王紅蘭,魏 嘉
(1.江西科技師范大學(xué),江西南昌 330038;2.南昌工學(xué)院,江西南昌 330108)
鄉(xiāng)村情況復(fù)雜,涉及范圍寬廣,鄉(xiāng)村振興工作需要大量的物質(zhì)和精力投入。如果國(guó)家審計(jì)要深入到鄉(xiāng)村工作中的所有方面,則需要消耗巨大的資源,且實(shí)施的效果未必樂觀[1]。這就需要對(duì)鄉(xiāng)村振興工作內(nèi)容進(jìn)行分析,突出重點(diǎn),抓住重要方面。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要長(zhǎng)期持續(xù)不斷的大資金投入,且涉及的項(xiàng)目眾多,包括與脫貧攻堅(jiān)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目,水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃,道路建設(shè),循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等等。所需資金來自不同方面,很多資金也都有自身的規(guī)定用途,尤其是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為扶持農(nóng)村發(fā)展而推出的各種金融產(chǎn)品以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的三農(nóng)保障資金,資金的規(guī)模、流向以及基層單位如何利用這些經(jīng)濟(jì)資源決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果[2]。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的是各級(jí)財(cái)政和其他公有制單位投入的資金和其他資源,以及基層單位對(duì)資金的流動(dòng)、使用狀況,專項(xiàng)資金是否??顚S?,是否存在不正當(dāng)程序和不正當(dāng)理由隨意改變資金用途的情況。
我國(guó)的各級(jí)政府是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主要力量,大部分的先期投入資金來自于政府的決策,用途也存在指向性,在投入資金的使用方面,基層政府通常具有主導(dǎo)權(quán),各級(jí)政府和職能部門的行政權(quán)力往往缺乏制衡,市場(chǎng)無(wú)法優(yōu)化資源配置。這就需要國(guó)家審計(jì)部門的介入,加強(qiáng)約束機(jī)制,完善基層治理體系,對(duì)關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是強(qiáng)化制衡的一種機(jī)制,可以部分抑制公權(quán)力的濫用,讓各級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)決策更加理性,更加結(jié)合實(shí)際,以便讓建設(shè)的項(xiàng)目產(chǎn)生積極成效[3-4]。國(guó)家審計(jì)部門的審計(jì)法定性和強(qiáng)制性使其行為具有正當(dāng)性和權(quán)威性,對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效的考核也可以倒逼鄉(xiāng)村地區(qū)提升項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力,真正促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,往往以破壞環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,各種自然資源的開發(fā)也以粗放式為主,生態(tài)環(huán)境的惡化以及不可再生資源的過度開采將破壞鄉(xiāng)村未來的發(fā)展?jié)摿?,不利于美麗新農(nóng)村的建設(shè)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重考慮鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境成本,將環(huán)境要素納入計(jì)量,審查農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境政策落實(shí)情況,以及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格執(zhí)行了生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策,對(duì)自然資源的使用決策是否符合規(guī)定,環(huán)保資金的落地是否通暢[5]。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施自然資源離任審計(jì)可以作為重要的審計(jì)手段之一。
鄉(xiāng)村環(huán)境復(fù)雜,情況多樣,無(wú)論在經(jīng)濟(jì)維度還是社會(huì)維度都存在著大量信息,把這些分散的多樣化信息轉(zhuǎn)換成可供分析利用的數(shù)據(jù)將極大地提升國(guó)家審計(jì)工作的成效。傳統(tǒng)的審計(jì)主要關(guān)注的是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),但即便是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),在鄉(xiāng)村層面,可獲得性與準(zhǔn)確性、可靠性也不能完全保障,而且財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)也只是鄉(xiāng)村總體信息的一個(gè)維度,無(wú)法反映鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全貌,如果要獲得多維度可用數(shù)據(jù)則成本過高。然而,在信息技術(shù)的加持下,多維信息的可得性增加了,同時(shí)成本大為下降,強(qiáng)大的分布式傳感器和數(shù)據(jù)分析工具大幅降低了信息收集分析處理的門檻[6]。審計(jì)部門應(yīng)重視利用信息技術(shù)建立大數(shù)據(jù)收集和分析平臺(tái)的做法,使用無(wú)人機(jī)、小型雷達(dá)和遙感衛(wèi)星等新型傳感器抓取多個(gè)維度原先無(wú)法輕易獲得的數(shù)據(jù)信息作為有效補(bǔ)充,進(jìn)行綜合分析,這既降低了傳統(tǒng)的抽樣成本,又降低了抽樣風(fēng)險(xiǎn),形成可交叉驗(yàn)證的、可信度更高的審計(jì)證據(jù)鏈。
