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        基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的思考

        2022-04-20 06:02:46李騫
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃

        李騫

        【摘要】農(nóng)村土地規(guī)劃是指農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面的發(fā)展規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制,是我國鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵,是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵。本文從鄉(xiāng)村的規(guī)劃和分析出發(fā),提出了適合于鄉(xiāng)村特色的發(fā)展方向,并對其進行科學(xué)的管理,以促進鄉(xiāng)村整體發(fā)展。

        【關(guān)鍵詞】國土空間;村莊;規(guī)劃

        【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.07.014

        引言:

        村莊規(guī)劃建設(shè)是各地區(qū)政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會、人口、資源狀況,采用科學(xué)合理的方法,因地制宜地制定出適宜當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的村莊規(guī)劃建設(shè)方案。這種村莊規(guī)劃建設(shè)方案是有計劃的、有序地的,通常具有階段性,時期性。通過分析各時期村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展存在的問題,去其糟粕取其精華,不斷制定出完善的村莊規(guī)劃建設(shè)方案,來充分地指導(dǎo)各地新農(nóng)村的健康、有序發(fā)展。

        1、我國村莊規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展歷程

        我國農(nóng)村建設(shè)初期處于一種雜亂無章的狀態(tài),但在改革開放以后,隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,各個區(qū)域的鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)越來越受到重視,其規(guī)劃的內(nèi)容也日趨完善和完善。

        1.1我國村莊規(guī)劃建設(shè)的早期階段

        新中國建立以前,農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)處于混亂和停滯狀態(tài)。在這段時間里,我們的人口和經(jīng)濟在鴉片戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭的雙重打擊下,不斷地被削弱,再加上國家政策的缺失,使得我們的傳統(tǒng)村落發(fā)展計劃遭到了嚴(yán)重的戰(zhàn)爭打擊,鄉(xiāng)村的規(guī)劃和建設(shè)越來越薄弱,缺少政府的統(tǒng)籌,使得鄉(xiāng)村的規(guī)劃和建設(shè)顯得雜亂無章。

        1.2我國村莊規(guī)劃建設(shè)的萌芽階段

        從建國到改革開放的這段時間里,我們逐步從戰(zhàn)爭的陰影中走出來,迫切需要發(fā)展工業(yè)和提高生產(chǎn)力。在這段時間里,政府的重點是工業(yè),政府的大部分資金都集中在了工業(yè)上,但是,農(nóng)村的發(fā)展速度很慢,主要是自發(fā)的,沒有一個系統(tǒng)的發(fā)展計劃。大躍進以后,農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)才真正起步,但由于大躍進的影響,規(guī)劃的主要目標(biāo)是大、全、多,所制訂的規(guī)劃脫離了現(xiàn)實,對農(nóng)村的發(fā)展沒有多大的指導(dǎo)作用。

        1.3我國村莊規(guī)劃建設(shè)的起步階段

        1978年改革開放以來,我國的集體經(jīng)濟得到發(fā)展。這期間推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來了我國改革的浪潮,推進了我國社會的進步,影響了社會各階層,也開啟了村莊規(guī)劃建設(shè)的新篇章。自十一屆三中全會以來,我國相繼推出了《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》、以及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》(中華人民共和國國務(wù)院于1993年6月29日發(fā)布)等有關(guān)村莊規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī),這是一個質(zhì)的飛躍。到十六屆四中全會時期,國家已步入工業(yè)發(fā)展的中后期,國家的方針從以農(nóng)業(yè)扶持產(chǎn)業(yè)為主,向以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)向以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變,從而進一步促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村的規(guī)劃和建設(shè)也逐步積累了豐富的經(jīng)驗,逐步建立起自己的標(biāo)準(zhǔn)體系。然而,在此過程中,由于農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)還沒有從國家的宏觀角度出發(fā),缺少全局的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃,使得村莊規(guī)劃的編制大大超出了規(guī)劃的范圍,造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重分化,三農(nóng)問題日益突出。

