洪求勇　徐婷婷

摘要 軌道交通出行是各大一線城市居民的首選，軌道交通的通車總里程也一定意義上代表了城市的綜合發(fā)展水平。由于軌道交通投資體量大，通車后運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高等原因，造成很多一線城市遲遲沒(méi)有進(jìn)行大規(guī)模地鐵項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)不斷與地方平臺(tái)公司及有關(guān)部門(mén)對(duì)接，深入研究PPP模式在軌道交通上的運(yùn)用，最終成功將該項(xiàng)目落地，給地方軌道交通建設(shè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施提升做出了重要貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 軌道建設(shè);PPP模式;資產(chǎn)盤(pán)活

中圖分類號(hào) F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）06-0181-03

引言

由于軌道交通投資不僅建設(shè)投資體量大，而且通車后運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高等原因，造成很多城市在完成一期建設(shè)后，很難再持續(xù)對(duì)城市軌道交通進(jìn)行新一輪的提質(zhì)升級(jí)。但是軌道交通又是一座城市不可或缺的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如何能夠在保證項(xiàng)目投資建設(shè)的情況下，不給地方帶來(lái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)壓力，尋求一種軌道交通項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)自平衡的模式是擺在面前的難題，下面就PPP模式在軌道交通上的相關(guān)研究進(jìn)行探討。

1 城市軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域內(nèi)多個(gè)重要城市已經(jīng)將BOT、TOT、PPP等多種模式運(yùn)用到高速公路、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。如何將這些投融資模式運(yùn)用到軌道交通上，策劃團(tuán)隊(duì)針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)研究、策劃，最終向地方提供了相關(guān)的模式。城市軌道交通投資建設(shè)屬于重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，需要城市財(cái)政收入水平足夠強(qiáng)大作為基本支撐。基于國(guó)內(nèi)各大城市財(cái)政實(shí)際情況，很多區(qū)域平臺(tái)公司都希望社會(huì)投資人能夠找到新的辦法，創(chuàng)新合作模式參與到某一線城市地鐵建設(shè)中來(lái)。表1為2018年中國(guó)城市軌道交通（地鐵）通車?yán)锍膛判邪瘢?/p>

2 策劃投融資模式

2018年年初，某城市平臺(tái)公司向各大企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)，期望社會(huì)企業(yè)能夠參與到軌道交通建設(shè)中來(lái)，針對(duì)該城市軌道交通遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)，策劃團(tuán)隊(duì)針對(duì)項(xiàng)目全壽命周期合作，社會(huì)效益，設(shè)計(jì)長(zhǎng)效的投融資機(jī)制，確保軌道項(xiàng)目順利建設(shè)實(shí)施。單位作為全國(guó)基建的領(lǐng)頭兵，參加過(guò)多條軌道交通的投資建設(shè)，有豐富的投、建、營(yíng)的能力。第一時(shí)間響應(yīng)了該平臺(tái)公司的邀請(qǐng)，重點(diǎn)針對(duì)該市地鐵線路建設(shè)模式進(jìn)行研究，地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本眾所周知，投資規(guī)模大，收支難以平衡，但是軌道交通建設(shè)又有很多積極正面的拉動(dòng)效應(yīng)，對(duì)于中心城市在人口流入、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、土地增值價(jià)值及物業(yè)價(jià)值等方面帶來(lái)積極影響。結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)政策要求和某一線城市實(shí)際情況，與有關(guān)單位部門(mén)深入對(duì)接后，系統(tǒng)分析該城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀。策劃隊(duì)伍在梳理完全國(guó)各地建設(shè)模式后，向該城市重點(diǎn)推薦以下三種模式：

2.1 TOD模式（BOT+TOD）

軌道交通TOD模式，是以城市軌道交通建設(shè)為導(dǎo)向，涵蓋站點(diǎn)周邊500 m乃至800 m范圍城市綜合商業(yè)體的共同開(kāi)發(fā)，是通過(guò)片區(qū)的綜合打造，使區(qū)域商業(yè)價(jià)值及地塊價(jià)值得到質(zhì)的飛躍，以土地溢價(jià)及二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的價(jià)值覆蓋或者局部平衡地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的成本[1]，目前國(guó)內(nèi)有北京、上海、廣州、深圳等多個(gè)一線城市均有建成的多個(gè)綜合開(kāi)發(fā)站點(diǎn)，其次在武漢、南京、杭州也有個(gè)別建成站點(diǎn)。國(guó)內(nèi)各地方城市的TOD基本處于起步階段，尚未形成較為成熟的開(kāi)發(fā)模式。在落地過(guò)程中，普遍遇到的問(wèn)題有：

