王棟 焦科文

【摘要】從人口流動(dòng)情況看，全省常住人口總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重;十四五期間，A市市轄區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口一只獨(dú)秀，B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣其次。從建設(shè)用地情況看，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求，全省建設(shè)用地缺口達(dá)240平方公里（36萬(wàn)畝），需年均騰退村莊建設(shè)用地48平方公里（7萬(wàn)畝）。從房地產(chǎn)用地情況看，全省26個(gè)市縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿(mǎn)足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求，43個(gè)市縣在2009-2020年供應(yīng)住宅用地基礎(chǔ)上，新增城鎮(zhèn)住宅用地需求均不足10萬(wàn)人（即2平方公里），A市市轄區(qū)、肥西縣、B市市轄區(qū)和長(zhǎng)豐縣、肥東縣、臨泉縣需增加大量住宅用地。為應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)與建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地變化形勢(shì)，應(yīng)從完善建設(shè)用地配置、支撐房地產(chǎn)用地保障方面加強(qiáng)引導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】人口流動(dòng);建設(shè)用地;房地產(chǎn)用地;形勢(shì)分析;安徽省

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.047

1、研究思路與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1研究區(qū)概況

安徽省位于中國(guó)中東部，地處長(zhǎng)江、淮河中下游，毗鄰江蘇省、浙江省、湖北省、河南省、江西省和山東省，是最具活力的長(zhǎng)江三角洲組成部分?？偯娣e14.01萬(wàn)平方公里，約占中國(guó)國(guó)土面積的1.45%。安徽現(xiàn)有16個(gè)地級(jí)市，9個(gè)縣級(jí)市、50個(gè)縣、45個(gè)市轄區(qū)。近些年安徽省區(qū)劃調(diào)整頻繁，考慮到數(shù)據(jù)的連續(xù)性和一致性，本研究中行政區(qū)劃范圍以《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒—2021》中的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

1.2數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)數(shù)據(jù)獲取的科學(xué)性、可操作性原則，2010年人口數(shù)據(jù)來(lái)源于人口紅黑庫(kù)網(wǎng)站的六普數(shù)據(jù)，2020年人口數(shù)據(jù)來(lái)源于《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒（2021年）》;建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)主要來(lái)源于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

1.3研究技術(shù)思路

人口是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。近十年來(lái)，資源配置不均和區(qū)域間發(fā)展水平的差異推動(dòng)著人口從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移;同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)又使得從農(nóng)村不斷釋放出來(lái)的勞動(dòng)力向各大城市轉(zhuǎn)移。人口流動(dòng)造成建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地需求變化。因此，我們系統(tǒng)對(duì)人口流動(dòng)、建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地等進(jìn)行研究建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地變化形勢(shì)，從調(diào)控建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地的角度出發(fā)為緩解人地、住房矛盾提供決策參考。

2、近十年人口流動(dòng)情況分析

2.1全省人口及流動(dòng)情況

一是常住人口數(shù)量平穩(wěn)增長(zhǎng)。全省常住人口6102.72萬(wàn)人，與2010年第六次全國(guó)人口普查的5950.05萬(wàn)人相比，增加152.67萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.57%，年均增長(zhǎng)率為0.25%。

二是人口城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)。全省城鎮(zhèn)人口為3559.51萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為58.33%。2010-2020年期間城鎮(zhèn)人口共增加1001.80萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率共增長(zhǎng)15.34個(gè)百分點(diǎn)，年均增幅1.53個(gè)百分點(diǎn)，增速略高于全國(guó)平均增速（年均增幅1.42個(gè)百分點(diǎn)）。

三是人口外流趨勢(shì)略有擴(kuò)大。比較2010年和2020年人口凈流出情況（戶(hù)籍人口和常住人口的差值），2010年凈流出人口為876.59萬(wàn)人，2020年為1030.09萬(wàn)人。2010-2020年間全省人口凈流出態(tài)勢(shì)略有擴(kuò)大。

