編譯／郭磊 胡雨薇

譯者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院

在《拉美17 國(guó)養(yǎng)老金覆蓋面：趨勢(shì)與失衡》（見(jiàn)《中國(guó)社會(huì)保障》2021年第12 期）中，我們介紹了拉美17 國(guó)的養(yǎng)老金制度類型與養(yǎng)老金覆蓋率、養(yǎng)老金覆蓋范圍的發(fā)展失衡情況（包括性別、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度5 個(gè)方面）。在本篇中我們將繼續(xù)探討?zhàn)B老金覆蓋率的影響因素，總結(jié)前述問(wèn)題并提出政策建議。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金和老年人口養(yǎng)老金覆蓋率的影響因素

本研究使用非平衡面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型的一致性估計(jì)，假設(shè)時(shí)間的影響是獨(dú)立的且可能與控制變量相關(guān)。控制變量包括性別、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度，用這些變量來(lái)代表失衡的程度。

為了分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金和65 歲以上老年人口養(yǎng)老金的覆蓋率，我們提出了4 個(gè)獨(dú)立但又相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題:（1）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金的覆蓋率是否由發(fā)展水平?jīng)Q定?（2）當(dāng)勞動(dòng)力的非正規(guī)性較高時(shí)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金的覆蓋率是否較低?（3）非正規(guī)勞動(dòng)力的養(yǎng)老金覆蓋率是否與非正規(guī)勞動(dòng)力在總勞動(dòng)力中所占比例呈負(fù)相關(guān)?（4）社會(huì)養(yǎng)老金對(duì)老年人的養(yǎng)老金覆蓋率有什么影響?

用人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index,HDI)衡量，更高的發(fā)展水平往往與更高的城市化水平和現(xiàn)代化水平、更高的收入、更好的監(jiān)管、更完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、更廣泛的社會(huì)服務(wù)以及更高比例向養(yǎng)老金繳費(fèi)的正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口相關(guān)聯(lián)。研究結(jié)果顯示，人類發(fā)展指數(shù)得分與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著正相關(guān)。從下表中可以看出，人類發(fā)展指數(shù)的系數(shù)為0.195%，這意味著人類發(fā)展指數(shù)每增加1%，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率就增加0.195%。因此，第一個(gè)問(wèn)題的答案是肯定的。性別和地理位置對(duì)養(yǎng)老金覆蓋率的影響是顯著的，男性的養(yǎng)老金覆蓋率更高(是女性的兩倍)，城市勞動(dòng)者的養(yǎng)老金覆蓋率遠(yuǎn)高于農(nóng)村勞動(dòng)者。在私人養(yǎng)老金制度中，人類發(fā)展指數(shù)的系數(shù)為0.299%，也與養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著正相關(guān)，但在公共養(yǎng)老金制度中這種關(guān)系則不顯著。原因在于后者包含了部分人類發(fā)展指數(shù)得分變化較大的國(guó)家，如阿根廷、巴西、玻利維亞、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜。

拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和老年人養(yǎng)老金覆蓋率估算結(jié)果（2009—2018）

為回答第二個(gè)問(wèn)題，我們以個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的比率來(lái)代表非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口。原因是在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，非正規(guī)勞動(dòng)者通常是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的比率與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率呈顯著負(fù)相關(guān)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者每增加1%，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金總覆蓋率就會(huì)減少0.0752%。因此，第二個(gè)問(wèn)題的答案是肯定的。在公共和私人養(yǎng)老金體系中，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的系數(shù)也呈顯著負(fù)相關(guān)，分別為-0.0143%和-0.219%。在私人養(yǎng)老金體系中，負(fù)向的相關(guān)性更大，這意味著個(gè)體經(jīng)營(yíng)者參保面臨更多困難。在控制性別變量之后發(fā)現(xiàn)，男性養(yǎng)老金覆蓋率比女性高得多。農(nóng)村和城市的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者同樣被排除在養(yǎng)老金覆蓋范圍之外。其他顯著的控制因素包括平均企業(yè)規(guī)模、初等和高等教育水平等。

