楊江濤

（濟(jì)澤環(huán)?？萍迹ㄉ虾＃┯邢薰?上海 200439）

近兩年來(lái),上海市的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目飛速增加,隨之而來(lái)的是水土保持方案編制人員人手不足,外加實(shí)施“放管服”改革,取消了對(duì)編制單位和編制人員的資質(zhì)要求,導(dǎo)致了市場(chǎng)上第三方編制人員的專業(yè)能力和技術(shù)水平良莠不齊,水土保持方案編制效率低下。建設(shè)單位、施工單位對(duì)水土保持工作的開(kāi)展認(rèn)識(shí)不高,僅僅以為只要拿到水務(wù)部門的行政批復(fù)即可,在實(shí)際的施工過(guò)程中對(duì)水土保持工作關(guān)注度不夠。水土保持編制單位只有歸納和總結(jié)現(xiàn)階段水土保持方案編制過(guò)程中存在的問(wèn)題,并提出相應(yīng)對(duì)策和建議,才能將水土保持方案編制的更符合水土保持實(shí)際需要,才能使得水保方案確定的水土流失防治措施進(jìn)一步發(fā)揮水土保持效益。

1 水土保持方案編制存在的問(wèn)題

1.1 對(duì)編制水土保持方案認(rèn)識(shí)不足

1.1.1 水土保持意識(shí)淡薄

多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位在進(jìn)行房地產(chǎn)類建設(shè)的時(shí)候,一味追求經(jīng)濟(jì)效益,忽視水土保持工作的開(kāi)展。新水保法第二十七條明確規(guī)定水土保持“三同時(shí)”制度要求,而實(shí)際建設(shè)單位在完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)之前,便已先行開(kāi)工建設(shè),使得后續(xù)水土保持工作缺少水土保持方案指導(dǎo),嚴(yán)重影響了后續(xù)水土保持措施的可操作性、有效性。

1.1.2 后續(xù)水土保持工作承諾流于形式

由于水土保持方案編制階段一般為可研階段,水土保持方案中需要對(duì)項(xiàng)目的土石方來(lái)源去向,臨時(shí)用地的歸還,水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收工作的開(kāi)展進(jìn)行說(shuō)明與承諾。生產(chǎn)建設(shè)單位在實(shí)際操作過(guò)程中,為了盡快地拿到水土保持方案行政批復(fù),做出的相關(guān)承諾往往只字不提水土保持責(zé)任與承擔(dān)違法后果,使得承諾容易變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

1.1.3 水土保持組織管理松散、落后

大多數(shù)建設(shè)單位在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中,并未設(shè)立水土保持工作組織機(jī)構(gòu)、落實(shí)相關(guān)人員及其工作職責(zé),而是將水土保持編制工作全權(quán)交給第三方編制單位,項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供水土保持編制前提資料不及時(shí),導(dǎo)致水土保持方案編制工作延后,難以保證水土保持設(shè)施“三同時(shí)”制度的實(shí)施。

1.2 設(shè)計(jì)水平年的確定問(wèn)題

在水土保持方案評(píng)審過(guò)程中,部分評(píng)審專家認(rèn)為前半年竣工項(xiàng)目,設(shè)計(jì)水平年為項(xiàng)目完工當(dāng)年；下半年竣工項(xiàng)目,設(shè)計(jì)水平年為完工后一年。這種評(píng)判方式單一,難以貫徹設(shè)計(jì)水平年的水土保持理念,這些都需要有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而且設(shè)計(jì)水平年的界定不清還會(huì)影響水土保持監(jiān)測(cè)時(shí)間。

1.3 林草覆蓋率的確定問(wèn)題

在項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有占用臨時(shí)用地的情況下,林草覆蓋率一般都可以按照南方紅壤區(qū)一級(jí)防治指標(biāo)達(dá)到25%,又因?yàn)樯虾Ｊ形挥诳h級(jí)以上城市區(qū)域,該指標(biāo)上調(diào)1～2個(gè)百分點(diǎn),為26%～27%；若項(xiàng)目區(qū)又位于上海市水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)內(nèi),該指標(biāo)繼續(xù)上調(diào)1～2個(gè)百分點(diǎn),達(dá)到27%～29%。此時(shí)將上調(diào)后的林草覆蓋率與市容綠化部門批復(fù)的綠地率進(jìn)行比較,最終取最大的為林草覆蓋率的防護(hù)指標(biāo)。