金融機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村項(xiàng)目提供的信貸資金存在一定的風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目決策也存在合理性問題,在缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理的情況下容易導(dǎo)致不良后果,影響相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn),國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)重視利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)這些資金的流動(dòng)和使用情況,幫助缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的鄉(xiāng)村建立起初級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系,并逐漸完善,使鄉(xiāng)村的建設(shè)活動(dòng)承擔(dān)與自身特征相匹配的風(fēng)險(xiǎn),可以顯著提高鄉(xiāng)村主體自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[7]。除金融風(fēng)險(xiǎn)管理之外,法律的合規(guī)性以及內(nèi)部控制體系建設(shè)也是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以為鄉(xiāng)村主體提供的專業(yè)咨詢服務(wù),在這些情形下,國(guó)家審計(jì)為鄉(xiāng)村充當(dāng)了專業(yè)顧問這一角色。
作為鄉(xiāng)村治理的重要組成部分,社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)結(jié)果擁有知情權(quán),以便更好地參與治理活動(dòng),監(jiān)督權(quán)力主體的行為。良好的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)具備較高的信息透明度。審計(jì)機(jī)關(guān)在從事鄉(xiāng)村審計(jì)的過程中應(yīng)重視審計(jì)報(bào)告的披露,使公眾更加了解情況,充分發(fā)揮出社會(huì)監(jiān)督應(yīng)有的力量,社會(huì)監(jiān)督具有低成本和高效益,在不違反保密制度的情況下應(yīng)盡量披露更多信息,更好體現(xiàn)公眾參與的價(jià)值。
對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn),審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)注意事后的反饋,當(dāng)然,反饋是雙向的,需要保持與被審計(jì)方的交流,對(duì)那些未整改或整改不力的事項(xiàng)保持長(zhǎng)期重點(diǎn)關(guān)注,這些事項(xiàng)往往是影響當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的重點(diǎn)難題,審計(jì)機(jī)關(guān)的持續(xù)追蹤可以給被審計(jì)方施加更多壓力,督促整改。
國(guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興工作中涉及面廣,除了那些需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之外,還存著許多難點(diǎn)有待審計(jì)機(jī)關(guān)克服,這些難點(diǎn)阻礙了國(guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大的促進(jìn)作用。
在我國(guó),關(guān)于規(guī)范審計(jì)工作的法律法規(guī)有很多,既有《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》等,也有各行政法規(guī)部門制定的涉及鄉(xiāng)村審計(jì)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)章制度。目前的審計(jì)制度體系龐雜,但往往是補(bǔ)丁式的為多,各種規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)性。法律和文件混合使用,增加了實(shí)踐中的混亂程度,也增加了從業(yè)人員的把握難度。在我國(guó)為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興而出臺(tái)的一系列法規(guī)文件中,明確提到審計(jì)工作的法律包括《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》,但其中真正涉及審計(jì)的內(nèi)容并不多,需要配套文件的支持,而與此相關(guān)的文件則政出多門??偟膩碚f,鄉(xiāng)村審計(jì)立法和相關(guān)制度、規(guī)定和文件缺乏規(guī)劃上的整體性,協(xié)調(diào)不足。
良好的治理環(huán)境有利于審計(jì)工作的開展。但是鄉(xiāng)村地區(qū)差異性較大,要推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,就要面對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)相對(duì)落后的治理環(huán)境。鄉(xiāng)村地區(qū)往往存在權(quán)力結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不明、歷史包袱重、單位內(nèi)部控制缺失、賬目不清、管理觀念跟不上時(shí)代等問題,有時(shí)甚至?xí)钟|審計(jì)工作的開展,對(duì)審計(jì)意見的理解與整改也不到位[8]。鄉(xiāng)村項(xiàng)目的分散性也稀釋了審計(jì)人員的精力,錯(cuò)綜復(fù)雜的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)使得原本并不算復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目變得復(fù)雜起來,再加上眾多的審計(jì)項(xiàng)目,則進(jìn)一步影響了國(guó)家審計(jì)的發(fā)揮。