        1.4我國村莊規(guī)劃建設(shè)的成長階段

        從2005年中央提出“新農(nóng)村”規(guī)劃以來,各地都在積極探索符合自己國情、符合地方國情的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)實踐,積極探索符合國情的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。由此,在這一時期,鄉(xiāng)村的規(guī)劃和建設(shè)逐步出現(xiàn)了多樣化的特征。在實際探索中,農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)模式仍有從上到下的單向角度干擾,從而影響到村莊的規(guī)劃布置。這就造成了村莊在空間、環(huán)境、景觀等方面沒有形成統(tǒng)一的模型,只是一種形式,缺少實用性。但是,在此過程中,鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)無論從理論上還是從實踐上都取得了很大的進展。

        1.5我國村莊規(guī)劃建設(shè)的完善階段

        自十八大提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村開始,各地積極響應(yīng)國家號召,將建設(shè)美麗鄉(xiāng)村作為嶄新的發(fā)展方向,多地開始創(chuàng)建適合本地區(qū)的省級美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)。逐步實現(xiàn)了省市縣級政府與村莊規(guī)劃建設(shè)編制協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,村莊規(guī)劃發(fā)展逐漸完善,不斷適應(yīng)各地區(qū)村莊的多樣化發(fā)展,逐步縮短城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合,共同發(fā)展。

        2、新背景下村莊規(guī)劃的價值取向

        國土空間規(guī)劃背景下,我們有必要重新認(rèn)識村莊規(guī)劃的價值取向,包括生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、特色傳承、村民主體等理念。一是生態(tài)優(yōu)先,強化管控。深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念,堅持生態(tài)優(yōu)先,科學(xué)劃定各類保護紅線,為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。二是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,重點突出。統(tǒng)籌安排村域內(nèi)國土空間,優(yōu)化用地布局和各類設(shè)施,突出解決生態(tài)保護與修復(fù)、土地用途管制、村民房屋建設(shè)等重點問題。三是傳承特色,留住鄉(xiāng)愁。村莊的特色建筑風(fēng)貌、自然景觀、風(fēng)土人情是鄉(xiāng)村的寶貴財富,必須加以保護傳承,留住鄉(xiāng)愁。四是以人為本,體現(xiàn)民意。應(yīng)當(dāng)對村民進行走訪調(diào)查,召集村民共同討論決策,充分發(fā)揮村民在村莊規(guī)劃中的主體作用,切實維護村民權(quán)益。

        3、村莊規(guī)劃中的存在問題分析

        在細(xì)化村莊規(guī)劃方面的研究內(nèi)容過程中,需要總結(jié)好相關(guān)的存在問題,促使后續(xù)的處理工作開展更具針對性。在此期間,具體的存在問題包括以下方面:

        3.1規(guī)劃思路不夠清晰

        在一些農(nóng)村規(guī)劃中,由于缺乏對規(guī)劃體系的要求和整體規(guī)劃的整體規(guī)劃,導(dǎo)致規(guī)劃的思路不夠明確,沒有做好規(guī)劃,影響了規(guī)劃的使用效果,進而降低了規(guī)劃的規(guī)劃水平,影響了規(guī)劃的使用效果。目前,我國農(nóng)村規(guī)劃的執(zhí)行主要依靠的是農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的執(zhí)行,而在目前的制度下,土地規(guī)劃由規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)編制和實施。但在這段時間里,由于兩者之間的科學(xué)規(guī)劃存在著矛盾,沒有對農(nóng)村土地利用規(guī)劃進行科學(xué)的指導(dǎo),加之形勢變化的分析工作不夠及時,導(dǎo)致規(guī)劃的效能下降,進而對規(guī)劃工作的質(zhì)量、規(guī)劃方案的利用價值等造成了潛在的威脅。

        3.2產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)不夠科學(xué)

        部分農(nóng)村在進行規(guī)劃時,往往只考慮到機械化的空間布置,沒有充分考慮到社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境保護等因素,造成了農(nóng)村發(fā)展過程中缺少科學(xué)的指導(dǎo),導(dǎo)致農(nóng)村規(guī)劃出現(xiàn)問題的幾率增加,規(guī)劃實施的質(zhì)量也不能保證。但在一些村莊規(guī)劃中,只注重對村容村貌的整治,忽略了對自己的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,沒有足夠的資金支持,會影響到村民參與規(guī)劃的積極性,從而降低了村莊規(guī)劃工作效率,無法滿足科學(xué)規(guī)劃方面的實際要求,會影響后續(xù)作業(yè)計劃實施效果。