（1）相關(guān)企業(yè)無(wú)法直接獲得土地等方面核心資源，土地規(guī)劃及性質(zhì)難以調(diào)整，形成的土地開(kāi)發(fā)主體及交易形式無(wú)法明確。

（2）軌道交通企業(yè)無(wú)法直接獲得沿線土地開(kāi)發(fā)權(quán)。

（3）各部門(mén)及企業(yè)對(duì)土地價(jià)值預(yù)期差異較大。

（4）在軌道交通沒(méi)有交工之前難以形成人流，近期房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法支撐開(kāi)發(fā)。

優(yōu)點(diǎn)：為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予了新的活力。未來(lái)的城市發(fā)展將不再是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和無(wú)序的面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、環(huán)境提升、社會(huì)保障、生活便利等多方面實(shí)現(xiàn)“城”的價(jià)值蝶變。使工作人員通勤出行更方便，提高項(xiàng)目區(qū)域范圍的區(qū)域價(jià)值，空間集約化規(guī)劃;提高用地效率，商業(yè)、住宅、寫(xiě)字樓等多物業(yè)形態(tài)并存，加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加地方財(cái)政稅收。

缺點(diǎn)：區(qū)域范圍內(nèi)如果交通規(guī)劃不夠全面，會(huì)導(dǎo)致交通擁堵、人員擁擠，設(shè)計(jì)規(guī)劃與實(shí)際建成效果存在落差，上蓋規(guī)劃施工如果不夠細(xì)致，噪聲等不利因素影響巨大。

2.2 存量地鐵運(yùn)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)盤(pán)活（TOT）

存量PPP項(xiàng)目是指對(duì)已運(yùn)營(yíng)線路通過(guò)TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）模式實(shí)現(xiàn)區(qū)域和社會(huì)資本深度合作。此種模式既可以為地區(qū)地鐵運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，直接盤(pán)活利用存量資產(chǎn)，為地方推動(dòng)軌道交通建設(shè)帶來(lái)資金，也可以引入運(yùn)營(yíng)主體競(jìng)爭(zhēng)，充分市場(chǎng)化帶來(lái)運(yùn)營(yíng)成本的降低，提高了市場(chǎng)活躍度。社會(huì)主體在經(jīng)營(yíng)期滿后，再把該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)設(shè)施設(shè)備無(wú)償返還給區(qū)域平臺(tái)公司。在做了充分市場(chǎng)調(diào)研后，策劃團(tuán)隊(duì)與平臺(tái)公司相關(guān)部門(mén)對(duì)接后，提出將某一線城市既有運(yùn)營(yíng)線路進(jìn)行打包，由上級(jí)單位指定合作平臺(tái)公司，將項(xiàng)目資產(chǎn)計(jì)劃采取AB拆分的模式實(shí)施，其中A部分資產(chǎn)由地方軌道集團(tuán)公司直接持有，B部分由上級(jí)單位指定的平臺(tái)公司，注冊(cè)資本為XX萬(wàn)元。而后由軌道交通集團(tuán)將該項(xiàng)目資產(chǎn)（評(píng)估價(jià)值為XXXX萬(wàn)元）中的XXXX萬(wàn)元（占B部分資產(chǎn)XX%）的資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)至新注冊(cè)成立的平臺(tái)公司;再將該項(xiàng)目資產(chǎn)中的XXXX萬(wàn)元（占B部分資產(chǎn)XX%）資產(chǎn)由市軌道公司轉(zhuǎn)讓給平臺(tái)公司，形成軌道集團(tuán)與上級(jí)單位指定平臺(tái)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系;待社會(huì)化招標(biāo)的方式引入社會(huì)資本、平臺(tái)公司完成項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)變后，由項(xiàng)目公司在約定的時(shí)間內(nèi)償還地鐵集團(tuán)該項(xiàng)目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款[2]。

優(yōu)點(diǎn)：

（1）保證基礎(chǔ)存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變的前提下，盤(pán)活了地方手中的存量資產(chǎn)，擴(kuò)大豐富了融資通道。

（2）風(fēng)險(xiǎn)可控，且在別的項(xiàng)目上有過(guò)合作先例，易操作。

（3）產(chǎn)權(quán)主體明晰，前期工作較容易開(kāi)展，區(qū)域平臺(tái)公司及社會(huì)投資人均容易接受。

缺點(diǎn)：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)品存量資產(chǎn)評(píng)估及運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)評(píng)估較難，需要專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)評(píng)估，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。