曾經(jīng)需要花費(fèi)高額成本才能完成的事項(xiàng),隨著技術(shù)的進(jìn)步而成本逐漸下降。原本鄉(xiāng)村廣闊的地域、眾多的人口、多樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、復(fù)雜的治理環(huán)境,都極大限制了審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用,提高了鄉(xiāng)村審計(jì)的成本,在成本約束的條件下導(dǎo)致審計(jì)效果不理想。若能充分利用當(dāng)前科技成果,如借鑒新的數(shù)據(jù)抓取和分析系統(tǒng),使用全新類型的分布式傳感器,建立新的整合式大數(shù)據(jù)審計(jì)信息平臺(tái),將顯著提高審計(jì)效率。然而目前審計(jì)機(jī)關(guān)的“武器庫(kù)”還在緩慢更新中,各地區(qū)的審計(jì)部門對(duì)新技術(shù)的掌握情況不盡相同,相互之間差異較大。總體上看,最前沿的技術(shù)尚未被應(yīng)用到鄉(xiāng)村審計(jì)工作實(shí)踐中,這阻礙了審計(jì)機(jī)關(guān)提升鄉(xiāng)村工作的效率。
要充分利用最新科技成果,就需要高素質(zhì)的審計(jì)人員。信息技術(shù)的高速發(fā)展帶來了軟硬件的同步高速提升,網(wǎng)絡(luò)帶寬、傳輸速度以及傳感器密度和精度大幅度提高,同時(shí)成本大幅下降,而這些技術(shù)卻對(duì)操作人員的知識(shí)技能提出了更高要求。審計(jì)人員至少要能夠理解軟件的運(yùn)行原理,為相關(guān)程序的改進(jìn)向開發(fā)人員提供意見?;鶎拥泥l(xiāng)村在缺乏專業(yè)人員的情況下也期待審計(jì)人員能夠提供額外的專業(yè)顧問服務(wù)。然而審計(jì)人員通常專精于會(huì)計(jì)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)法律方面的知識(shí),而對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源、社會(huì)學(xué)、計(jì)算機(jī)軟件、傳感器測(cè)量等專業(yè)方向缺乏足夠的知識(shí)儲(chǔ)備。在學(xué)科知識(shí)日益交叉的情況下,這是不足以勝任未來鄉(xiāng)村審計(jì)工作的[9]。
目前審計(jì)部門發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告結(jié)論偏宏觀,偏定性描述,內(nèi)容簡(jiǎn)單,涉及具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容的描述很少,不能滿足多元化的潛在審計(jì)報(bào)告使用者的需求,公眾難以從中挖掘足夠的信息,導(dǎo)致社會(huì)輿論難以發(fā)揮更好的監(jiān)督作用,進(jìn)而造成審計(jì)威懾力下降。審計(jì)部門發(fā)表的年度審計(jì)報(bào)告數(shù)量也偏少,信息的更新與發(fā)布不及時(shí),進(jìn)一步降低了審計(jì)報(bào)告的使用價(jià)值。這與鄉(xiāng)村審計(jì)工作的審計(jì)報(bào)告公開披露制度尚不完善有關(guān),也與較差的鄉(xiāng)村治理環(huán)境有關(guān)。另外,公共輿論更加關(guān)注大城市的新聞動(dòng)態(tài),對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)注不足,使得監(jiān)督薄弱,妨礙了鄉(xiāng)村治理水平的提高,影響了審計(jì)效果。
要使國(guó)家審計(jì)能夠助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施,就應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)做出相應(yīng)改進(jìn),讓國(guó)家審計(jì)通過新舉措可以更好地發(fā)揮作用,助力鄉(xiāng)村治理穩(wěn)步推進(jìn),進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
我國(guó)體制的一大優(yōu)勢(shì)就是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),這樣有利于快速適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)需要建立與調(diào)整和實(shí)際情況相匹配的審計(jì)法律體系,這對(duì)于因經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而時(shí)刻變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。十九大特別強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)監(jiān)督工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),審計(jì)及其工作直接由黨統(tǒng)一指揮,地方的審計(jì)委員會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下相繼成立。審計(jì)部門在貫徹執(zhí)行黨的意志方面,通過黨的統(tǒng)一部署,將更具權(quán)威性,也更能突出重點(diǎn),把有限的資源投入到最緊要的領(lǐng)域中去。在國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)的決策背景下,審計(jì)立法進(jìn)程和相關(guān)的制度建設(shè)也將提速,逐漸克服鄉(xiāng)村審計(jì)領(lǐng)域立法不完善、制度不健全的缺陷。
鄉(xiāng)村治理的完善建立在眾多主體共同努力的基礎(chǔ)上,從各類鄉(xiāng)村基層組織、縣鄉(xiāng)各級(jí)政府、各級(jí)職能部門到城鄉(xiāng)居民、企業(yè),共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體系,治理環(huán)境的改善需要多主體的協(xié)同。國(guó)家審計(jì)作為地位相對(duì)獨(dú)立且具有一定專業(yè)權(quán)威的第三方,在協(xié)同多主體加強(qiáng)治理方面有著天然的優(yōu)勢(shì),應(yīng)當(dāng)充分利用這一地位和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)各個(gè)參與方在更好地盡到自身義務(wù)的同時(shí)積極主張自身權(quán)利,盡可能地在改善治理方面發(fā)揮積極主動(dòng)的作用[9]。
鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)巨大的長(zhǎng)期工程,資金需求巨大,需要財(cái)政和金融上不斷的資金注入,其使用效率高低將決定鄉(xiāng)村振興的速度和成效。對(duì)資金流向進(jìn)行審計(jì)是鄉(xiāng)村審計(jì)的重點(diǎn),尤其是那些重大工程項(xiàng)目,牽涉面廣,各種利益常常盤根錯(cuò)節(jié),審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重,靈活安排人員組成項(xiàng)目組,根據(jù)“二八原理”突出重點(diǎn),集中審計(jì)資源到這些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)當(dāng)中,監(jiān)督資金的使用,防止資金違規(guī)占用、閑置和浪費(fèi),讓項(xiàng)目資金落到實(shí)處,真正服務(wù)于三農(nóng)建設(shè)。
更高水平的治理以及更高效的審計(jì)都需要更高素質(zhì)的跨學(xué)科審計(jì)人才。在當(dāng)前,審計(jì)人員一是要加強(qiáng)理論素養(yǎng),熟悉會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等基礎(chǔ)知識(shí)原理,還要能理論結(jié)合實(shí)際,在工作實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),提案整改審計(jì)立法和相關(guān)規(guī)章制度,協(xié)助完善鄉(xiāng)村審計(jì)法律制度體系;二是要在傳統(tǒng)知識(shí)之外加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的學(xué)習(xí),掌握更多知識(shí)技能,以更好適應(yīng)信息時(shí)代的要求,熟悉新的審計(jì)方法,掌握新一代工具的使用,能夠建立、使用甚至評(píng)價(jià)集中化的數(shù)據(jù)平臺(tái),提高審計(jì)效率[9];三是要掌握一定社會(huì)學(xué)和傳播學(xué)知識(shí),學(xué)習(xí)宣傳與溝通的方法,既有利于深入理解鄉(xiāng)村情況,也有利于加強(qiáng)不同主體之間的互動(dòng),提高整體治理水平。
有了高素質(zhì)的審計(jì)人才隊(duì)伍保障,新的科技手段才能夠得到充分應(yīng)用。當(dāng)前逐漸成熟的大數(shù)據(jù)、人工智能輔助都可以應(yīng)用于審計(jì)工作,幫助審計(jì)人員處理鄉(xiāng)村工作面對(duì)的海量信息,從中提煉關(guān)鍵數(shù)據(jù),成為重要的審計(jì)證據(jù)。無(wú)人機(jī)和遙感技術(shù)的廣泛應(yīng)用讓審計(jì)證據(jù)的搜集更加容易,極大提高了審計(jì)效率,同樣的成本也可以完成更多的工作。信息技術(shù)的發(fā)展也為審計(jì)機(jī)關(guān)改造審計(jì)的組織形式創(chuàng)造了條件。審計(jì)機(jī)關(guān)在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)整合的信息系統(tǒng)加持下能夠大幅減少層級(jí),朝扁平化方向發(fā)展,全國(guó)審計(jì)人員“一盤棋”,可以按需、按專業(yè)組合,跨地區(qū)建立大量靈活多變的審計(jì)小組,應(yīng)對(duì)各地鄉(xiāng)村可能出現(xiàn)的各類審計(jì)項(xiàng)目,從而提高審計(jì)人員使用效率,降低管理成本。
社會(huì)輿論一直是監(jiān)督力量的重要組成部分,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會(huì)輿論關(guān)注鄉(xiāng)村審計(jì)項(xiàng)目,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力部門的威懾力。要達(dá)到讓輿論關(guān)注的目的,就要及時(shí)披露更多信息,強(qiáng)化信息公開,使審計(jì)報(bào)告更具社會(huì)價(jià)值,讓公眾更加了解相關(guān)詳情,增加社會(huì)參與感和主人翁精神。尤其是被審計(jì)當(dāng)?shù)卮迕瘢l(xiāng)村事務(wù)與其自身利益相關(guān),更應(yīng)當(dāng)關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,積極參與鄉(xiāng)村治理。而溝通互動(dòng)需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)技巧,審計(jì)人員必須掌握一定的溝通技術(shù),善于利用輿論,這對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。
在出具審計(jì)報(bào)告之后,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還要持續(xù)跟進(jìn)被審計(jì)方針對(duì)審計(jì)結(jié)果的整改情況,查看整改效果。隨著鄉(xiāng)村審計(jì)法律法規(guī)體系的完善,以及通過更加公開透明的信息披露和輿論宣傳,審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)主體施加更大的威懾力,被審計(jì)方也就更有整改的壓力和動(dòng)力,權(quán)力分布將更加平衡。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)利用技術(shù)手段實(shí)時(shí)關(guān)注整改情況,評(píng)估整改效果,并根據(jù)自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)為相關(guān)方提供咨詢顧問服務(wù),利用審計(jì)從業(yè)人員跨學(xué)科的專業(yè)知識(shí)提高被審計(jì)單位的效率和治理水平,服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。