在沒(méi)有臨時(shí)用地的情況下,選用這種計(jì)算方法確定的林草覆蓋率指標(biāo)是符合水土保持要求的,但當(dāng)水土流失防治責(zé)任范圍含臨時(shí)用地時(shí),這種林草覆蓋率指標(biāo)的計(jì)算方式會(huì)使得可復(fù)綠的臨時(shí)用地的林草覆蓋率缺少防護(hù)指標(biāo),容易導(dǎo)致在后期水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí),對(duì)臨時(shí)用地跡地恢復(fù)出現(xiàn)責(zé)任不清的情況。

1.4 表土剝離工作難以實(shí)施

1.4.1 對(duì)表土剝離的重要性不了解

據(jù)有關(guān)資料記載,自然風(fēng)化1 cm厚表土層需要400 年時(shí)間[1]。表土對(duì)于滿足一個(gè)國(guó)家的糧食供應(yīng)來(lái)說(shuō)是一種戰(zhàn)略資源。人類社會(huì)中幾乎全部用作食物的農(nóng)產(chǎn)品都是來(lái)源于土壤。因此土壤是一種重要的自然資源,土壤層和耕地資源一樣需要保護(hù)[2]。

建設(shè)單位和施工單位對(duì)表土剝離及再利用的做法認(rèn)識(shí)不高,一切以工程進(jìn)度為先,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先,導(dǎo)致表土剝離的落實(shí)度和執(zhí)行度弱。隨著近幾年上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的增多,如果不加保護(hù),則將會(huì)有大量的表土資源的被破壞。

1.4.2 無(wú)法明確堆存地點(diǎn)

如果項(xiàng)目建設(shè)涉及表土剝離工作,則需要在水土保持方案中明確剝離表土的堆放保存地點(diǎn),但在實(shí)際操作過(guò)程中存在較大困難。一般情況下,項(xiàng)目區(qū)表土在完成剝離之后,需要項(xiàng)目區(qū)內(nèi)或其它固定范圍內(nèi)進(jìn)行堆存與保護(hù),以供后期綠化綜合利用,但實(shí)際上許多房地產(chǎn)項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中,往往受征占地場(chǎng)地所限沒(méi)有空閑區(qū)域?qū)Ρ硗吝M(jìn)行存儲(chǔ)與保護(hù),而表土堆存在項(xiàng)目區(qū)之外的臨時(shí)用地,則建設(shè)單位需要租用臨時(shí)用地,在一定程度上會(huì)增加表土堆存的時(shí)間和金錢成本,這將會(huì)導(dǎo)致建設(shè)單位將剝離的表土亂堆亂放,甚至不會(huì)考慮開(kāi)展表土剝離工作。

表土剝離工作的設(shè)計(jì)規(guī)劃是水土保持方案編制的重點(diǎn)內(nèi)容,但往往因?yàn)橹黧w單位對(duì)表土剝離的認(rèn)識(shí)不高、短時(shí)間無(wú)法確定表土堆存位置而導(dǎo)致水土保持方案延期批復(fù),最終致使表土剝離工作執(zhí)行力普遍較低,利用更少,大量表土資源被破壞和浪費(fèi),甚至造成嚴(yán)重的水土流失。