（2）評(píng)估的價(jià)值需要雙方共同認(rèn)可，溝通機(jī)制及辦法沒(méi)有可供遵循的法律法規(guī)，需要雙方有很好的信任基礎(chǔ)。

（3）平臺(tái)公司角色轉(zhuǎn)變需要過(guò)程，過(guò)程中既需要作為運(yùn)動(dòng)員，又要公正，對(duì)平臺(tái)公司的要求較高。

（4）資產(chǎn)保值過(guò)程中需要社會(huì)投資人及監(jiān)管部門(mén)都有較高的職業(yè)素養(yǎng)，對(duì)設(shè)施的保護(hù)存在難點(diǎn)。

（5）合作過(guò)程中，考核風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.3 PPP模式

2017年開(kāi)始，國(guó)家先后規(guī)范政府投資基金和PPP項(xiàng)目，禁止政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資和公益性資產(chǎn)融資租賃等違規(guī)舉債方式，投資項(xiàng)目融資模式主要的方式為政府債券和PPP模式。發(fā)行相關(guān)債券無(wú)疑“最合規(guī)最正派”的舉債方式，但實(shí)際中由于發(fā)行地方債券的額度受到地方債務(wù)水平、財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，即使債券額度每年都在遞增和提速，但分配至地方的額度相比融資需求還是十分有限;另外，債券僅能解決項(xiàng)目的債務(wù)資金，個(gè)別地方甚至只能解決部分債務(wù)資金問(wèn)題（專項(xiàng)債要求項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠覆蓋債券本息，若項(xiàng)目收益不足，項(xiàng)目可發(fā)行的債券額度會(huì)受到限制），項(xiàng)目的資本金仍然需要區(qū)域自己配套解決，所以，發(fā)行債券作為建設(shè)資金來(lái)源的渠道，實(shí)際中仍然會(huì)存在資金敞口。根據(jù)上述概況描述，若采用債券融資，某一線城市需要約150億元的融資，該區(qū)域城市平臺(tái)公司債務(wù)壓力大。采用PPP模式，通過(guò)引入社會(huì)資本來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，一般由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。合作期內(nèi)，某一線城市平臺(tái)公司通過(guò)缺口補(bǔ)貼的形式平滑支出，降低區(qū)域內(nèi)平臺(tái)公司的支付壓力，且PPP模式不形成地方債務(wù)。

該項(xiàng)目建議采用PPP模式運(yùn)作。項(xiàng)目概算總投資約XXX億元，其中雙方共同成立的PPP項(xiàng)目公司投資約XX%億元，剩余XX%由平臺(tái)公司按照合同約定投入。其中社會(huì)投資人及平臺(tái)公司組成的項(xiàng)目公司投資為工程的建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)部分。項(xiàng)目計(jì)劃（BOT）模式運(yùn)作（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）。通過(guò)招投標(biāo)方式引進(jìn)社會(huì)投資人，中標(biāo)后社會(huì)投資人及平臺(tái)公司按照約定投入資本金部分，軌道交通建設(shè)資本金為40%，初步約定合作期為：工程建設(shè)期X年，運(yùn)營(yíng)期XX年，項(xiàng)目公司涉及內(nèi)容包括：地鐵建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)優(yōu)化、工程建設(shè)、進(jìn)度安全、運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)、設(shè)施設(shè)備更新改造及其他授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵客運(yùn)服務(wù)和非客運(yùn)業(yè)務(wù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)。成立的項(xiàng)目公司通過(guò)獲得使用者付費(fèi)收入、廣告等以及平臺(tái)公司支付的可行性缺口補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)合理回報(bào)。項(xiàng)目合作期滿后，應(yīng)當(dāng)按照合同約定，移交項(xiàng)目公司合同約定資產(chǎn)。

2.3.1 項(xiàng)目的操作程序

（1）上級(jí)單位授權(quán)該城市基建管理部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并指定平臺(tái)公司代表參股項(xiàng)目公司。

（2）基建管理部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，即項(xiàng)目采購(gòu)人，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本。

（3）中標(biāo)社會(huì)資本與平臺(tái)出資人簽訂《股東協(xié)議》，按照各自股權(quán)比例向項(xiàng)目公司注入資本金，成立項(xiàng)目公司。

（4）項(xiàng)目公司成立后，由上級(jí)單位指定平臺(tái)與項(xiàng)目公司簽署《PPP項(xiàng)目合同》，并授予項(xiàng)目公司關(guān)于該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)的權(quán)利。

