠色出行”治理模式必須適時(shí)轉(zhuǎn)型，突破有悖于新時(shí)代制度特征的治理桎梏，構(gòu)建順應(yīng)“共建共治共享”要求的公共治理新范式。

通過(guò)融合等級(jí)治理模式與市場(chǎng)治理模式，并改進(jìn)相應(yīng)的治理技藝，Q市構(gòu)建了“綠色出行”網(wǎng)絡(luò)治理模式。在充分發(fā)揮兩種傳統(tǒng)治理模式優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)治理模式尤為重視多元化治理主體之間的協(xié)同，通過(guò)政社互動(dòng)、政企互動(dòng)和政民互動(dòng)，培育多元治理主體合作共治的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。同時(shí)，充分傾聽和尊重各治理主體的意見以實(shí)現(xiàn)治理的包容性，盡可能讓城市“綠色出行”治理成為多元化社會(huì)主體圍繞影響彼此利益的公共事務(wù)而開展集體行動(dòng)的過(guò)程[18]，進(jìn)而確保治理成果的普惠性，最終形成能體現(xiàn)新時(shí)代制度特征的公共治理模式。

3.公共治理的問(wèn)題導(dǎo)向是演進(jìn)的體制動(dòng)因

以解決公共問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新治理模式，既是政治系統(tǒng)開放性的體現(xiàn)，也是壓力型體制下政治系統(tǒng)的生存之道，有學(xué)者將之稱為“解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)”[19]。公共問(wèn)題的復(fù)雜性及其表現(xiàn)形式的不斷變化，要求公共治理模式必須適時(shí)調(diào)整或更新，以精準(zhǔn)定位關(guān)乎社會(huì)公眾切身利益的公共問(wèn)題。Q市“綠色出行”治理模式正是基于問(wèn)題導(dǎo)向而發(fā)生演變。

首先，為了解決空氣污染、交通擁擠以及由此給城市旅游業(yè)發(fā)展造成的消極影響，Q市推行了公共自行車模式。盡管這種以政府為主導(dǎo)的等級(jí)治理模式在運(yùn)行初期取得了一定成效，但在應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題不充分的同時(shí)，產(chǎn)生了低效率等新問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)了公共自行車模式向共享單車模式的轉(zhuǎn)變。

其次，相較于公共自行車模式，共享單車模式擴(kuò)大了社會(huì)公眾的選擇范圍，簡(jiǎn)化了用車程序，有效彌補(bǔ)了等級(jí)治理模式的低效率“短板”。盡管如此，這種以企業(yè)為主導(dǎo)的市場(chǎng)治理模式同樣在解決舊問(wèn)題的同時(shí)，也制造了諸如惡性競(jìng)爭(zhēng)和負(fù)外部性等新問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)其向新的治理模式演進(jìn)。

最后，從組織學(xué)學(xué)理層面而言，Q市基于問(wèn)題導(dǎo)向的綠色出行治理模式從等級(jí)治理向市場(chǎng)治理的演變，陷入了公共問(wèn)題解決的“內(nèi)卷化”困境。一方面，無(wú)論是等級(jí)治理模式還是市場(chǎng)治理模式，均對(duì)原公共問(wèn)題有一定程度的解決；另一方面，這兩種治理模式均在解決舊問(wèn)題的同時(shí)也制造了新問(wèn)題，且使“綠色出行”問(wèn)題變得更為復(fù)雜。究其本質(zhì)而言，這是一種典型的“低效率變革”或“沒(méi)有實(shí)際發(fā)展的變革”，即“內(nèi)卷化”。新的治理模式欲破解“內(nèi)卷化”困境，需要沿兩條路徑齊頭并進(jìn)：一是精準(zhǔn)定位當(dāng)前復(fù)雜情境中最關(guān)鍵的公共問(wèn)題；二是在解決舊問(wèn)題的同時(shí)盡可能不制造有重大影響的新問(wèn)題(完全不出現(xiàn)新問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的)。在第一條路徑中，最關(guān)鍵的公共問(wèn)題是增強(qiáng)“綠色出行”治理的有效性與合法性。在第二條路徑中，將等級(jí)治理與市場(chǎng)治理兩種模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行整合，并通過(guò)改進(jìn)治理技藝以盡可能消解這兩種治理模式的“反功能”。兩條路徑的齊頭并進(jìn)，催生了網(wǎng)絡(luò)治理模式。網(wǎng)絡(luò)治理模式不僅能夠精準(zhǔn)定位復(fù)雜情境中的關(guān)鍵公共問(wèn)題，而且較好地克服了等級(jí)治理和市場(chǎng)治理實(shí)際操作中的困難，解決了“內(nèi)卷化”困境。