1.5 臨時(shí)用地手續(xù)缺失

在編制水土保持方案時(shí),需要對(duì)臨時(shí)用地的來(lái)源、大小、使用時(shí)間、水土流失責(zé)任主體、后續(xù)歸還規(guī)劃。一般水保方案編制深度為可研深度,臨時(shí)用地相關(guān)手續(xù)需要向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)或與土地所有者簽訂臨時(shí)租賃協(xié)議。但是建設(shè)單位或總包單位簽訂的臨時(shí)用地租賃協(xié)議普遍存在協(xié)議簽訂時(shí)間太久、不規(guī)范、場(chǎng)地恢復(fù)責(zé)任主體不清的問(wèn)題,容易造成臨時(shí)用地恢復(fù)不及時(shí)或恢復(fù)不到位的結(jié)果。這幾個(gè)問(wèn)題疊加導(dǎo)致水保方案編制時(shí)間的增加,影響水土保持措施施工進(jìn)度,進(jìn)而使得項(xiàng)目水土保持進(jìn)度不能滿足“三同時(shí)”制度要求。

2 水土保持方案編制對(duì)策與建議

2.1 對(duì)建設(shè)單位

《中華人民共和國(guó)水土保持法》明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù),并有權(quán)對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報(bào)?！苯ㄔO(shè)單位要提高對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí),水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,也是我國(guó)基本國(guó)策之一。要勇于承擔(dān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的水土保持主體責(zé)任。建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)應(yīng)考慮水土保持“三同時(shí)”制度的要求,及時(shí)安排水土保持負(fù)責(zé)人或管理機(jī)構(gòu),以免影響項(xiàng)目水土保持方案編制的進(jìn)度。

2.2 對(duì)編制單位

2.2.1 水土保持承諾

在水土保持方案編制過(guò)程中,編制單位一定要要求建設(shè)單位做出的相關(guān)承諾必須包含明確的內(nèi)容和水土流失責(zé)任主體,例如項(xiàng)目土方開(kāi)挖的數(shù)量、來(lái)源去向、水土流失責(zé)任主體對(duì)象及違法應(yīng)承擔(dān)后果。

2.2.2 設(shè)計(jì)水平年

以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目房地產(chǎn)工程項(xiàng)目A為例,項(xiàng)目A概況見(jiàn)表1。

表1 項(xiàng)目A概況表

依據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50433-2018）的說(shuō)明：水土保持方案確定的水土保持措施實(shí)施完畢并初步發(fā)揮效益的年份是設(shè)計(jì)水平年。一般來(lái)說(shuō),水土保持方案中所設(shè)計(jì)的措施在項(xiàng)目竣工前均能完成,其中植物措施水土保持效益發(fā)揮時(shí)間最遲。房地產(chǎn)工程施工時(shí)綠化工程一般是在竣工前兩個(gè)月內(nèi)開(kāi)始實(shí)施,即2020年7月～8月完成。上海市雨季為6月～9月,期間降水充沛,能夠滿足喬、灌、草的生長(zhǎng)需求,植物措施布設(shè)的當(dāng)年就能較好地生長(zhǎng),并初步產(chǎn)生固土固水的水土保持效益。因此,該工程設(shè)計(jì)水平年應(yīng)定為項(xiàng)目完工當(dāng)年,即2020年。

對(duì)于建設(shè)類項(xiàng)目。在實(shí)際操作時(shí),設(shè)計(jì)水平年應(yīng)以上海市的雨季最后一個(gè)月（9月）為分界線,即9月底前完工的項(xiàng)目,水平年取當(dāng)年; 10月份及以后完工項(xiàng)目,水平年取下一年。

2.2.3 林草覆蓋率

依前文的取值方法,則林草覆蓋率指標(biāo)為35%。符合水土保持理念的林草覆蓋率指標(biāo)取值方法應(yīng)為：“能高則高”。按照“能高則高”原則取值,則該項(xiàng)目林草覆蓋率防治指標(biāo)應(yīng)為1.27/3.25=39.08%。通過(guò)兩種方法比較,后一種方法將臨時(shí)用地內(nèi)復(fù)綠的水土保持責(zé)任以防治指標(biāo)的方式確認(rèn)下來(lái),更加符合水土保持的理念。

