胡柳娟

(中共北京市委黨校 (北京行政學院) 黨史黨建教研部；北京 西城 100044)

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨所創(chuàng)造的巡察制度，作為向縣鄉(xiāng)乃至行政村延伸的監(jiān)督制度，是實現(xiàn)“中國式”權力監(jiān)督的表現(xiàn)形式，其價值框架是為破解權力與基層社會沖突而形成的制度有機體。應當看到，黨的十九大以來，“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[1]67已成為推動基層權力監(jiān)督的趨勢，特別是巡察制度在現(xiàn)實的運作形態(tài)和機制銜接上，已經(jīng)得以不斷調試和優(yōu)化。從現(xiàn)實成效看，巡察制度的發(fā)展正不斷向著增強基層政權治理力度和效度的方向延伸，并逐漸成為具有一定生長彈性的懲治與預防基層腐敗的重要力量。然而，巡察制度的深入實施，并不意味著可以全面展示出基層反腐工作的績效和質量。相對而言，在中國的基層社會治理中，權力與社會的不斷沖突導致黨群之間的“政治信任”危機，給監(jiān)督基層的權力帶來了困境。

這是因為，在現(xiàn)代社會治理過程中，社會治理效能的產(chǎn)生往往與政治信任存在相當大的關聯(lián)度。然而，政治信任作為一種心理選擇和價值偏好，對政治治理效能的影響往往建立在信息、技術、距離等因素之中。換言之，社會公眾對行政行為的好感基于對行政運作全過程的認知和完備的信息交換系統(tǒng)。上千年農(nóng)耕文明的演進，使得基于“差序格局”的“熟人社會”結構早已根深蒂固。特別是在人口規(guī)模少且人口流動小的縣及以下基層政權結構中，“人天生是一種政治動物”[2]4的本性，把人所處的親戚、朋友、老鄉(xiāng)、同學、師門、鄰里等各種關系交織在一起，構成了一個“熟人圈子”。并且，在這個圈子里，盤根錯節(jié)的熟人關系抹去了基層治理中的“法度”，人情世故和風土鄉(xiāng)俗成為推動社會人際交往的主流和主導。然而，正因為有了這些形形色色的關系存在，對于基層社會的治理而言，盡管某種意義上可以填補制度之外的治理真空，但是從根本上說，其在社會治理層面暴露出來的問題和不正之風，破壞了社會的政治生態(tài)，給基層治理帶來了很大的威脅。換言之，淳樸的風土鄉(xiāng)情既可以直接或間接保護已有的社會關系網(wǎng)，也會因現(xiàn)行關系中的不公正觸動整體社會運行秩序，導致政治信任缺失。顯然，這種“雙軌”悖論已經(jīng)背離了中國共產(chǎn)黨“不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”[3]73這個初衷。因此，如何破解基層社會非正式關系帶來的“政治信任”困境，是當前乃至今后必須要重視的問題。

對此，黨的十九屆中央紀委二次全會提出，要探索開展縣(市、區(qū)、旗)交叉巡察的方法，推動基層全面從嚴治黨取得實效。就交叉巡察本身而言，其關注點在于通過巡察主體交叉、巡察內容交叉、巡察范圍交叉等多種細化的交叉巡察模式，破解基層“熟人社會”帶來的“政治信任”危機，在補齊長期以來基層監(jiān)督的短板方面發(fā)揮作用。從這一發(fā)生邏輯來看，巡察制度將監(jiān)督責任和壓力傳遞至基層，并基于基層政權運轉規(guī)律而形成相應的權力監(jiān)督體系。某種意義上，在懲治和預防基層政權的腐敗問題上，其行為動機和行動原則是中國共產(chǎn)黨權力監(jiān)督工作的派生。那么，交叉巡察的運作機理是如何呈現(xiàn)的？有什么樣的獨特優(yōu)勢，能起到什么樣的震懾效果？新時代背景下，如何延續(xù)交叉巡察的政治效應？這是筆者在本文致力要探索的問題。