4.公共治理傳統(tǒng)模式的“反功能”是演進(jìn)的機(jī)制動(dòng)因

在Q市公共自行車項(xiàng)目運(yùn)行早期階段，以政府為主導(dǎo)的等級(jí)治理模式之所以失效，是科層制的“反功能”使然。首先，政府對(duì)公共自行車市場(chǎng)的壟斷不僅限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也難以滿足多元化的社會(huì)需求。其次，科層制傾向于“控制”的特征致使公共自行車項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)指令和信息反饋需要多層逐級(jí)傳達(dá)，不僅影響了信息的時(shí)效性與準(zhǔn)確性，也降低了政府部門的執(zhí)行力。再次，科層制的低效率和規(guī)則導(dǎo)向不僅導(dǎo)致公共自行車站點(diǎn)和辦卡地點(diǎn)的機(jī)械化分布，也致使繳費(fèi)程序繁瑣和用車還車不便。最后，科層組織的低效率致使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)展緩慢，嚴(yán)重滯后于不斷提升的公眾需求。

與此相似，以企業(yè)為主導(dǎo)的共享單車模式彰顯了市場(chǎng)治理中契約制的“反功能”。一方面，在謀利驅(qū)動(dòng)下，各共享單車企業(yè)無(wú)限制地投入大量單車以占據(jù)市場(chǎng)份額，不僅造成惡性競(jìng)爭(zhēng)，也擾亂了城市交通秩序；另一方面，強(qiáng)勢(shì)企業(yè)運(yùn)用價(jià)格手段打壓甚至兼并競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以壟斷市場(chǎng)，打破了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的均衡狀態(tài)，遮蔽了公共物品的“公共性”，降低了公共物品的供給質(zhì)量。更重要的是，契約制與生俱來(lái)的“外部性”必將滋生“搭便車”行為，導(dǎo)致部分企業(yè)由于盈利不足而終止公共物品供給直至退出市場(chǎng)，壓縮了民眾的公共服務(wù)選擇空間，降低了公眾滿意度。

由此可見，無(wú)論是基于科層制的等級(jí)治理，還是基于契約制的市場(chǎng)治理，皆有其不可避免的“反功能”。同時(shí)，這兩種傳統(tǒng)模式的“反功能”缺點(diǎn)皆是其自身無(wú)法克服的。于是，構(gòu)建一種能糾正傳統(tǒng)模式的“反功能”，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，能更好地發(fā)揮政府作用的公共治理新模式，便成為Q市提升公共治理合法性與有效性的必然選擇。

三、等級(jí)治理、市場(chǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)治理模式的交替融合

Q市“綠色出行”治理模式的變遷，一方面展示了3種公共治理模式的演進(jìn)邏輯，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)治理這一“橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜”的新范式[20]，是對(duì)新時(shí)代公共治理現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的回應(yīng)；另一方面，也表明這3種模式之間并非非此即彼的對(duì)立關(guān)系，而是漸進(jìn)交替與邊際融合的關(guān)系。3種治理模式各有其特定的適用場(chǎng)域，網(wǎng)絡(luò)治理并不是要取代等級(jí)治理和市場(chǎng)治理，而是在融合兩者優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，通過(guò)治理技藝的邊際改進(jìn)，彌補(bǔ)它們的“反功能”缺陷。這種交替融合不僅提升了解決公共問(wèn)題的可持續(xù)性[21]，也增強(qiáng)了公共治理的合法性與有效性。因此，進(jìn)一步推進(jìn)3種模式的交替融合，對(duì)于構(gòu)建“共建共治共享”的新時(shí)代公共治理格局至關(guān)重要。