        3.3其它方面的存在問題

        村莊規(guī)劃研究中還存在以下問題:(1)一些規(guī)劃人員的專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任意識不強,沒有按照村莊的實際和長期發(fā)展的要求來進行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計,致使村莊的規(guī)劃工作效率低下,規(guī)劃方案缺乏針對性,制約了村莊的發(fā)展水平;(2)由于對村莊的特色、歷史文化等缺乏深入的挖掘,加之規(guī)劃中的技術(shù)含量不夠,致使村莊規(guī)劃的成效不大,從而影響了村莊規(guī)劃的目標(biāo)的實現(xiàn),從而造成村莊規(guī)劃問題的出現(xiàn);(3)由于村莊的精細(xì)化工作和創(chuàng)新理念缺乏科學(xué)的應(yīng)用,以及編制體制不健全,使得村莊規(guī)劃工作機制不完善,具體的工作開展未能達到預(yù)期效果,影響著農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。同時,由于忽略了生態(tài)環(huán)境、文化等方面的綜合思維,使鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的內(nèi)涵不夠豐富,缺乏群眾基礎(chǔ),在實施過程中要加強對農(nóng)村建設(shè)的支持,必須采取切實有效的對策,保證村莊規(guī)劃的整體狀態(tài)。

        4、新時代國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村體系規(guī)劃措施

        4.1制定用地分類標(biāo)準(zhǔn)

        目前我國農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和土地利用現(xiàn)狀,已有的土地利用現(xiàn)狀和土地利用現(xiàn)狀,很難適應(yīng)土地利用的全域、全要素,從而對農(nóng)村土地制度建設(shè)造成一定的負(fù)面影響。因此,要建立健全的土地分類標(biāo)準(zhǔn)。

        4.2設(shè)用地分類體系

        根據(jù)國土空間規(guī)劃體系以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則,從社會屬性、經(jīng)濟屬性、自然屬性等多個方面,健身完善用地分類體系。首先應(yīng)將村莊用地分類分為三種,即建設(shè)用地、農(nóng)用地以及生態(tài)用地。其次應(yīng)對各類用地進行詳細(xì)劃分,具體各類用地的具體定義;最后與最新的第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)進行銜接細(xì)化。

        4.3明確村莊新興產(chǎn)業(yè)用地分類的定義

        從“鄉(xiāng)村振興”的一些比較成功的實例來看,在農(nóng)村振興過程中,新的產(chǎn)業(yè)類型包括:農(nóng)家樂、民宿、客棧、賓館等;農(nóng)村合作社、文化活動室、養(yǎng)老醫(yī)療中心、美食街、游客服務(wù)中心等,這些土地可以界定為村莊的公共服務(wù)和經(jīng)營;手工藝品生產(chǎn)、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和生產(chǎn)、銷售等,可以被界定為農(nóng)村的工業(yè)用地,而電子商務(wù)則是農(nóng)村物流用地。對各種土地進行界定,有利于強化對各種土地的控制,提高農(nóng)村的規(guī)劃水平。

        4.4增加鄉(xiāng)村歷史文化與風(fēng)貌保護用地

        在利用土地利用的同時,還應(yīng)當(dāng)增加一些不能形成規(guī)模的歷史文化和風(fēng)貌保護用地,使其能夠更好地展示村落的發(fā)展和風(fēng)貌,對我國建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,推動生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。因此,除了要加大土地利用的歷史、文化、景觀等方面的保護,也要盡早出臺相應(yīng)的法律、法規(guī),對這些場所進行嚴(yán)格的控制。