二、交叉巡察制度的運作機理及實踐探索

從字面意義上講，“政治信任”表達的是單個政治主體對所信任政治客體處置某一政治事務的態(tài)度。由此，所有的政治信任過程應當包括三個要素：信任主體、信任客體、信任制度。其中，信任主體和客體的要素，決定于人的權力觀、利益觀、政績觀和政治觀；信任環(huán)境的要素，決定于權力的配置與結構。相應地，當人和權力相結合之后，便決定了權力運行與監(jiān)督的基本路徑。所以，中國共產(chǎn)黨所構筑的交叉巡察實際上是預防和監(jiān)督并重的制度體系，巡察的關鍵環(huán)節(jié)是破除基層“熟人社會”的制度安排：預防是解決人的主觀隨意性問題；監(jiān)督是解決信任環(huán)境的問題；制度是解決人與權力的結合問題。在這其中，預防是基礎，監(jiān)督是關鍵，制度是保證，三者缺一不可。這一特性主要通過交叉巡察的三條基本運行路徑體現(xiàn)出來。

(一)巡察主體交叉

在權力的生成結構中，人的因素并不總是理性的，特別是在“熟人社會”的近距離交往空間中，人的因素構成了影響基層巡察工作公正性的重要力量，這就是巡察工作常見的“人頭熟、巡察難”的原因所在。所以，巡察主體上的交叉就成為監(jiān)督和約束權力主體的關鍵，其實質意義在于打破近距離的信任空間，把非理性和非正式的人際關系變得可控，從而預防巡察工作中的對抗行為，并在某種程度上限制了權力主體在“灰色”和“黑色”地帶的肆意發(fā)揮。

在現(xiàn)實的運行模式中，巡察主體上的交叉成為有效提升基層巡察工作適應性和辦案能力的保障。就此問題，筆者在實際的探索中搜集了一些比較有特色的經(jīng)驗做法。比如福建省福州市探索了“縣級交叉巡察”的福州模式，其中，巡察主體的交叉便是這一模式的亮點所在。福州市組建縣一級的“8+2”模式交叉巡察組，由市委巡視組選派政治素質高、業(yè)務能力強、能夠在大是大非面前堅持原則的干部參加交叉巡察。交叉巡察組共8名成員，組長及其他7名巡察組成員由異地派出。在這些成員中，通常，組長是由在職巡察組組長擔任，副組長和聯(lián)絡員由當?shù)攸h委派出。這樣一來，在不同部門或不同地域出現(xiàn)不同具體情況的條件下，巡察主體與巡察對象之間的遠距離感，有利于迅速了解和排查相關情況，并能順利地以“滾雪球”方式攔截和驅除非法行為，亦可打破熟人社會關系中“抱團取暖”的阻攔。而在這一過程中，交叉主體在把巡察工作的理念和最新經(jīng)驗結合在一起的同時，也把在基層社會產(chǎn)生“政治信任”危機之源的“熟人關系”約束在制度的籠子中，其具體效力就是讓權力的運行變得透明。

(二)巡察客體(內容)交叉

討論基層社會治理中的“政治信任”危機，就是在討論一種基層治理模式。因為，整個基層社會的運行，實際上是集國家和社會中一系列能激發(fā)內生活力的經(jīng)濟、政治、文化等資源的“下沉性”運轉。這樣一來，一方面配合了整個國家的發(fā)展，另一方面這種縱向的“灌入式”運作方式給本身就存在強烈官本位、宗派主義的基層社會帶來的影響就是：表面上看起來合理合情合法，實質上卻不合理、不合情、不合法，即“合理”外衣掩蓋下的“治理亂象”。因而，在基層巡察工作中，需要綜合考慮巡察內容和過程本身所處政治環(huán)境的復雜性、矛盾性和潛在風險，切割傳統(tǒng)巡察客體的單一性。其結果就是，在遵循交叉巡察的一般性規(guī)律前提下為基層巡察提供了一系列能夠破解“熟人關系”、“權力尋租”的機會，反過來也能強化交叉巡察制度本身。在這種正效應的影響下，實現(xiàn)巡察客體(內容)的交叉為打開基層巡察局面、破解信任危機提供了基本條件。