（5）在區(qū)域監(jiān)督部門(mén)主導(dǎo)和監(jiān)管下，為加快工程進(jìn)度，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》約定的方式選擇施工單位（或者以聯(lián)合體形式應(yīng)標(biāo)）、設(shè)備供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)公司等，項(xiàng)目公司應(yīng)依法與選定單位簽訂相應(yīng)合同。

（6）在合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目相關(guān)設(shè)施的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)、設(shè)施設(shè)備更新等。

（7）項(xiàng)目公司通過(guò)向使用者收取票務(wù)收入、廣告收入、沿線產(chǎn)權(quán)地收入，以及獲得地方可行性缺口補(bǔ)助等方式取得收入，以補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)成本、還本付息（若有）、回收投資、應(yīng)繳稅金并獲取合理投資回報(bào)。

（8）合作期屆滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)按照《PPP項(xiàng)目合同》的約定，將項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備，附著物等完好、無(wú)償?shù)囊平唤o指定的平臺(tái)公司或者相關(guān)部門(mén)。

2.3.2 采用PPP前期需要做的準(zhǔn)備工作

（1）項(xiàng)目前期主要工作：制訂工作計(jì)劃、開(kāi)展盡職調(diào)查、前期工作研究、確定運(yùn)作思路、細(xì)化運(yùn)作模式。

（2）物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政可承受能力評(píng)估階段：依據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）及《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）的規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)工作。在物有所值評(píng)價(jià)的同時(shí)，依據(jù)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知（財(cái)金〔2015〕21號(hào)），第二十五條，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。結(jié)合某一線城市財(cái)政收支情況、已落地PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀等因素，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政可承受能力論證。

（3）實(shí)施方案編制階段主要工作：策劃項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、確定具體商務(wù)條件、投融資模式編制、合作內(nèi)容和范圍確定、編制項(xiàng)目可實(shí)施方案等。設(shè)計(jì)PPP模式運(yùn)作的基本交易架構(gòu)，搭建財(cái)務(wù)模型進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，編制《實(shí)施方案》，明確項(xiàng)目收入說(shuō)明、績(jī)效要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、采購(gòu)方式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配、合同管理體系、違約責(zé)任、退出機(jī)制和糾紛解決等全部?jī)?nèi)容。

（4）專家評(píng)審：根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）由市財(cái)政組織專家進(jìn)行兩評(píng)一案的評(píng)審工作，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證文件獲上級(jí)財(cái)政批復(fù)。

（5）實(shí)施方案批復(fù)：物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證文件在獲得市財(cái)政批復(fù)后，由區(qū)域指定平臺(tái)公司將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)上級(jí)審核批復(fù)。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)有關(guān)部門(mén)批復(fù)后，項(xiàng)目進(jìn)入正式招投標(biāo)采購(gòu)階段。

優(yōu)點(diǎn)：項(xiàng)目既可以引入社會(huì)資本到城市基礎(chǔ)設(shè)施的提升，又可以利用大型建筑企業(yè)的集團(tuán)化運(yùn)作，保證工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用的統(tǒng)籌結(jié)合，滿足城市快速發(fā)展需求，給城市發(fā)展帶來(lái)活力。

缺點(diǎn)：增大了遠(yuǎn)期財(cái)政負(fù)擔(dān)，企業(yè)融資成本相對(duì)區(qū)域融資費(fèi)用較高，間接提高了項(xiàng)目投入成本。選擇合作企業(yè)尤為重要，好的合作伙伴能夠?qū)?xiàng)目產(chǎn)生積極效益，但如果企業(yè)自身投、建、營(yíng)的力量較弱的情況下，就將會(huì)給區(qū)域帶來(lái)不必要的麻煩。

3 結(jié)束語(yǔ)

最終在2019年期間，該城市基礎(chǔ)建設(shè)管理部門(mén)和單位完成該城市地鐵XX號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的簽署，標(biāo)志著PPP模式在該城市軌道交通市場(chǎng)有了新的突破。該項(xiàng)目的成功落地，標(biāo)志著該城市軌道交通邁向新的里程碑，也給PPP在大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮力量，做了很好的正向引導(dǎo)。下一步，團(tuán)隊(duì)將進(jìn)一步與一些城市平臺(tái)共同研究PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。

參考文獻(xiàn)

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[2]劉迎春. 軌道交通PPP項(xiàng)目車公里付費(fèi)模式下政府可行性缺口補(bǔ)助的計(jì)算——以天津地鐵11號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目為例[J]. 鐵道經(jīng)濟(jì)研究， 2020（1）： 15-19.

收稿日期：2022-02-21

作者簡(jiǎn)介：洪求勇（1985—），男，本科，路橋工程師，研究方向：企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。