        4.5實現(xiàn)技術(shù)底圖的統(tǒng)一

        技術(shù)底圖的統(tǒng)一對“一張藍圖干到底”具有重要作用,根據(jù)空間規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則,要將第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、最新年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ),利用“雙評價”引導(dǎo)技術(shù)底圖的繪制,同時還應(yīng)的對技術(shù)底圖進行綜合校驗核定,在校驗核定過程中,應(yīng)明確“三區(qū)三線”,反饋修正不合理的地方,校驗核定以后,可以作為空間規(guī)劃的底圖。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)以及“雙評價”體系在技術(shù)底圖的運用可以解決工作底圖不統(tǒng)一的問題。但是對于第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)精度還無法對居民點詳細(xì)規(guī)劃布局進行指導(dǎo),因此村莊規(guī)劃主要以空間規(guī)劃體系工作底圖和第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ),按照不低于1:2000的比例進行技術(shù)底圖的繪制,與此同時還可以通過外業(yè)獲取更高精度的數(shù)據(jù)。

        4.6引導(dǎo)村民的積極參與

        在農(nóng)村建設(shè)中,要充分調(diào)動村民的積極性,以滿足村民的需要為其制定村莊規(guī)劃,以確保村莊的整體規(guī)劃能夠取得較好的效果。因此,在制定村莊規(guī)劃時,要加強與村民的溝通與協(xié)調(diào),根據(jù)不同的村落狀況,制定相應(yīng)的村莊規(guī)劃。在編制條件允許的情況下,可以采取“自上而下”的方式,“自上”是指由“駐村規(guī)劃師”深入農(nóng)村,了解當(dāng)?shù)氐木用窈蜕a(chǎn)情況,科學(xué)合理的編制村莊規(guī)劃。同時,村黨支部和村委會也在這方面起到了指導(dǎo)作用?!白韵隆笔侵赣纱迕衽c鄉(xiāng)賢共同參與,通過對村民的了解,使他們更好地理解村莊的規(guī)劃,由他們來指導(dǎo)規(guī)劃。對不具備編制條件的村莊,可以采取“自下而上”的方式,“自上”是指學(xué)生可以自愿參加村莊的規(guī)劃,并在村黨支部和村委會的指導(dǎo)下進行。“自下”是指在鄉(xiāng)村建設(shè)中,由村民與鄉(xiāng)賢共同監(jiān)督,確保規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。

        4.7明確鄉(xiāng)村體系規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的作用

        鄉(xiāng)村體系規(guī)劃作為一種結(jié)構(gòu)型規(guī)劃,在宏觀上發(fā)揮著確定村莊發(fā)展方向、優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、劃分村莊類型、村莊布局研究等作用,微觀上為具體村莊的發(fā)展建設(shè)制定導(dǎo)則,提出禁止、限制、引導(dǎo)等空間管制策略以引導(dǎo)村莊有序發(fā)展。鄉(xiāng)村體系規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系是構(gòu)建新時代科學(xué)規(guī)劃體系的題中應(yīng)有之意,一方面,鄉(xiāng)村體系規(guī)劃有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等規(guī)劃的有機結(jié)合,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間的一體化建設(shè),另一方面,鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中重要空間統(tǒng)籌功能還有利于形成城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系,完成更加全面的國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)。

        4.8重視鄉(xiāng)村旅游布局

        第一,應(yīng)以鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)為核心進行布局。在鄉(xiāng)村旅游布局過程中,應(yīng)將農(nóng)村院落風(fēng)光、歷史文化景觀、田園文化、紅色革命文化、自然風(fēng)光等,與鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合,以原有村莊格局為基礎(chǔ)對農(nóng)村院落進行整合,調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村田園與旅游功能之間的關(guān)系,從而保護原有的鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌特色,形成居住功能、旅游功能、生產(chǎn)功能以及服務(wù)功能為一體的鄉(xiāng)村布局體系。第二,在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及旅游功能服務(wù)對于鄉(xiāng)村的發(fā)展至關(guān)重要,通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施可以改善農(nóng)民的居住條件和生活條件,為人們的生活提供更好的服務(wù),進而提升人們的生活幸福感。因此,在規(guī)劃建設(shè)過程中,應(yīng)設(shè)計與鄉(xiāng)村發(fā)展相適應(yīng)的功能服務(wù)設(shè)施,重視對公共空間的規(guī)劃和布局。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中,可建設(shè)農(nóng)村綜合體、公園、廣場、公共娛樂設(shè)施等,以改善農(nóng)民的物質(zhì)精神生活。