這一點在農(nóng)村治理中尤其突出。在貧困村集中、群眾反映問題強烈、宗族勢力復雜、政策性資金和項目落戶多的縣、鄉(xiāng)，存在著一些利益模糊空間，并產(chǎn)生了一定的社會沖突。此時，如果僅僅就表現(xiàn)談問題、就問題談對策，則不能從根本上理解基層社會治理領域中的政治信任衰敗問題，也無法找出矛盾和沖突在演變過程中的原因所在，更無法尋找到科學的破解路徑。毋庸置疑，按照這個邏輯，在基層社會推行交叉巡察制度，就需要首先考慮巡察意圖與巡察對象的統(tǒng)一性。如果二者分離了，那么政策和策略就會出問題，巡察的效果也隨之大打折扣。很顯然，巡察客體的交叉，或者說巡察內容上的交叉，視巡察主體與巡察客體為一體，其主要資源來自國家、政黨和社會，是一個有機的閉環(huán)循環(huán)體。在這一循環(huán)體中，內容上的交叉不再把巡察過程和對象單一化，而是在呵護基層“人情味”關系的同時，突出巡察監(jiān)督的斗爭性，用科學的程式和方法治理違法亂紀。因而，巡察內容交叉具有極大的現(xiàn)實價值構成：一是從社會效應看，破除了老百姓心中巡察工作“走過場”的印象，使得人民群眾在信任場景內構建了更遠距離的信任空間，為構建新的“政治信任”奠定了基礎；二是使得基層腐敗的渠道變窄，減小了腐敗的藏匿空間，對基層腐敗問題產(chǎn)生了實質性打擊。

(三)巡察方法交叉

巡察方法交叉，其現(xiàn)實激發(fā)方式是要使交叉巡察制度占據(jù)在濃厚的制度制高點上，在此基礎上，把巡察主體、巡察客體、巡察制度各自的“亮點”進行兼容。應當看到，“基層巡察是黨內巡視工作向地方基層的縱深發(fā)展”[4]3，基層政權作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體系的“神經(jīng)末梢”，是推動各項精神和政策的落地者。然而，政策的落地并不是“照搬”、“照套”，既講求工作方法，又要求精湛的工作藝術。在這一過程中，更應當看到，與其說是制度本身的力量在消融權力的“負能量”，倒不如說是方法上的畫龍點睛在努力影響著社會，影響著中國共產(chǎn)黨治理社會的政策，影響著中國共產(chǎn)黨與人民群眾的關系，最終追求技術與藝術結合之后的完整效果。然而，現(xiàn)實中，基層社會發(fā)生的很多沖突與矛盾很大程度上源于處理方法上的不當，比如強拆、暴力執(zhí)法等。這些現(xiàn)象的日積月累，便造成了人民群眾的政治冷漠、不信任、消極參與等政治態(tài)度。由此，交叉巡察恰恰在約束權力的同時，也成為改善和提升基層治理質量的一條重要途徑。對此，很多地方做出了積極的探索，比如湖南省長沙市岳麓區(qū)探索了“三網(wǎng)結合巡察”工作模式，即巡察組借助互聯(lián)網(wǎng)技術，通過“撒網(wǎng)式”、“收網(wǎng)式”和“清網(wǎng)式”三條線進行交叉巡察全覆蓋。其中，“撒網(wǎng)式”在于廣泛收集各類信息，確保專項巡察有的放矢；“收網(wǎng)式”是通過官方網(wǎng)站、微信公眾號、設置巡察意見箱、張貼巡察告示等發(fā)布巡察公告，為工作開展打下良好的輿論基礎；“清網(wǎng)式”是對重點領域、重點崗位和重點人員，有針對性地開展談話、實地探查，帶著問題談，帶著線索訪，邊談邊核，將前期全面“撒網(wǎng)式”工作方法轉變?yōu)椤爸攸c收網(wǎng)”“徹查清網(wǎng)”，強化巡察質量和效果。