2.2各市縣人口流動(dòng)情況

一是人口地區(qū)聚集程度差異較大。16個(gè)地級(jí)市中，常住人口超過(guò)800萬(wàn)人的地級(jí)市有2個(gè)（A市、K市），在300萬(wàn)人至800萬(wàn)人之間的地級(jí)市有8個(gè)，少于300萬(wàn)人的地級(jí)市有6個(gè)。其中，常住人口居前五位的地級(jí)市合計(jì)人口占全省常住人口比重為52.90%。16個(gè)地級(jí)市轄區(qū)常住人口2416.91萬(wàn)人，全省21.75% 的國(guó)土面積承載了全省39.60%的人口。59個(gè)縣（市）中，常住人口最多的縣（市）165.84萬(wàn)人，最少的縣（市）7.62萬(wàn)人，各縣（市）之間差異較大，其中常住人口超過(guò)100萬(wàn)人的縣（市）有8個(gè)，常住人口在50萬(wàn)人至100萬(wàn)人之間和20萬(wàn)人至50萬(wàn)人之間的縣（市）均為23個(gè)，常住人口少于20萬(wàn)人的縣（市）有5個(gè)，人口大縣主要集中在皖北地區(qū)，皖南山區(qū)縣（市）人口很少。

二是除省會(huì)A市外各地人口普遍外流。16個(gè)地級(jí)市中，除省會(huì)A市凈流入155.46萬(wàn)人（常住人口-戶(hù)籍人口>0）外，其余15市均為人口凈流出，其中H市、K市、L市、N市、S市等人口大市流出人口均超過(guò)100萬(wàn)人，同時(shí)9個(gè)地級(jí)市轄區(qū)也是人口凈流出，主要為資源枯竭型城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。59個(gè)縣（市）人口全部都凈流出（戶(hù)籍人口-常住人口>0），凈流出人口1220.06萬(wàn)人，平均流失率24.87%。

三是少量區(qū)域城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)減少現(xiàn)象。16個(gè)地級(jí)市10年間城鎮(zhèn)人口均增長(zhǎng)，15個(gè)地級(jí)市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口均增長(zhǎng)（除F市外），其中A市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)達(dá)190.61萬(wàn)人，是第二名B市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口（55.00萬(wàn)人）增長(zhǎng)的3.47倍。59個(gè)縣（市）中，出現(xiàn)一縣城鎮(zhèn)人口減少。同時(shí)45個(gè)市轄區(qū)中，有10個(gè)市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口減少，老城區(qū)人口向新城區(qū)疏解是最主要的原因。

2.3人口變化預(yù)測(cè)

按照常住人口、城鎮(zhèn)化率變化趨勢(shì)保持不變的情形預(yù)測(cè)，到2025年，全省常住人口約6180萬(wàn)人 、城鎮(zhèn)化率達(dá)65.60%、新增常住城鎮(zhèn)人口約495萬(wàn)人，其中：新增常住城鎮(zhèn)人口超過(guò)50萬(wàn)人僅有的有A市市轄區(qū)（90萬(wàn)人），在20萬(wàn)人至50萬(wàn)人之間有3個(gè)（B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣）;在10萬(wàn)人至20萬(wàn)人之間有8個(gè);在5萬(wàn)人至10萬(wàn)人之間有19個(gè);在2萬(wàn)人至5萬(wàn)人之間有20個(gè);在0萬(wàn)人至2萬(wàn)人之間有20個(gè);新增常住城鎮(zhèn)人口負(fù)增長(zhǎng)的有3個(gè)縣及F市市轄區(qū)。從59個(gè)縣（市）來(lái)看，縣（市）域新增常住城鎮(zhèn)人口240萬(wàn)人，約占全省新增常住城鎮(zhèn)人口的48.69%，扣除前5名新增常住城鎮(zhèn)人口（超過(guò)5萬(wàn)人）的縣（市），其余54個(gè)縣（市）來(lái)合計(jì)新增常住城鎮(zhèn)人口162萬(wàn)，均值約3萬(wàn)人。

2.4人口流動(dòng)情況總體分析

全省常住人口總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，人口城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，戶(hù)籍人口外流加劇;各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重;同時(shí)存在個(gè)別經(jīng)濟(jì)落后縣城鎮(zhèn)人口下降和老城區(qū)城鎮(zhèn)人口向周邊新城區(qū)疏解的情況。十四五期間，A市市轄區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口一只獨(dú)秀，B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣其次，N市市轄區(qū)、S市市轄區(qū)、M市市轄區(qū)、C市市轄區(qū)及A市周邊2縣和皖北地區(qū)2個(gè)人口大縣城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)有一定的空間，其余地區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口均不超過(guò)5萬(wàn)。59個(gè)縣（市）中扣除前5名外，其余54個(gè)縣（市）新增常住城鎮(zhèn)人口162萬(wàn)總量尚可，但是均值不高。