為回答第三個(gè)問(wèn)題，我們繼續(xù)以個(gè)體經(jīng)營(yíng)者來(lái)代表非正規(guī)勞動(dòng)力。正如預(yù)期，非正規(guī)勞動(dòng)力的比例與其養(yǎng)老金覆蓋率之間呈顯著負(fù)相關(guān)。系數(shù)為-0.201，這意味著個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的比例每增加1%，其養(yǎng)老金覆蓋率就會(huì)減少0.201%。

目前許多國(guó)家正努力為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)。在8 個(gè)國(guó)家(阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、巴拿馬和烏拉圭)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有法律強(qiáng)制性，但同時(shí)有一些特別的要求。在烏拉圭，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者只有收入超過(guò)一定門(mén)檻后才有強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，擁有公司的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老金覆蓋率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于沒(méi)有公司的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，僅有5%的無(wú)公司個(gè)體經(jīng)營(yíng)者有養(yǎng)老保險(xiǎn)。在智利，強(qiáng)制性養(yǎng)老金覆蓋范圍正在逐步擴(kuò)大。在巴拿馬，對(duì)于35 歲以下并且收入超過(guò)一定門(mén)檻的人來(lái)說(shuō)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目是強(qiáng)制性的。在哥倫比亞，私人部門(mén)35 歲以下的勞動(dòng)者必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

在其他9 個(gè)國(guó)家中，除了危地馬拉將個(gè)體經(jīng)營(yíng)者排除在外(在墨西哥，僅對(duì)部分個(gè)體經(jīng)營(yíng)者實(shí)行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn))，養(yǎng)老保險(xiǎn)都是自愿參與的。多米尼加共和國(guó)2003 年的改革法案提出為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者建立繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，薩爾瓦多1998 年的改革法案要求根據(jù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的特性，將其整合到已有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，但直至2020 年10 月也尚未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

在強(qiáng)制要求個(gè)體經(jīng)營(yíng)者參保的國(guó)家，養(yǎng)老金有效覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者可自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家。2018年，哥斯達(dá)黎加、烏拉圭和巴西的養(yǎng)老金有效覆蓋率在39.3%—47.8%。智利的養(yǎng)老金覆蓋率只有24%，原因在于實(shí)施強(qiáng)制性參保是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在哥倫比亞和巴拿馬，由于只有部分個(gè)體經(jīng)營(yíng)者擁有強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金覆蓋率僅為13.2%和7.6%。盡管如此，在強(qiáng)制要求參保的國(guó)家，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者往往較少(除兩個(gè)國(guó)家外，其余國(guó)家個(gè)體經(jīng)營(yíng)者占比在24%—35%)，這使得擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋范圍更為容易。

相反，自愿參保的國(guó)家(玻利維亞、薩爾瓦多、多米尼加共和國(guó)、尼加拉瓜、巴拉圭、洪都拉斯、墨西哥和秘魯)的養(yǎng)老金覆蓋率在0.3%—3.9%之間波動(dòng)。這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的比例較高(除兩個(gè)國(guó)家外，其他所有國(guó)家均處于40%—62%)。需注意的是，強(qiáng)制性的法律規(guī)定本身并不能解決覆蓋率低的問(wèn)題。此外，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的規(guī)模龐大和人員分散、集體行動(dòng)能力的欠缺以及較低且不穩(wěn)定的收入都使問(wèn)題變得更為復(fù)雜。

一些國(guó)家通過(guò)簡(jiǎn)化登記程序，提高繳費(fèi)的靈活性，利用郵局、銀行和智能手機(jī)收取繳款和支付養(yǎng)老金等方法，為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和其他非正規(guī)勞動(dòng)者提供便利。促進(jìn)基金收繳的一項(xiàng)有效措施是使用“提醒”功能，即使用移動(dòng)電話、電子郵件和類似手段定期向其成員發(fā)送信息，并預(yù)測(cè)其退休時(shí)的養(yǎng)老金價(jià)值。