        4.9強化多領(lǐng)域多專業(yè)的合作

        農(nóng)村規(guī)劃是一個十分復(fù)雜的課題,涉及到土地規(guī)劃,城鄉(xiāng)規(guī)劃,地質(zhì)災(zāi)害防治,建筑,景觀,生態(tài),工業(yè),社會學(xué),管理學(xué)等。目前,農(nóng)村規(guī)劃以土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃為主,專家參與。雖然城市和全國性的區(qū)域規(guī)劃師往往擁有更寬廣的視野和對各種行業(yè)的知識,但是仍然存在著一定的局限性。所以,在制定村莊規(guī)劃的時候,應(yīng)組織不同的專業(yè)人員,組織一個小組,對不同的學(xué)科、領(lǐng)域和學(xué)科進行調(diào)查。

        4.10村莊規(guī)劃中制定用地的分類標(biāo)準(zhǔn)

        在現(xiàn)有的空間規(guī)劃體制下,農(nóng)村和農(nóng)村用地規(guī)劃已不能適應(yīng)新時期國土空間規(guī)劃的需要。村莊用地規(guī)劃不能有效地管理建設(shè)用地,不利于村莊的建設(shè)與發(fā)展,而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中,重點是建設(shè)用地,而不注重生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)用地,因此必須建立土地分類標(biāo)準(zhǔn)。通過對農(nóng)村土地的經(jīng)濟、自然等多個因素的分析,并在此基礎(chǔ)上,根據(jù)國土空間規(guī)劃工作的需要,建立了土地利用等級制度。首先,要把土地分為建設(shè)用地、生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)用地三大類。然后,對各種土地進行了界定,并與土地調(diào)查的結(jié)果進行了聯(lián)系。另外,歷史名村、名鎮(zhèn)具有濃郁的農(nóng)業(yè)文化特色,是村莊發(fā)展的一個縮影。

        4.11對舊居民點進行改造

        首先,要避免大規(guī)模的拆遷和建設(shè),這會導(dǎo)致大量的資源和財力的浪費。在農(nóng)村發(fā)展的過程中,不能簡單地照搬其它成功的經(jīng)驗和模式,也不能在不具備經(jīng)濟實力的前提下就進行拆遷,這樣既避免了巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),又造成了資源的浪費,也會破壞了長期形成的社會倫理結(jié)構(gòu)和鄰里空間組織,使得勞動者農(nóng)耕勞作的場所割裂。其次,以新老相結(jié)合的方法進行土地資源的開發(fā)。農(nóng)村的傳統(tǒng)布局都是分散的、群體的,規(guī)模不大,但是適應(yīng)地形,種植半徑也比較合適。在村莊規(guī)劃中,要注意保持這一傳統(tǒng)的空間格局,并依據(jù)原住民的生活特征和結(jié)構(gòu),將土地資源加以整合,使原有的農(nóng)舍與新住宅區(qū)能夠形成一個整體的群落。同時,為了改善居民的居住條件,改善居民的生活質(zhì)量,使公共設(shè)施、交通、空間場所能夠互相連接、交流,既能改善居住環(huán)境,又能保持原來的生活氣氛和社會道德。在村莊的景觀設(shè)計中,要注意保留原有的部分建筑,使新的房屋和原來的農(nóng)舍結(jié)合起來。在實際開發(fā)中,要注意節(jié)約用地,保護具有歷史意義的房屋。

        結(jié)語:

        總之,通過多種方法的支持,可以使農(nóng)村規(guī)劃工作的效率和質(zhì)量得到改善,并能使相應(yīng)的規(guī)劃方案更加完善,符合規(guī)劃的實施需求,從而為農(nóng)村建設(shè)更好地發(fā)展奠定基礎(chǔ)。今后,在提高村莊建設(shè)水平、保持村莊良好建設(shè)條件的同時,必須加強對相關(guān)規(guī)劃工作的及時關(guān)注,促使村莊建設(shè)中的規(guī)劃效果更加顯著,逐步實現(xiàn)與之相關(guān)的規(guī)劃目標(biāo)。

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