綜上，交叉巡察是一套完整的監(jiān)督體系，就目前已有的探索實踐來說，一方面基于權力本身，從黨的紀律和國家法律層面強化監(jiān)督的主體地位；另一方面基于黨的領導與執(zhí)政，圍繞中國共產(chǎn)黨在國家政權運行過程中的主體地位，全方位構建了權力監(jiān)督體系。這樣一來，便呈現(xiàn)出交叉巡察的獨特優(yōu)勢，具體來說，主要包括：第一，賦予了基層反腐強烈的斗爭導向。從理論上說，交叉巡察運用到基層政權中，就是為了打通服務群眾的“最后一公里”，最大限度地發(fā)揮和提升其在預防、懲治各類權力在基層社會發(fā)生腐敗的功能，從而最大限度獲得“政治信任”，贏得基層社會的政治認同。在實際運行中，交叉巡察理論上的“規(guī)避”邏輯已經(jīng)從實質意義上打破了“熟人社會”的人情關系，進而向基層反腐釋放出了強烈的斗爭導向。第二，在基層領導干部身上形成了共同的政治責任。在中國共產(chǎn)黨的政治體系中，任何形式的政治行為都不是務虛，宏觀層面的國家治理和微觀層面的基層治理是平衡國家治理體系的重要方式。在這一過程中，交叉巡察對基層社會治理的介入，實際上逐步將國家的權力和服務貫穿于“熟人社會”的自主空間之內，進而更加充分滿足了人民群眾對于公共精神的追求。那么在這個過程中，黨員干部，特別是領導干部作為中國共產(chǎn)黨政策輸出的執(zhí)行者，在不脫離穩(wěn)定的權力監(jiān)督體系的前提下，很自然就形成了同步于工作職責本身的共同政治責任。顯然，在中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨向基層延伸的進程中，權力監(jiān)督重心下移不僅帶來了法律效應，也形成和強化了黨員干部的權力敬畏感。第三，強化了政治權威的基層威懾力。中國共產(chǎn)黨作為中國政治體系中的核心力量，不僅有政治基礎，還有組織和體制基礎。據(jù)此，中國的權力監(jiān)督體系是以中國共產(chǎn)黨為核心，從中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、使命出發(fā)，形成和創(chuàng)造對各種權力的威懾。而交叉巡察在基層政權中的推行，實際上就是形成與之相配套的權力監(jiān)督機制和平臺，這推動其在運行過程中的震懾力和獨立性得到通暢實現(xiàn)。

三、新時代交叉巡察制度的完善路徑

可以看到，基層社會的“政治信任”困境帶來的政治影響，同樣也給基層社會治理帶來了負面的影響。因而，從交叉巡察入手，破解基層貪腐行為，是新時代重構基層社會“政治信任”的一個重要突破口。從現(xiàn)實意義上說，交叉巡察的真正價值不在于制度設計本身所追求的監(jiān)督效應，而在于實現(xiàn)權力監(jiān)督的路徑優(yōu)化。在實踐中需要堅持的幾點原則，主要包括：

(一)完善交叉巡察工作隊伍建設

“能不能有效地遏制政治權力的濫用，不僅取決于監(jiān)督機制的完善、監(jiān)督技能的嫻熟，更關鍵是監(jiān)督主體的力量?！盵5]9這就決定了巡察主體對于巡察工作的重要性。相對其他職位來說，巡察工作是一項特殊的職業(yè)，對巡察人員本身的監(jiān)督也是巡察工作的一項重要任務。一般來說，巡察工作人員都是單位選派、組織推薦，盡管這在某種程度上能夠避免“熟人”、“圈子”等人際因素帶來的包庇，但是在運行中，由于各個單位的業(yè)務、工作特性、組織文化、制度化程度各不相同，進而使得抽調的巡察人員也因長期工作環(huán)境的適應性而在巡察中帶有本單位特色。因而在巡察工作組內部便容易產(chǎn)生摩擦和沖突。所以，為循序漸進推進基層政權的交叉巡察工作，在人才工作隊伍的選配上，第一要打破任期制，探索實施動態(tài)的調整與選拔，形成內部良性競爭，提高巡察質量；第二，加強巡察人員之間的溝通交流，并增強對巡察工作的差異認知，強化對工作的認知和認同；第三，探索“專業(yè)人干專業(yè)事”人才模式，目前在一些高校已經(jīng)開始探索開設廉政學、紀檢監(jiān)察學等前沿專業(yè)，可以從這些試點院校引進專業(yè)人才，專門從事巡察工作。