在哥斯達(dá)黎加，對(duì)于符合經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查要求的低收入個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，國(guó)家會(huì)為其承擔(dān)雇主部分的責(zé)任，分擔(dān)養(yǎng)老金繳款。因此，2004—2018 年，無(wú)工資收入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的養(yǎng)老金覆蓋率從15.4%提高到47.8%。鑒于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者將繳納并獲得繳費(fèi)型養(yǎng)老金，其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老金的需求將會(huì)減少。智利要求個(gè)體經(jīng)營(yíng)中的專業(yè)人員在2018 年之前加入養(yǎng)老金體系，同時(shí)政府補(bǔ)償其以前缺失的福利，如家庭津貼和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)，并給予財(cái)政補(bǔ)貼。在這些措施的激勵(lì)下，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老金覆蓋率從2008 年的5.3%增長(zhǎng)到2018 年的24%。在哥倫比亞，有一個(gè)由高收入?yún)⒈Ｕ呔杩钯Y助的團(tuán)結(jié)基金（Solidarity Fund），專門(mén)為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供補(bǔ)貼。烏拉圭所有個(gè)體經(jīng)營(yíng)者必須加入公共養(yǎng)老金制度，而其中的專業(yè)人員必須向?qū)ｉT(mén)的養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)。2018 年烏拉圭養(yǎng)老金覆蓋率達(dá)到44.3%。阿根廷和烏拉圭采用的“單一 稅”制度（“monotributo” system），基本上統(tǒng)一了社會(huì)保險(xiǎn)繳款、所得稅和其他所有稅款的征收。“單一稅”制度簡(jiǎn)化了行政程序和支付方式，為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和微型企業(yè)雇員提供了很多便利。

其他非正規(guī)勞動(dòng)者（如家庭傭工和無(wú)薪家庭成員）的養(yǎng)老金覆蓋率較低。家庭傭工通常有強(qiáng)制性的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于沒(méi)有簽訂合同，或是雇員和雇主為了逃避繳費(fèi)而相互串通，其養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃往往很難執(zhí)行。無(wú)薪家庭成員則通常在法律上被排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外。

鑒于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的養(yǎng)老金覆蓋率較低，老年人也可能會(huì)缺乏繳費(fèi)型養(yǎng)老金。因此，政府引入了社會(huì)養(yǎng)老金。為回答第四個(gè)問(wèn)題，我們利用65 歲以上老年人口的增長(zhǎng)率和老年撫養(yǎng)比來(lái)間接反映社會(huì)政策的干預(yù)。原因在于政策干預(yù)是由如下因素引發(fā)的：沒(méi)有養(yǎng)老金的老年人口數(shù)量不斷增加，以及由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率較低而導(dǎo)致老年人養(yǎng)老金覆蓋率相應(yīng)減少。因此，拉美各國(guó)政府根據(jù)多邊機(jī)構(gòu)的建議和其他地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為老年人推出了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，以擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面。

除非進(jìn)行參數(shù)化改革，否則老年撫養(yǎng)比的上升會(huì)導(dǎo)致社會(huì)無(wú)法在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下贍養(yǎng)老年人。即使在已經(jīng)減少或剔除了公共支柱的私人養(yǎng)老金體系中，撫養(yǎng)比的增加也會(huì)降低老年人群養(yǎng)老金的覆蓋率，這源于私人養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制的滯后效應(yīng)。研究預(yù)測(cè)老年撫養(yǎng)比與老年人養(yǎng)老金覆蓋率之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

從表中第4 列看，65 歲以上老年人口增長(zhǎng)與老年人養(yǎng)老金覆蓋率之間呈正相關(guān)。65 歲以上老年人口每增長(zhǎng)1%將使老年人養(yǎng)老金覆蓋率增加0.731%。老年撫養(yǎng)比與老年人養(yǎng)老金覆蓋率呈負(fù)相關(guān)。老年人撫養(yǎng)比每增加1%，老年人養(yǎng)老金覆蓋率就降低0.0235%。顯然，65 歲以上老年人口增長(zhǎng)率的正向作用彌補(bǔ)了老年撫養(yǎng)比率的負(fù)向作用。

