龔文平，馬凡祥

（1. 港鐵軌道交通(深圳)有限公司，廣東 深圳 518109，2.鐵科院(深圳)研究設(shè)計院有限公司，廣東 深圳 518063)

0 引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，城市軌道交通也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，據(jù)統(tǒng)計，全國城市軌道交通“十三五”期間在建線路長度年均增長5.1%，累計運(yùn)營線路長度年均增長23%，投資年均增長15.9%，城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營線路規(guī)模逐年擴(kuò)大，進(jìn)入快速增長階段。“十三五”期間城市軌道交通在建及運(yùn)營線路長度、投資情況如圖1所示。同時，隨著各個城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；\(yùn)營，票務(wù)收入的逐漸增加及運(yùn)營成本逐步降低，車公里運(yùn)營收入/支出比總體上呈現(xiàn)逐年增長趨勢(2020年由于受新冠疫情影響有所下降)，運(yùn)營虧損程度進(jìn)一步降低，社會經(jīng)濟(jì)效益凸顯，呈現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展特征。

圖1 “十三五”期間城市軌道交通在建及運(yùn)營線路長度、投資情況Fig.1 Length and investment of urban rail transit lines under construction and operation during the 13th Five Year Plan period

但是，由于城市軌道交通沿線的大部分資源收益未能反哺給軌道交通，導(dǎo)致運(yùn)營入不敷出仍然是普遍狀況[1]?！笆濉逼陂g城市軌道交通車公里收入成本比如圖2所示。2020年22家地鐵公司在不含政府補(bǔ)貼的情況下，有15家公司虧損，虧損總額為333.7億元[2]，地鐵公司的虧損最終仍需要政府財政進(jìn)行補(bǔ)貼。城市軌道交通造價越來越高，運(yùn)營成本逐年上升，但由于屬于公共交通，票價相對較低，且一半城市的客流強(qiáng)度達(dá)不到0.7萬人次/(d·km)[3]，票務(wù)收入很難覆蓋運(yùn)營成本；另一方面，政府的建設(shè)投資隨著城市軌道交通規(guī)模的不斷擴(kuò)大而急劇增加，也進(jìn)一步加劇了運(yùn)營虧損。為解決城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營規(guī)模與財政資金壓力的矛盾，各地應(yīng)創(chuàng)新探索城市軌道交通投融資模式以及沿線土地資源融入軌道交通建設(shè)運(yùn)營操作路徑。

圖2 “十三五”期間城市軌道交通車公里收入成本比Fig.2 Revenue-to-cost ratio per train per kilometer of urban rail transit during the 13th Five Year Plan period

PPP模式是目前國內(nèi)城市軌道交通項目引入社會資本的有效投融資措施，不僅可以緩解政府財政負(fù)擔(dān)，也引進(jìn)了專業(yè)化、市場化的社會資本，促進(jìn)了城市軌道交通的良性發(fā)展。城市軌道交通PPP項目常用的付費(fèi)機(jī)制主要為影子票價、車公里付費(fèi)、等額支付，以及財政部“關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知”(財金[2015]21號)約定的付費(fèi)機(jī)制[4]，這些付費(fèi)機(jī)制仍舊需要政府財政進(jìn)行支付。由于城市軌道交通與沿線土地資源歸屬政府不同部門管理、兩者規(guī)劃建設(shè)不匹配、產(chǎn)權(quán)不統(tǒng)一，且受土地招拍掛、收支兩條線等政策限制，城市軌道交通沿線土地資源產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效益沒有彌補(bǔ)到PPP項目中。因此，探索城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化實(shí)施，將城市軌道交通的外部效益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部效益，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與上蓋物業(yè)綜合效益最大化具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)分析

1.1 城市軌道交通上蓋物業(yè)的特征

城市軌道交通上蓋物業(yè)是指在軌道交通場段/車站范圍內(nèi)的直接整體相連并與軌道交通不可分割的商業(yè)、辦公、住宅等多層次建筑物。城市軌道交通上蓋物業(yè)特征如下：一是在軌道交通設(shè)施紅線范圍內(nèi)并直接整體相連的空間；二是與軌道交通不可分割，必須與軌道交通同步規(guī)劃設(shè)計，提前做好預(yù)留工程(包含地基基礎(chǔ)、預(yù)留蓋板、管線槽、設(shè)備管溝、豎向管井、遠(yuǎn)期拆改等)；三是在軌道交通設(shè)施上面重新造出一塊土地進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，是土地資源的二次開發(fā)利用；四是實(shí)現(xiàn)多重收益，即實(shí)現(xiàn)地價收入，創(chuàng)造開發(fā)收益，獲取物業(yè)和土地的增值收益，涵養(yǎng)客流，增加運(yùn)營收益[5]。