(二)基于群眾路線擴大監(jiān)督力量以推進基層反腐

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導思想的無產(chǎn)階級政黨，唯物史觀作為中國共產(chǎn)黨科學的理論武器，唯物史觀認為：真理來自群眾，這是制定正確的路線、方針和政策的基礎。早在1964年，毛澤東就在《學習馬克思主義的認識論和辯證法》一文中指出：“要在人民群眾那里學得知識，制定政策，然后再去教育人民群眾。所以要當先生，就得當學生，沒有一個教師不是先當過學生的?！盵6]324這里指出了中國共產(chǎn)黨的生命力所在。交叉巡察制度作為中國共產(chǎn)黨的重要利器，同樣也具有這樣的價值使命。對此習近平總書記強調：“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督?！盵7]136基于此，在基層反腐治理過程中推行交叉巡察，必須擴大群眾參與，使之介入權力行使過程中，并直接表達自己的意見。而在實施過程中有三個支點：第一是黨員干部要和人民群眾“打成一片”，拉近心理距離；第二是黨員干部深入群眾，多做調查研究，充分了解和認識基層社會中的問題，挖掘隱藏在背后的復雜人事關系；第三是黨員干部要積極吸取蘊含在人民群眾之中的智慧，共同尋求破解“熟人社會”的辦法。顯然，這在保證人民群眾主體性地位的同時，也對基層官僚主義、形式主義的滋生起到了抑制作用。所以，基于黨的群眾路線推進交叉巡察工作，對治理基層信任危機具有直接作用。

(三)善于發(fā)現(xiàn)問題，在實踐中不斷完善巡察工作

基層社會治理的復雜性，決定了巡察工作成效并不能一蹴而就。交叉巡察作為一項正在探索的基層反腐治理實踐，已取得了一些成就，并積累了相關經(jīng)驗。然而，現(xiàn)實總是在變化中前進的，交叉巡察工作也需要根據(jù)實際變化不斷修訂工作方法。因此，在實施過程中，要善于發(fā)現(xiàn)新問題，包括：治理層面的治理水平問題、法律層面的依法執(zhí)法問題、道德層面的欲望貪婪問題等。因此，需要盤活巡察工作中的存量資源，一方面，堅持問題導向，從權力預防和監(jiān)督兩個角度排查問題，努力尋找在組織與制度、體制與程序、觀念與行動上的偏差，提高糾偏能力；另一方面，在循序漸進的工作過程中，查找新的問題，通過建立靠前監(jiān)督、事中監(jiān)察、事后懲治一體化機制，形成預防、監(jiān)督、懲治合力，打通交叉巡察的成果轉化渠道，使其能夠從形式走向實質。

四、結論與討論

雖然，就目前的實際運行實踐來說，交叉巡察產(chǎn)生的時間并不長，但是卻對基層權力的監(jiān)督和反腐敗形成了強烈的震懾。從交叉巡察制度的運行邏輯和運作機理來看，是中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨理念與基層社會治理有機統(tǒng)一的體現(xiàn)。交叉巡察制度在強調政黨治理的一慣性和連續(xù)性的同時，還兼顧到了基層“熟人社會”的突變性及其本身所固有的社會弊端。這樣一種研究視角，便直接把政黨治理和社會治理聯(lián)系了起來，在樹立良好黨風黨紀的同時，也破解了長期困擾基層政權建設中的“政治信任”危機，為推進基層反腐工作提供了一個新的思考空間。