1.鼓勵(lì)多元主體參與的同時(shí)明晰主體間權(quán)責(zé)關(guān)系

多元主體的參與及合作共治是公共治理模式交替融合的首要特征，其目的在于解決一些單個(gè)組織無(wú)法完成或無(wú)法輕易完成的問(wèn)題[22]。包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及民眾在內(nèi)的多元主體交替發(fā)揮各自的積極作用，方可促進(jìn)資源和信息的有效共享，進(jìn)而形成公共利益的“蓄水池”。這就提出了以下要求：首先，將“包容性”確立為多元主體參與的基本原則。不同的參與主體各有其特定的利益需求，在合作共治過(guò)程中不可避免地存在利益齟齬和博弈，這就需要達(dá)成基于包容性的利益共識(shí)以尋求集體行動(dòng)中的“最大公約數(shù)”。其次，建立多元主體參與平臺(tái)。通過(guò)各種方式拓展多元主體參與公共治理的渠道，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)的配套設(shè)施和后續(xù)保障。再次，對(duì)弱勢(shì)主體進(jìn)行必要的“賦權(quán)增能”。由于多元主體的政治經(jīng)濟(jì)地位存在差異，需要通過(guò)對(duì)弱勢(shì)行動(dòng)者的“賦權(quán)增能”，增強(qiáng)他們的行動(dòng)能力以保障其合法權(quán)益。最后，明晰主體間權(quán)責(zé)關(guān)系。由于解決公共問(wèn)題的關(guān)鍵在于劃清各治理主體的界限，明晰各治理主體的權(quán)責(zé)[23]。因此，可以充分運(yùn)用市場(chǎng)治理模式中的契約機(jī)制，并在等級(jí)治理模式的規(guī)則導(dǎo)向下構(gòu)建規(guī)范化的權(quán)責(zé)清單，明晰治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以確保公共治理的有序開展。

2.充分發(fā)揮政府“元治理”作用的同時(shí)限制其“合法傷害權(quán)”

在3種公共治理模式交替融合的過(guò)程中，政府始終扮演著“元治理”角色，即政府是公共治理事務(wù)的規(guī)劃者和召集人，但并非管制者，更非規(guī)訓(xùn)者。作為規(guī)劃者和召集人，政府應(yīng)以公共利益為依歸，以“放管服改革”為抓手，在精準(zhǔn)定位不同場(chǎng)景下公共治理具體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)開發(fā)性和包容性，為市場(chǎng)構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境，為社會(huì)培育濃厚的參與氛圍。在充分發(fā)揮“元治理”作用的同時(shí)，政府應(yīng)盡可能避免其掌控的“合法傷害權(quán)”[24]。為此，一方面，在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，加快構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度，規(guī)范權(quán)力使用的條件和程序；另一方面，進(jìn)一步增大地方官員政績(jī)考核中的社會(huì)性政績(jī)指標(biāo)權(quán)重，將民眾的獲得感和幸福感作為核心政績(jī)指標(biāo)，并通過(guò)諸如“一票否決”等方式增強(qiáng)自下而上的問(wèn)責(zé)壓力。同時(shí)，加強(qiáng)中央政府自上而下的監(jiān)管，中央政府可以通過(guò)調(diào)整“條塊關(guān)系”，適當(dāng)擴(kuò)大行政體制中的垂直管理幅度，加強(qiáng)對(duì)地方治理集體行動(dòng)的介入以盡可能減少地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。

3.對(duì)治理技藝進(jìn)行邊際改進(jìn)的同時(shí)避免陷入“技術(shù)依賴”陷阱

由于3種公共治理模式的交替融合收效甚佳，需要對(duì)治理技藝進(jìn)行邊際改進(jìn)，一方面要充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及區(qū)塊鏈等高精尖技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)公共治理的信息技術(shù)支撐，提升公共治理的敏捷性、迅疾性和精準(zhǔn)性。如數(shù)字技術(shù)的革新與發(fā)展為治理共同體的構(gòu)建提供了權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)機(jī)制、共識(shí)機(jī)制和共享機(jī)制等關(guān)鍵要素[25]。另一方面，技術(shù)只是治理工具而非治理主體，特別是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，信息風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)漏洞普遍存在，對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用應(yīng)避免陷入“技術(shù)依賴”陷阱。這就需要在改進(jìn)治理技藝的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的甄別與防范。此外，尤為重要的是，無(wú)論是3種模式本身，還是三者之間的交替融合，在任何場(chǎng)景中，人都是最重要的行動(dòng)者，不應(yīng)由于信息技術(shù)的廣泛使用而被其取代。為此，應(yīng)遵循以人為本的治理原則，構(gòu)建科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，拓展各類人群的上升空間，充分彰顯公共治理的人性化色彩，發(fā)揮人的創(chuàng)造性與能動(dòng)性。

在全面深化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段的背景下，日益增長(zhǎng)且愈發(fā)多樣化的社會(huì)需求不斷推動(dòng)著公共治理模式的適時(shí)變遷。順應(yīng)公共治理實(shí)踐模式與理論范式交疊嵌套的規(guī)律，以回應(yīng)多樣化社會(huì)需求，是加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐。就此而言，通過(guò)3種公共治理模式的交替融合，在糾正傳統(tǒng)治理模式“反功能”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治，不僅有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也可以更好地發(fā)揮政府與社會(huì)的作用，這無(wú)疑將極大提升公共治理的合法性、有效性與穩(wěn)定性。