1.2 城市軌道交通與上蓋物業(yè)融合技術(shù)分析

城市軌道交通與上蓋物業(yè)在物理層面及技術(shù)上從規(guī)劃設(shè)計至施工階段均不可分割，在規(guī)劃設(shè)計階段就需要考慮上蓋物業(yè)的接口及預(yù)留條件。例如，上蓋物業(yè)的平臺結(jié)構(gòu)、荷載估算、地基基礎(chǔ)和支撐結(jié)構(gòu)(預(yù)置工程)，并反映在樁柱及平臺結(jié)構(gòu)上；軌道和上蓋物業(yè)發(fā)展的防火分隔；上蓋物業(yè)機(jī)電預(yù)留方案等。同樣，上蓋物業(yè)在設(shè)計和施工階段，應(yīng)分析并提交施工階段對車輛段、車站、換乘線路保護(hù)方面的提案、交通影響評估報告、設(shè)計及建造的安全評估報告、消防策略報告、環(huán)境影響評價報告、減振降噪措施、上蓋物業(yè)與軌道場站銜接安排等給軌道交通單位審核，并與其緊密協(xié)調(diào)溝通。城市軌道交通場站與上蓋物業(yè)剖面關(guān)系圖如圖3所示。

圖3 城市軌道交通場站與上蓋物業(yè)剖面關(guān)系圖Fig.3 Sectional relationship between rail transit depots and over-track buildings

城市軌道交通與上蓋物業(yè)產(chǎn)權(quán)的同一性是軌道交通建設(shè)與上蓋物業(yè)統(tǒng)一實(shí)施最核心的要素，由于產(chǎn)權(quán)的同一性導(dǎo)致整體目標(biāo)將會高度統(tǒng)一、總體利益高度一致，使得軌道與物業(yè)在規(guī)劃建設(shè)上統(tǒng)一、財務(wù)上安排靈活、進(jìn)度上協(xié)調(diào)推進(jìn)、管理上統(tǒng)一、協(xié)調(diào)成本減小、風(fēng)險管理能力提高，使軌道建設(shè)與上蓋物業(yè)開發(fā)整體效益最大化。

1.3 城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)研究背景及現(xiàn)狀

從2006年4月北京地鐵4號線實(shí)施PPP模式起至2021年6月，目前國內(nèi)共有61個城市軌道交通PPP項目正在實(shí)施。受土地招拍掛、收支兩條線的影響，這些項目基本采用影子票價、車公里付費(fèi)、等額支付以及財政部[2015]21號文約定的付費(fèi)機(jī)制4種政府財政付費(fèi)方式中的一種，而城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)則單獨(dú)采用限定性招拍掛、招拍掛、作價出資等方式由市屬軌道交通公司或市屬國企與開發(fā)商聯(lián)合體競得，PPP項目公司不參與上蓋物業(yè)的開發(fā)。

PPP+TOD模式是城市軌道交通項目解決巨額投資難題和社會資本盈利問題的主要模式[6]。深圳市政府2003年率先探索了“軌道BOT+TOD開發(fā)”模式，深圳市政府引入香港鐵路有限公司(以下簡稱“港鐵公司”)，由港鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營地鐵4號線二期，政府協(xié)議出讓沿線4個地塊共80 hm2土地給港鐵公司開發(fā)，雙方于2005年草簽特許經(jīng)營協(xié)議。但是，在上報過程中，由于土地協(xié)議出讓不符合土地出讓規(guī)定，雙方將土地補(bǔ)貼方式改為與地價掛鉤的浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，但該補(bǔ)貼方式仍舊與土地掛鉤未獲通過，最后改為固定等額現(xiàn)金支付獲得批復(fù)。深圳地鐵4號線BOT項目為國內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域投融資創(chuàng)新、“軌道+物業(yè)”發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。

重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2020年12月21日發(fā)布重慶市郊鐵路璧山至銅梁線工程PPP項目資格預(yù)審公告，間接將PPP項目招標(biāo)與TOD開發(fā)土地出讓結(jié)合，這是繼深圳地鐵4號線之后一次重要的“軌道PPP+TOD開發(fā)”實(shí)踐。