研究結(jié)論

基于家庭調(diào)查數(shù)據(jù)，我們對(duì)拉美17 個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度進(jìn)行定性和定量分析后得出以下結(jié)論:

（1）有12 個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率低于50%，相較而言，只有6 個(gè)國(guó)家的老年人養(yǎng)老金覆蓋率低于50%。

（2）這兩種養(yǎng)老金覆蓋率及失衡程度都與養(yǎng)老金制度類型（公共或私人）無(wú)關(guān)。

（3）2009 年至2018 年期間，由于引入或推廣了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，12 個(gè)國(guó)家的兩種養(yǎng)老金覆蓋率都有所提高(老年人養(yǎng)老金覆蓋率的提高尤為明顯)。

（4）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率往往與性別、地理位置、企業(yè)規(guī)模、收入和受教育程度聯(lián)系緊密。沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的大多是女性，以及那些居住于農(nóng)村地區(qū)、就業(yè)于小型企業(yè)、收入水平不高、受教育程度較低的勞動(dòng)者。由于無(wú)需繳費(fèi)，老年人養(yǎng)老金覆蓋率比經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率的失衡程度更小。

（5）越發(fā)達(dá)的國(guó)家其養(yǎng)老金覆蓋范圍越平衡，而越不發(fā)達(dá)的國(guó)家其失衡現(xiàn)象越嚴(yán)重。

（6）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率與地區(qū)發(fā)展水平呈正相關(guān)，而與非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)規(guī)模呈負(fù)相關(guān)。老年人的養(yǎng)老金覆蓋率與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的引入呈正相關(guān)。

（7）個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老金覆蓋率與個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中的比例呈負(fù)相關(guān)。

（8）私人養(yǎng)老金體系的支持者認(rèn)為，勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率低的主要原因，這個(gè)問(wèn)題在實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的正規(guī)化之前不會(huì)得到解決。雖然這種觀點(diǎn)是正確的，但勞動(dòng)力市場(chǎng)的正規(guī)化需要多年的發(fā)展甚至是幾代人的努力。

政策建議

（1）擴(kuò)大非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的覆蓋范圍。這一方面有利于女性和農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)者，能夠提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和受教育程度較低地區(qū)的養(yǎng)老金覆蓋率。另一方面可以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家較低的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率，如在玻利維亞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率只有15%，但在老年人群體中，養(yǎng)老金已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（2）推行農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋率；同時(shí)實(shí)施農(nóng)村專項(xiàng)養(yǎng)老金計(jì)劃，提高老年人養(yǎng)老金覆蓋率。

（3）要求個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(特別是專業(yè)人員)進(jìn)行參保繳費(fèi)，以提高繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率。向低收入個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(需接受經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查)提供國(guó)家補(bǔ)貼(或建立團(tuán)結(jié)基金)。這一舉措能增加個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的養(yǎng)老金覆蓋率，并減少未來(lái)在社會(huì)養(yǎng)老金方面的支出。

（4）鼓勵(lì)女性參加養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，提高繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率。比如向每一個(gè)新生兒發(fā)放獎(jiǎng)金或提供額外一年的繳費(fèi)補(bǔ)助。

（5）采取有效措施促進(jìn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者參保，包括簡(jiǎn)化登記和支付流程，放寬繳費(fèi)要求(如經(jīng)過(guò)精算后下調(diào)一定的養(yǎng)老金費(fèi)用，縮短繳費(fèi)年限)，利用距離個(gè)體經(jīng)營(yíng)者較近的實(shí)體機(jī)構(gòu)收取養(yǎng)老金繳款和支付養(yǎng)老金，統(tǒng)一所有的稅收項(xiàng)目（如monotributo）等。（文獻(xiàn)來(lái)自于《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Carmelo Mesa-Lago,María Amparo Cruz Saco and Mirian Gil，“Pension coverage in Latin America:Trends and inequalities”）