山東省煙臺(tái)市蓬萊區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 王艷妮

在行政執(zhí)法過(guò)程中，法律適用對(duì)于行政處罰能起到“綱舉目張”的作用。法律適用錯(cuò)誤，不僅該處罰會(huì)被法院判決撤銷，還會(huì)損害當(dāng)事人的利益和執(zhí)法部門(mén)的公信力。如何在浩如煙海的法律規(guī)范中，快速準(zhǔn)確定位出個(gè)案具體該適用的法律規(guī)范，要求執(zhí)法人員能嫻熟自如的運(yùn)用法律適用原則。

一、法律規(guī)范相沖突時(shí)如何適用？

我國(guó)的《立法法》分別提出了上位法和下位法、新法和舊法、特別法和一般法這三對(duì)概念及其適用原則，雖然只是短短數(shù)個(gè)法條，卻對(duì)指導(dǎo)執(zhí)法人員如何適用法律具有極其重要的意義，“以豆芥之微，達(dá)日月經(jīng)天之效”。需要注意的是，上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特殊法優(yōu)于一般法僅僅適用于法律規(guī)范有沖突之時(shí)。

第一個(gè)原則：上位法優(yōu)先于下位法

該原則對(duì)應(yīng)的法條是《立法法》第87條—第89條。何謂“上位法”？是指立法主體的層級(jí)高，立法主體中，人大的地位高于其常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會(huì)，人大常委會(huì)的地位高于其同級(jí)人民政府，上級(jí)人民政府的地位高于下級(jí)人民政府。對(duì)應(yīng)的法律位階為憲法＞法律＞行政法規(guī)＞地方性法規(guī)＞同級(jí)或下級(jí)地方政府規(guī)章（部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章效力同等，權(quán)限范圍不同）。

舉例來(lái)說(shuō)，《特種設(shè)備安全法》第86條和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第82條中，對(duì)“使用未取得相應(yīng)資格證書(shū)的人員從事特種設(shè)備安全管理、檢測(cè)和作業(yè)”的處罰是相沖突的，前者是“責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停止使用有關(guān)特種設(shè)備或者停產(chǎn)停業(yè)整頓，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款”，后者則是“由特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其相應(yīng)資格”。前者的立法主體是全國(guó)人大常委會(huì)，后者的立法主體是國(guó)務(wù)院，依照“上位法優(yōu)于下位法”的原則來(lái)判斷，高下立判，應(yīng)該適用《特種設(shè)備安全法》進(jìn)行處罰。

關(guān)于《行政處罰法》第29條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范”的理解，不同的學(xué)者和專家給出了不同的意見(jiàn)和看法，有的人認(rèn)為該法條包含了法條競(jìng)合、想象競(jìng)合等多種情形，有的人認(rèn)為同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范意味著同一個(gè)違法行為形成了不同的法律關(guān)系，這就自然地排除了法條競(jìng)合的情形。

法條競(jìng)合，是指行政相對(duì)人的一個(gè)行為同時(shí)違反多個(gè)行政法律規(guī)范的數(shù)個(gè)法條，數(shù)個(gè)法條對(duì)該行為規(guī)定了不同的法律后果，或者規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，而且數(shù)個(gè)法條之間在調(diào)整對(duì)象上存在著一種內(nèi)在的交叉或包含關(guān)系，只能在數(shù)個(gè)法條中選擇適用一個(gè)法條對(duì)其進(jìn)行處罰。若《行政處罰法》29條后一句包含了法條競(jìng)合的情形，則法條競(jìng)合要按照罰款數(shù)額高的規(guī)定來(lái)處罰，而不是按照《立法法》確立的“上位法優(yōu)于下位法”等原則來(lái)適用，這就違反了相關(guān)的立法原則。

《立法法》和《行政處罰法》都是全國(guó)人大制定的基本法，《立法法》是其他法律、法規(guī)、行政規(guī)章等法律文件制定的重要依據(jù)，其效力從一定程度上來(lái)講，僅次于憲法，具有準(zhǔn)憲法的性質(zhì)，依照“上位法優(yōu)于下位法”，法條競(jìng)合時(shí)候應(yīng)該優(yōu)先適用《立法法》的規(guī)定。并且，這兩部法律作為我國(guó)非常重要的法律，立法若沖突會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法辦案人員在適用法律時(shí)無(wú)所適從，造成法律適用混亂的局面。因此，《行政處罰法》29條后一句應(yīng)當(dāng)排除法條競(jìng)合的情形。

第二個(gè)原則：特別法優(yōu)于一般法

對(duì)應(yīng)的法條是《立法法》第92條：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”。

“特別法優(yōu)于一般法”的原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是指針對(duì)同一調(diào)整事項(xiàng)，特別法與一般法的規(guī)定不一致的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法，因?yàn)樘貏e法的精準(zhǔn)性會(huì)高于一般法，更符合所調(diào)整事項(xiàng)的具體特點(diǎn)，通常情況下，特別法與一般法所調(diào)整的對(duì)象具有從屬關(guān)系或者分總關(guān)系。二是要確定兩個(gè)法律規(guī)范的性質(zhì)是否相同，性質(zhì)不同則沒(méi)有直接的可比性。比如一個(gè)是程序規(guī)定，另一個(gè)是實(shí)體規(guī)定，兩者就不能區(qū)分特別或一般的關(guān)系。