1.4 城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)合規(guī)性分析

國務(wù)院及國家發(fā)展和改革委員會、財政部等部委多次出臺導(dǎo)向性的政策，鼓勵軌道交通進(jìn)行投融資改革，采用PPP模式引入社會資本，對軌道交通進(jìn)行綜合開發(fā)和多元化經(jīng)營，推動軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展的良性互動機(jī)制的逐步形成。

在軌道交通PPP項目和土地綜合開發(fā)合并實(shí)施方面，國務(wù)院及各部委允許項目投資主體和用地主體環(huán)節(jié)合并實(shí)施，鼓勵PPP項目和土地使用權(quán)招標(biāo)工作同步開展。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)明確新建鐵路項目可在項目招標(biāo)時，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，財政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》(財金[2016]91號)規(guī)定可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施；國家發(fā)展和改革委員會《在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資[2016]2231號)提出鼓勵項目建設(shè)用地涉及土地招拍掛的工作與社會資本方招標(biāo)、評標(biāo)等工作同時開展；國土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(國土資廳發(fā)[2016]38號)沿用了財政部的提法。

結(jié)合PPP項目采購和國有土地出讓方式相關(guān)規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會、財政部等6部委25號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定特許經(jīng)營項目采購方式為招標(biāo)、競爭性談判，財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)規(guī)定PPP項目采購方式為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購；《中華人民共和國物權(quán)法》和國土資源部39號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》要求經(jīng)營性用地采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，PPP項目和國有土地出讓均有招標(biāo)的方式，按照最大公約數(shù)原則，招標(biāo)為PPP項目采購和土地出讓合并的唯一選擇，公開招標(biāo)是最好的交易方式[7]。因此，城市軌道交通作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)符合相關(guān)法規(guī)要求，具有可行性和可操作性。

2 實(shí)踐案例分析

2.1 重慶璧銅線PPP項目

重慶市郊鐵路璧銅線(璧山—銅梁)工程PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議于2021年4月7日簽署。該項目總投資估算約86億元，合作期20年，PPP項目招標(biāo)結(jié)合TOD開發(fā)土地出讓進(jìn)行：①PPP項目社會資本招標(biāo)與銅梁站周邊配套的17.38 hm2國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓同步進(jìn)行，PPP項目投標(biāo)人或其全資、控股子公司需先以不低于該部分土地的出讓底價參與競拍，其在該部分土地出讓過程中的最終報價作為PPP項目招標(biāo)評標(biāo)中“土地價格”得分的計算基礎(chǔ)，土地使用權(quán)獲得人在PPP項目招標(biāo)技術(shù)評分中可以得到最高分6.5分；②PPP項目中標(biāo)社會資本方或其全資、控股子公司須根據(jù)市場情況按不低于評估價或?qū)脮r出讓底價參與競買其余239.36 hm2土地；③雙方簽訂相關(guān)協(xié)議，社會資本方未能按相關(guān)協(xié)議要求履行責(zé)任義務(wù)，處75萬元/hm2罰金[8]。

璧銅線PPP項目通過招標(biāo)文件和協(xié)議明確PPP項目與土地開發(fā)的相互關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)在PPP項目評分中有參與TOD配套土地開發(fā)競拍分值、PPP項目中標(biāo)人須參與后續(xù)土地開發(fā)競拍2個方面，這是一種間接的關(guān)聯(lián)，PPP項目與TOD配套土地開發(fā)仍舊為2個獨(dú)立的項目，PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)為重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，中標(biāo)方為北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京城建設(shè)計發(fā)展集團(tuán)股份有限公司、重慶市鐵路(集團(tuán))有限公司的聯(lián)合體，銅梁站TOD配套土地競拍機(jī)構(gòu)為銅梁區(qū)規(guī)劃和自然資源局，競得方為北京城建投資發(fā)展股份有限公司，是北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司獨(dú)家發(fā)起的上市公司；兩者的財務(wù)也是獨(dú)立的，PPP項目由政府通過可行性缺口進(jìn)行補(bǔ)貼，TOD配套土地開發(fā)的收益不能彌補(bǔ)給PPP項目；PPP項目遵循招投標(biāo)及采購法，TOD配套土地開發(fā)則按照土地招拍掛法規(guī)競拍。