3、建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地情況及預(yù)測(cè)

3.1建設(shè)用地情況及預(yù)測(cè)

一是建設(shè)用地潛力充裕。全省建設(shè)用地20156.66平方公里（3023.50萬(wàn)畝），人均建設(shè)用地330.29平方米，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地279.41平方米，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地124.76平方米，人均村莊建設(shè)用地495.86平方米;人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地高于原建設(shè)部1993年9月27日頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）規(guī)定村鎮(zhèn)上限150平方米/人。預(yù)計(jì)到2025年，全省人口將達(dá)到6179萬(wàn)人，如保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不變，人均達(dá)276平方米，仍高于人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求。從59個(gè)縣（市）來(lái)看，縣域建設(shè)用地人均建設(shè)用地379.48平方米，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地322.82平方米，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地128.93 平方米，人均村莊建設(shè)用地494.34平方米，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地騰挪利用空間也很充裕。

二是建設(shè)用地增長(zhǎng)粗放但可控?！岸{(diào)”以來(lái)，全省建設(shè)用地增加2406.67平方公里（361萬(wàn)畝），低于江蘇?。?50萬(wàn)畝）和浙江省（459萬(wàn)畝）。10年來(lái)，全省城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)40.6%，大于城鎮(zhèn)常住人口37.7%的增幅。城鎮(zhèn)每增加一個(gè)常住人口，城鎮(zhèn)用地增加129平方米，超過(guò)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年12月頒布的人均城市用地標(biāo)準(zhǔn)上限105平方米，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增速快于人口增速。10年間，全省通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰退606.67平方公里（91萬(wàn)畝），村莊建設(shè)用地年均騰退60.67平方公里（9萬(wàn)畝），既為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要土地要素保障，又有效控制了建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

三是建設(shè)用地指標(biāo)仍有缺口。鑒于國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地總量控制，按照“十四五”規(guī)劃綱要，全國(guó)新增建設(shè)用地僅19667平方公里（2950萬(wàn)畝），根據(jù)以往分解我省占比經(jīng)驗(yàn)值3.4%測(cè)算，“十四五”期間，國(guó)家分配我省新增建設(shè)用地不超過(guò)660平方公里（100萬(wàn)畝）。根據(jù)我省發(fā)展需求，預(yù)計(jì)交通能源水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要建設(shè)用地250平方公里（37萬(wàn)畝）;全省新增城鎮(zhèn)常住人口495萬(wàn)人，按人均城鎮(zhèn)用地110平方米推算，約需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地545平方公里（82萬(wàn)畝）;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地約55平方公里（8萬(wàn)畝）。因此，全省建設(shè)用地缺口達(dá)240平方公里（36萬(wàn)畝），需年均騰退村莊建設(shè)用地48平方公里（7萬(wàn)畝），將新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?10平方公里（63萬(wàn)畝）以?xún)?nèi)。

3.2房地產(chǎn)用地情況及預(yù)測(cè)

一是房地產(chǎn)用地量加大。全省城鎮(zhèn)住宅用地1778.01平方公里（266.70萬(wàn)畝），人均城鎮(zhèn)住宅用地49.95平方米，高于《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）規(guī)定上限40平方米/人。2009-2020年，新供應(yīng)住宅用地21620宗、689.09平方公里（103.36萬(wàn)畝）;2009年之前已使用住宅用地1088.91平方公里（163.34萬(wàn)畝），占比達(dá)61.24%。16個(gè)地級(jí)市中，除省會(huì)A市（人均城鎮(zhèn)住宅用地32.21平方米）外，其余15市均超過(guò)規(guī)定上限40平方米/人。

二是房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量充足。2009-2020年，全省供應(yīng)住宅用地規(guī)劃建設(shè)面積14億平方米，平均容積率2，按照全國(guó)人均城鎮(zhèn)住宅面積40平方米水平推算，期間供應(yīng)住宅用地可以滿(mǎn)足3504.14萬(wàn)人居住，基本接近全省城鎮(zhèn)人口總數(shù)（3559.51萬(wàn)人），可以看出全省房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量充足。經(jīng)數(shù)據(jù)比較，M市市轄區(qū)、E市某縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可承載人口超過(guò)現(xiàn)狀常住人口;16個(gè)地級(jí)市中有9個(gè)地級(jí)市2009-2020年供應(yīng)住宅用地可承載人口超過(guò)現(xiàn)狀常住城鎮(zhèn)人口。