比如,《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的適用對(duì)象是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而《電子商務(wù)法》只適用于電子商務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，當(dāng)兩者對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)都有規(guī)定時(shí)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》屬于一般法，《電子商務(wù)法》則是特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者?！钡诙畻l第二款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條規(guī)定，屬于發(fā)布虛假?gòu)V告的，依照《廣告法》的規(guī)定處罰?！薄稄V告法》第二十八條規(guī)定：“廣告以虛假或者引人誤解的內(nèi)容欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的，構(gòu)成虛假?gòu)V告。”相對(duì)來(lái)講，虛假宣傳的范圍大于虛假?gòu)V告，虛假宣傳包括虛假?gòu)V告，虛假?gòu)V告屬于虛假宣傳的一種形式。對(duì)非廣告形式的虛假宣傳，應(yīng)當(dāng)適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行定性處罰，對(duì)通過(guò)一定媒介和形式進(jìn)行的廣告宣傳，應(yīng)當(dāng)適用《廣告法》定性處罰。針對(duì)“虛假宣傳”，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一般法，《廣告法》是特殊法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

三是新法優(yōu)于舊法

對(duì)應(yīng)的法條是《立法法》第92條第二句規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要1》）關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則中指出，根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但對(duì)下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。

《紀(jì)要1》中提到的“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對(duì)人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前，若行政相對(duì)人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法之前”。

由此可見(jiàn)，“新法優(yōu)于舊法”往往是跟“有利于當(dāng)事人”原則緊密結(jié)合的，《行政處罰法》第37條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！?/p>

2021年10月份，某局執(zhí)法人員接到舉報(bào)，轄區(qū)內(nèi)一家葡萄酒生產(chǎn)企業(yè)涉嫌于2019年12月生產(chǎn)過(guò)一批次標(biāo)簽不合格的葡萄酒，此案的違法行為發(fā)生在新《行政處罰法》施行以前，執(zhí)法人員查處該違法行為發(fā)生在新法施行之后，應(yīng)該如何定性處罰？

此案中違法所得的認(rèn)定，屬于實(shí)體問(wèn)題，應(yīng)該沿用新法施行前的規(guī)定，適用“獲利說(shuō)”而不是“全部說(shuō)”。而程序問(wèn)題，如告知后當(dāng)事人的陳述、申辯期限，應(yīng)該適用新法的五個(gè)工作日，而不是適用舊法的三個(gè)工作日。

但是，如果本案中當(dāng)事人有證據(jù)證明自己沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)，則可以適用新《行政處罰法》第三十三條第二款的規(guī)定，是否有主觀過(guò)錯(cuò)雖然屬于實(shí)體內(nèi)容，但是符合有利于當(dāng)事人的原則，所以還是要適用新法的規(guī)定。

值得指出的是，這三大原則在法律適用實(shí)踐中，要明確兩個(gè)前提：一是確定多個(gè)法律規(guī)范是否是針對(duì)同一事項(xiàng)發(fā)生的沖突，若不是，則不屬于三大原則調(diào)整適用的范圍。二是三大原則的適用是有先后順序的，如果對(duì)案件法律適用存疑，首先要確認(rèn)是不是滿足“上位法和下位法”這一情形，不滿足的話再確認(rèn)是否滿足“新法和舊法、特殊法和一般法”這兩種情形，要注意，“新與舊、特殊與一般”這兩種情形適用的僅僅是同一機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)有沖突的時(shí)候。法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，則需要提交有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。

二、下位法符合上位法時(shí)法律如何適用？

最高人民法院關(guān)于《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》（簡(jiǎn)稱《紀(jì)要2》）第三部分中指出“正確適用法律，必須準(zhǔn)確的掌握法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章等不同層次的規(guī)范性文件的效用及其相互之間的關(guān)系，正確的予以適用。第三，行政法規(guī)為了貫徹執(zhí)行法律，地方性法規(guī)為了貫徹執(zhí)行法律、行政法規(guī)，就同一問(wèn)題作出更具體、更詳細(xì)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用”。

2021年3月，山東某地執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)本區(qū)內(nèi)有一戶小作坊在生產(chǎn)白酒，但是并未取得相關(guān)許可，適用《食品安全法》處罰嗎？不是，因?yàn)椤妒称钒踩ā穼?duì)小作坊的監(jiān)管做了特別授權(quán)——《食品安全法》第三十六條第三款：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”和第一百二十七條：“對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行”。該行為違反了《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》第十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照該條例第四十二條規(guī)定予以處罰，故該違法行為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用地方性法規(guī)，而不是適用《食品安全法》。

《紀(jì)要2》中，只提到了行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的問(wèn)題，那假如部門(mén)規(guī)章在法律框架內(nèi)作出了具體規(guī)定，是否可以優(yōu)先適用？

《紀(jì)要1》中說(shuō)，“根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用”，其“判斷”的標(biāo)準(zhǔn)主要就是看看規(guī)章是否與上位法相沖突。

《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第四十六條規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全的違法行為，食品安全法等法律法規(guī)已有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第二十八條：“食品安全法等法律法規(guī)對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為已有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這兩部市場(chǎng)監(jiān)管總局制定的部門(mén)規(guī)章，充分遵循了“上位法優(yōu)于下位法”的原則，在不違反上位法規(guī)定的前提下，部門(mén)規(guī)章才能適用。

綜上所述，法律規(guī)范的適用是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，每一個(gè)個(gè)案都要具體分析判斷。在執(zhí)法辦案實(shí)踐中，除了要遵循三大法律適用原則，還要考慮上位法對(duì)下位法是否有特別授權(quán)，并結(jié)合案件的具體情況綜合研判，不可一概而論。同時(shí)，善借“他山之石”，積極參考類似案例、判例的思路，多管齊下，確保法律規(guī)范適用精準(zhǔn)，辨法析理緊密，文書(shū)經(jīng)緯分明，裁量有理有據(jù)，達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。