璧銅線PPP項目模式的優(yōu)勢為TOD配套土地開發(fā)商與PPP項目社會資本是利益關(guān)聯(lián)方，北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司作為牽頭方可以協(xié)調(diào)PPP項目與TOD開發(fā)的規(guī)劃、設(shè)計、施工及運(yùn)營的接口銜接關(guān)系，盡可能將“軌道+物業(yè)”綜合效益發(fā)揮出來，是將軌道交通PPP與TOD一體化開發(fā)理念相結(jié)合的一次重要實(shí)踐；劣勢在于軌道沿線的資源經(jīng)濟(jì)效益不能直接彌補(bǔ)到軌道交通項目中，更糟情況是如果土地競得人在PPP項目綜合評分中不是最高分而未能中標(biāo)PPP項目，則PPP與TOD相結(jié)合的嘗試就會宣告失敗。

2.2 北京冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目

北京市延慶區(qū)人民政府和北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會于2018年8月30日聯(lián)合發(fā)布北京2022年冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目中標(biāo)公告，由北京住總集團(tuán)有限責(zé)任公司、萬科企業(yè)股份有限公司和中國建筑一局(集團(tuán))有限公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)，項目包括延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營，以及國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的改造和運(yùn)營，項目靜態(tài)總投資約28億元+土地成交價款4.3億元，合作期限30年[9]。該項目是國內(nèi)首個將社會投資人招標(biāo)、施工總承包招標(biāo)和國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)合并實(shí)施的“三標(biāo)合一”PPP項目，開創(chuàng)了PPP項目招標(biāo)與土地使用權(quán)招拍掛2個不同招標(biāo)流程采用同一招標(biāo)平臺及招標(biāo)辦法的先河：①招標(biāo)由延慶區(qū)政府和北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會共同組織實(shí)施，招標(biāo)平臺為北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心；②評標(biāo)時采用綜合評分法，投融資能力權(quán)重35% (其中特許經(jīng)營費(fèi)報價權(quán)重10.5%，土地報價權(quán)重10.5%)，建設(shè)能力權(quán)重20% (其中建筑安裝工程費(fèi)報價權(quán)重4%)，運(yùn)營能力權(quán)重45%；③評標(biāo)委員會由招標(biāo)人代表、土地專家、建設(shè)專家、運(yùn)營專家、財務(wù)評標(biāo)專家、法律專家組成；④中標(biāo)社會資本分別與延慶區(qū)政府簽署PPP合同(30年)，與北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會簽署土地使用權(quán)出讓合同(商業(yè)40年、辦公50年)。

延慶賽區(qū)PPP項目招標(biāo)與土地使用出讓程序統(tǒng)一合并采用公開招標(biāo)的方式選擇社會資本，確保了中標(biāo)社會資本在進(jìn)行PPP項目投資建設(shè)及運(yùn)營的同時，結(jié)合PPP項目進(jìn)展對土地進(jìn)行綜合開發(fā)，使PPP項目與土地開發(fā)綜合效益最大化。

延慶賽區(qū)PPP項目模式的優(yōu)勢是實(shí)施機(jī)構(gòu)為PPP項目主管部門與土地主管部門聯(lián)合，并依據(jù)PPP及土地招拍掛等法規(guī)組織招標(biāo)，由同一個社會資本方(開發(fā)商)中標(biāo)并實(shí)施該項目，該社會資本方結(jié)合項目經(jīng)營情況進(jìn)行土地綜合開發(fā)，土地綜合開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益直接反哺至PPP項目，使PPP項目能夠?qū)崿F(xiàn)盈利并可持續(xù)經(jīng)營；劣勢是2個政府部門的前期協(xié)調(diào)工作很繁瑣，且單個社會資本很難有實(shí)力既做專業(yè)性較強(qiáng)的PPP項目又做土地開發(fā)，只能專業(yè)化社會資本聯(lián)合土地開發(fā)商組成聯(lián)合體參與競標(biāo)，符合條件的投標(biāo)人數(shù)量有限，競爭性相對土地招拍掛來說不充分。

延慶賽區(qū)PPP項目屬于體育領(lǐng)域，城市軌道交通PPP項目屬于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，兩者均是以政府為主導(dǎo)、最大限度保障公眾利益的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目，延慶賽區(qū)PPP項目采用的招標(biāo)方式、土地出讓程序與城市軌道交通PPP項目、上蓋物業(yè)土地出讓相一致，延慶賽區(qū)PPP項目“三標(biāo)合一”對城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)具有參考和借鑒意義。