三是房地產(chǎn)供需層次不齊。經(jīng)測(cè)算，全省26個(gè)市縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿(mǎn)足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求，43個(gè)市縣在2009-2020年供應(yīng)住宅用地基礎(chǔ)上，新增城鎮(zhèn)住宅用地需求均不足10萬(wàn)人（即2平方公里）。為彌補(bǔ)供應(yīng)住宅用地不足，十四五規(guī)劃期間，A市市轄區(qū)預(yù)計(jì)需增加住宅用地18平方公里、肥西縣預(yù)計(jì)需增加住宅用地4.5平方公里、B市市轄區(qū)和長(zhǎng)豐縣預(yù)計(jì)均需增加住宅用地3.7平方公里、肥東縣預(yù)計(jì)需增加住宅用地3平方公里、臨泉縣預(yù)計(jì)需增加住宅用地2.2平方公里。

4、協(xié)調(diào)人口與用地的建議

4.1完善建設(shè)用地配置方面

一是實(shí)行差別化進(jìn)城落戶(hù)人口城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。按照現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地水平，確定進(jìn)城落戶(hù)人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為：現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過(guò)100平方米的市縣，按照人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;在100-150平方米之間的市縣，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;超過(guò)150平方米的市縣，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排，全省進(jìn)城落戶(hù)人口人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)壓縮到110平方米以?xún)?nèi)。

二是合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進(jìn)城落戶(hù)人口數(shù)量和流向，科學(xué)測(cè)算和合理安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

三是大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，對(duì)宅基地空間進(jìn)行置換和布局優(yōu)化。整治驗(yàn)收后騰退的建設(shè)用地，在保障農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地的前提下，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑。

四是加大對(duì)批而未供、供而未用、閑置土地的處置力度，對(duì)城市布局散亂、利用粗放、用途不合理的工業(yè)及城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行治理，推動(dòng)城市更新，盤(pán)活存量建設(shè)用地。

4.2支持房地產(chǎn)用地保障方面

一是編制住房建設(shè)用地國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。與市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制住房建設(shè)用地國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，摸清人口城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)供應(yīng)底數(shù)，明確房地產(chǎn)用地規(guī)模，確定居住用地布局及標(biāo)準(zhǔn)。將住房建設(shè)用地國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容納入市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃中，在審查市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)，加強(qiáng)對(duì)住房建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的審查。

二是實(shí)施差異化住宅用地供應(yīng)政策。根據(jù)房地產(chǎn)用地存量水平、進(jìn)城落戶(hù)人口規(guī)模的狀況實(shí)施差別化的土地供應(yīng)政策。暫停2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿(mǎn)足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求的26個(gè)市縣的商業(yè)性住宅用地供應(yīng);嚴(yán)格監(jiān)控需新增安排住房需求均不足10萬(wàn)人的43個(gè)市縣的城鎮(zhèn)人口變化情況，精準(zhǔn)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量、時(shí)序;加大A市市轄區(qū)、肥西縣、B市市轄區(qū)、長(zhǎng)豐縣、肥東縣、臨泉縣房地產(chǎn)用地支持力度，鼓勵(lì)優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)，提高房地產(chǎn)用地土地儲(chǔ)備。

三是合理安排住宅用地供應(yīng)。結(jié)合差異化房地產(chǎn)用地供應(yīng)政策，優(yōu)化住宅用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化情況，把握好住宅用地的節(jié)奏和時(shí)序，調(diào)整供地方式，嚴(yán)控住宅用地價(jià)格的過(guò)快上漲。

四是推進(jìn)老舊小區(qū)更新改造。合理安排國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)在城鎮(zhèn)低效用地和老舊小區(qū)中的空間布局，加強(qiáng)土地收儲(chǔ)工作，挖掘城市存量土地利用潛力。

結(jié)語(yǔ)：

各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重。城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求，房地產(chǎn)用地比較充裕，為進(jìn)一步提高協(xié)調(diào)性，應(yīng)從完善建設(shè)用地配置、支撐房地產(chǎn)用地保障方面加強(qiáng)引導(dǎo)。

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作者簡(jiǎn)介：

王棟（1985.02.14），男，安徽宿松人，碩士，土地規(guī)劃工程師，研究方向：國(guó)土空間規(guī)劃、土地整治與土地資源管理等。