2.2.4 表土剝離

通常來(lái)說(shuō),完成表土剝離后,應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位提供表土堆放場(chǎng)地來(lái)進(jìn)行臨時(shí)堆放和保護(hù)。當(dāng)建設(shè)單位無(wú)法提供表土堆放場(chǎng)地時(shí),應(yīng)另尋其他需要表土的項(xiàng)目或者將表土剝離和保護(hù)工作根據(jù)剝離要求轉(zhuǎn)交給有土方流轉(zhuǎn)資質(zhì)的土方單位來(lái)實(shí)施,然后雙方簽訂表土剝離工作專項(xiàng)協(xié)議作為水土保持方案附件來(lái)說(shuō)明表土剝離工作的具體安排及水土流失責(zé)任對(duì)象。

2.2.5 臨時(shí)用地

在編制水土保持方案時(shí),若建設(shè)單位提供不了臨時(shí)用地支撐性文件,則需要在附件中以臨時(shí)用地承諾書(shū)的方式來(lái)說(shuō)明該臨時(shí)用地的來(lái)源、面積大小、使用時(shí)間、后續(xù)歸還規(guī)劃、水土流失責(zé)任及主體對(duì)象,并要求相關(guān)方蓋章確認(rèn)責(zé)任對(duì)象,確保臨時(shí)用地水土保持工作有效開(kāi)展。

2.3 對(duì)水土保持管理部門

2.3.1 加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)宣傳

水務(wù)部門在進(jìn)行水土保持宣傳時(shí),以往宣傳只注意形式上的宣傳和面上的宣傳,多見(jiàn)于水務(wù)相關(guān)部門報(bào)刊登載有關(guān)宣傳稿件,而對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)單位的宣傳較少；以往只注重宣傳法律條文,而對(duì)法律及制定落實(shí)的意義有所欠缺。水務(wù)部門應(yīng)結(jié)合電視、廣播及新興自媒體媒體進(jìn)行多渠道的宣傳教育,重點(diǎn)宣傳水土保持知識(shí)、相關(guān)的法律法規(guī)和對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重大意義,有利于民眾充分認(rèn)識(shí)到水土保持對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的作用,有利于水土保持預(yù)防與防治形成法制觀念。

2.3.2 推動(dòng)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)施

水土保持補(bǔ)償費(fèi)是由水行政（水保）主管部門代表政府向責(zé)任單位和個(gè)人征收的種補(bǔ)償性質(zhì)的費(fèi)用。新水土保持法明確規(guī)定了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度,各?。▍^(qū)、市）現(xiàn)行的水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度應(yīng)根據(jù)新法在收費(fèi)機(jī)理、費(fèi)種名稱、征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面盡快地予以完善[3]。

2021年8月27日,上海市水務(wù)局與國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合以滬水務(wù)[2021]550號(hào)文件下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《上海市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》的通知。由于上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持工作較晚,目前各項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)的繳納認(rèn)識(shí)不夠,各級(jí)水務(wù)部門和稅務(wù)部門對(duì)《上海市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳、推廣是當(dāng)前水土保持工作急需補(bǔ)充完善的一步。依法征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)有如下幾方面好處：有利于全民增強(qiáng)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)水土保持法》自覺(jué)性,最大限度地保護(hù)人們的生存環(huán)境；有利于讓開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人不斷強(qiáng)化對(duì)水土資源重要性的認(rèn)識(shí),自覺(jué)規(guī)范和約束自己的經(jīng)營(yíng)行為；有利于水土保持方案實(shí)施,加快水土流失的治理。此項(xiàng)工作做得好,將對(duì)水土保持各方快速地開(kāi)展相關(guān)工作有重大意義。

3 結(jié)語(yǔ)

近幾年來(lái),上海市的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多,局部地區(qū)的水土流失有擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制成為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中重點(diǎn)工作之一,對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有較為重要的影響[4]。水土保持方案是建設(shè)單位進(jìn)行水土流失防治工作的指導(dǎo)文件,也是水務(wù)部門監(jiān)督執(zhí)法的重要依據(jù)。為保證水土保持方案的編制質(zhì)量,方案編制人員應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到編制過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題,并通過(guò)不斷學(xué)習(xí)與思考來(lái)提升方案的編制水平,使得水土保持方案編制工作規(guī)范化體系,進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治。