3 城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑

3.1 城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)模式

璧銅線PPP項目已實(shí)踐將TOD開發(fā)土地招拍掛與PPP項目招標(biāo)掛鉤，具有一定的進(jìn)步意義，但還沒有真正體現(xiàn)“軌道+物業(yè)”協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵。為此，結(jié)合延慶賽區(qū)PPP項目“三標(biāo)合一”的做法，進(jìn)一步提出“城市軌道交通PPP與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)”模式，將城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)直接關(guān)聯(lián)。城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)模式如圖4所示。

圖4 城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)模式Fig.4 Integrated bidding mode of urban rail transit PPP project + over-track buildings

該模式主要內(nèi)容為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和國土部門聯(lián)合作為招標(biāo)人，評估城市軌道交通投資建設(shè)運(yùn)營需求及補(bǔ)貼缺口、上蓋物業(yè)地塊地價及綜合開發(fā)收益，測算整個項目的缺口或盈利情況，確定PPP項目控制價和地塊底價；然后確定一體化招標(biāo)辦法，再通過聯(lián)合公開招標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)社會資本(基于PPP模式運(yùn)營期20 ~ 30年，優(yōu)質(zhì)社會資本以軌道運(yùn)營商為主，聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)組成聯(lián)合體)，社會資本與政府出資代表組建項目公司，項目公司繳納地價，并負(fù)責(zé)軌道交通全壽命周期的投融資、建設(shè)、運(yùn)營以及上蓋物業(yè)開發(fā)，政府收取上蓋物業(yè)地價并支付缺口補(bǔ)貼。

3.2 一體化招標(biāo)關(guān)鍵問題解決思路及實(shí)施路徑

城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)在實(shí)施過程中會遇到一些問題，其關(guān)鍵問題為招標(biāo)人選擇、招標(biāo)前置條件、招標(biāo)管理辦法、招標(biāo)控制價和土地底價及合同簽署。

（1）招標(biāo)人選擇。項目采購需要有采購人，PPP項目采購人一般為項目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，城市軌道交通PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為行業(yè)主管部門，而土地招拍掛則由市、縣的國土資源管理部門組織實(shí)施，這2個部門職責(zé)權(quán)限不同，依據(jù)的招標(biāo)或出讓法規(guī)、條件、交易平臺等也不同，一體化招標(biāo)如由其中一個部門來組織實(shí)施，則無法代另一部門履行其法定職能。重慶璧銅線PPP項目招標(biāo)、土地招拍掛出讓是分別由重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、重慶銅梁區(qū)規(guī)劃和自然資源局分開組織實(shí)施；而延慶賽區(qū)PPP項目則解決了招標(biāo)人不同的問題，由北京市延慶區(qū)人民政府和北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會共同作為招標(biāo)人組織實(shí)施。因此，城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)須由政府授權(quán)PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和國土資源部門共同作為招標(biāo)人，并根據(jù)PPP項目與土地開發(fā)的投資比重確定召集人，并明確各自的權(quán)利和職責(zé)劃分。

（2）招標(biāo)前置條件。根據(jù)土地出讓、城市軌道交通、PPP項目投資相關(guān)法規(guī)，土地使用權(quán)具備招標(biāo)的前置條件是獲得規(guī)劃部門出具的規(guī)劃條件、地塊“三通一平”、地塊沒有爭議、地塊已完成儲備、政府批準(zhǔn)的出讓年度計劃和出讓方案等，延慶賽區(qū)PPP項目的土地使用權(quán)就是由政府完成臨時“三通一平”和規(guī)劃技術(shù)條件之后納入招標(biāo)文件中；城市軌道交通PPP項目招標(biāo)前置條件是軌道交通工程已獲得工可研批復(fù)、通過可行性論證審查、兩評一案已批復(fù)、初步設(shè)計概算已完成審查且建設(shè)資金來源已落實(shí)[10]。根據(jù)前述條件，上蓋物業(yè)土地出讓需要完成上蓋平臺的建設(shè)(相當(dāng)于“三通一平”)，但城市軌道交通PPP項目招標(biāo)時工程還處于設(shè)計階段或土建施工階段，完成車輛段土建及上蓋平臺需要2年多時間，這就造成兩者招標(biāo)時序的不匹配，解決思路可以采用國土部門先確定好上蓋平臺規(guī)劃指標(biāo)，且已納入年度出讓計劃，車輛段地塊也已作為軌道交通建設(shè)用地完成征拆、收儲，招標(biāo)文件明確上蓋平臺建設(shè)資金由政府承擔(dān)并由社會投資人代建，或者采用廣州地鐵11號線赤沙車輛段上蓋地塊要求土地競得人配建蓋板的方式[11]，由中標(biāo)人配建上蓋物業(yè)平臺，與此同時，城市軌道交通PPP項目也已完成初步設(shè)計及兩案一評的批復(fù)，具備招標(biāo)的條件，這樣土地出讓與PPP項目就可以統(tǒng)一招標(biāo)。

（3）招標(biāo)管理辦法。PPP項目與土地招標(biāo)在交易平臺、資格預(yù)審、保證金繳納、評標(biāo)辦法、控制價或標(biāo)底等方面存在不同，但都存在公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)，均需要遵循招標(biāo)公告、評定標(biāo)、中標(biāo)通知的流程，均包含了綜合評分法，都要求有效投標(biāo)人不少于3人，兩者具備采用同一流程同步實(shí)施的法律基礎(chǔ)[12]，一體化招標(biāo)的招標(biāo)管理辦法需要最大限度包容兩者的不同點(diǎn)。解決思路為：①一體化招標(biāo)交易平臺可以在公共資源交易平臺進(jìn)行，在各自的平臺或媒介發(fā)布招標(biāo)公告(資格預(yù)審公告)，并各自補(bǔ)充對方側(cè)重的內(nèi)容，盡量保證公告內(nèi)容的一致；②一體化招標(biāo)對申請人的資格要求應(yīng)當(dāng)具備更高、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，資格預(yù)審顯得尤其必要，該階段應(yīng)組成評審委員會進(jìn)行資格審查，并要求申請人繳納土地投標(biāo)保證金，PPP項目投標(biāo)保證金則在招標(biāo)階段繳納；③確定綜合評分的評標(biāo)辦法，并根據(jù)PPP項目建設(shè)投資、特許經(jīng)營總費(fèi)用、上蓋物業(yè)開發(fā)投資確定建設(shè)投資報價、PPP報價、土地報價的權(quán)重，以及社會資本投融資能力、資金能力、建設(shè)方案、運(yùn)營方案、開發(fā)方案等的權(quán)重；④評標(biāo)委員會由招標(biāo)人代表、土地專家、建設(shè)專家、運(yùn)營專家、財務(wù)評標(biāo)專家、法律專家組成。

（4）PPP項目控制價和土地底價。參考延慶賽區(qū)PPP項目的做法，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和國土部門共同對沿線捆綁上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行梳理，并測算PPP項目可行性缺口與捆綁上蓋物業(yè)地價、綜合開發(fā)收益的平衡性，綜合設(shè)定建設(shè)投資控制價、PPP項目控制價、土地底價。

（5）招標(biāo)及合同簽署。按照招標(biāo)管理辦法，招標(biāo)人發(fā)布資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、組織評標(biāo)委員會進(jìn)行綜合評標(biāo)，選擇一家集軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營和物業(yè)開發(fā)的聯(lián)合體為中標(biāo)社會資本，實(shí)施機(jī)構(gòu)、國土部門經(jīng)過相應(yīng)公示后，根據(jù)各自的權(quán)限分別與中標(biāo)社會資本簽署PPP合同(特許經(jīng)營期不超過30年)、國有土地出讓合同(商業(yè)40年、住宅70年)。

解決好上述關(guān)鍵問題，一體化招標(biāo)的實(shí)施路徑也就清晰明了，實(shí)操層面就可以順利開展。城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑如圖5所示。

圖5 城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑Fig.5 Implementation path of integrated bidding for the urban rail transit PPP + over-track buildings

4 結(jié)束語

上蓋物業(yè)是城市軌道交通的衍生物，兩者共生共榮。城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)和統(tǒng)一實(shí)施能將軌道交通的外延效益反哺給軌道交通，建立軌道交通與上蓋物業(yè)的互饋機(jī)制，該模式符合招投標(biāo)法、土地招拍掛、收支兩條線等政策法規(guī)，可以實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與沿線物業(yè)無縫銜接，帶動市民便利綠色高效出行，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳等超大城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、客流量大，可以率先探索，市政府進(jìn)行頂層設(shè)計，城市軌道交通行業(yè)主管部門、國土部門應(yīng)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，積極研究探索城市軌道交通PPP項目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)的投融資方案。