郭 玉 清

(南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，天津 300071)

黨的十九屆五中全會明確提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，并作出重大戰(zhàn)略部署。在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理成為暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)、促進(jìn)地方財政和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)的重要任務(wù)。

將視野往前回溯，傳統(tǒng)地方政府債務(wù)治理源于1994年分稅制改革。分稅制改革在縱向分權(quán)框架中設(shè)計了“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的財政制度安排，進(jìn)而通過省以下財稅體制的示范延伸效應(yīng)，使基層政府面臨嚴(yán)峻收支錯配局面[1]。為緩解地方財政壓力，融資平臺公司作為一種制度工具創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。依托融資平臺公司，地方政府能夠繞過舊《預(yù)算法》要求地方財政保持“收支平衡、不列赤字”的制度約束申請銀行貸款或發(fā)行城投債，以企業(yè)為主體獲取預(yù)算外融資，聚力支持本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。與縱向失衡的財政分權(quán)體制相配合，中國在分權(quán)治理框架中植入政績考評機(jī)制，主要根據(jù)地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績決定晉升人選[2]。與西方國家不同，中國的融資平臺負(fù)責(zé)人主要從本地黨政機(jī)關(guān)后備干部中選調(diào)，而非從職業(yè)經(jīng)理人的“市場池”中聘任，這使中國的地方政府債務(wù)融資更加具備制度內(nèi)生的行政動員能力。工具創(chuàng)新、行政動員、信貸配置三位一體，形塑了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“激勵導(dǎo)向”型債務(wù)治理模式，成為詮釋“中國奇跡”不可或缺的理論內(nèi)容[3]。各級地方政府基于發(fā)展戰(zhàn)略共識，競相通過融資平臺爭取信貸資源，投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。融資平臺舉債破解了經(jīng)濟(jì)高速增長期的基建瓶頸制約，有效發(fā)揮了地方政府“搞建設(shè)、謀發(fā)展”的積極性，使中國相對其他新興市場國家擁有了適度超前且配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

盡管傳統(tǒng)債務(wù)治理模式能夠有效集中社會閑置資源，從需求端維系發(fā)展中大國的高速經(jīng)濟(jì)增長，但這種表外舉債投融資模式蘊(yùn)含著預(yù)算軟約束誘發(fā)的風(fēng)險隱患，是不可持續(xù)的。隨著中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，特別是在2020年新冠疫情沖擊下，中國亟須構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，地方政府債務(wù)治理應(yīng)從“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)型為與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新型治理模式。這就需要系統(tǒng)思考新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理具有哪些與傳統(tǒng)治理模式相對應(yīng)的新特征？需要完成哪些新時代目標(biāo)任務(wù)？在新發(fā)展格局下推進(jìn)債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，具備哪些改革機(jī)遇，將要面臨哪些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)？本文嘗試對上述問題進(jìn)行簡要回答。

一、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理的目標(biāo)任務(wù)

在新發(fā)展階段探索構(gòu)建新發(fā)展格局，地方政府債務(wù)治理需要完成不同于經(jīng)濟(jì)高速增長期的目標(biāo)任務(wù)，既要防范化解債務(wù)存量“灰犀?！钡娘L(fēng)險沖擊，又要暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理應(yīng)主要完成3項目標(biāo)任務(wù)。

(一)秉持底線思維防范隱性債務(wù)風(fēng)險沖擊

“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式在垂直分權(quán)框架中植入縱向失衡的財政激勵和晉升考評的政治激勵，以政績競爭驅(qū)動舉債競爭，成為傳統(tǒng)治理模式區(qū)別于其他新興市場國家的典型制度特征。在財政與政治雙重激勵下，傳統(tǒng)治理模式累積了不容忽視的表外債務(wù)體量，對打好新時代重大風(fēng)險防御攻堅戰(zhàn)帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。2015年新《預(yù)算法》生效實(shí)施后，中國經(jīng)過為期4年的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)容(1)2011—2014年，中國開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)容的政策試驗(yàn)，試點(diǎn)范圍從東到西逐步覆蓋了全國1/3的省市自治區(qū)。經(jīng)過為期4年的政策試驗(yàn)，自2015年起，全部省市自治區(qū)均放開自主發(fā)債融資權(quán)，實(shí)現(xiàn)了地方政府自主發(fā)債的“破冰之舉”。，全面放開了各省市自治區(qū)的表內(nèi)發(fā)債融資權(quán)。為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，中國進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一鋪開債務(wù)置換，將傳統(tǒng)治理模式累積的表外債務(wù)逐步納入預(yù)算收支表內(nèi)，實(shí)行新增與存量債務(wù)的預(yù)算限額監(jiān)管。經(jīng)過3年置換期，甄別為政府償債責(zé)任的存量債務(wù)基本納入預(yù)算監(jiān)管(2)詳見財政部印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財預(yù)[2014]351號)。，表內(nèi)風(fēng)險整體可控。但研究發(fā)現(xiàn)，地方政府又發(fā)展出諸如政企合營、引導(dǎo)基金、購買服務(wù)等變通渠道，使地方政府隱性債務(wù)繼續(xù)在預(yù)算收支表外衍生泛化、變相積聚。根據(jù)學(xué)界和實(shí)際部門估算，地方政府隱性債務(wù)的體量并不亞于顯性債務(wù)[4]，并且由于隱性債務(wù)主體多元、隱匿分散，其治理難度明顯高于規(guī)?？煽氐谋韮?nèi)顯性債務(wù)。由此，在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，首要任務(wù)是秉持底線思維，防范化解隱性債務(wù)可能帶來的“黑天鵝”和“灰犀牛”風(fēng)險沖擊，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險向財政風(fēng)險和金融風(fēng)險兩個方向溢出升級，沖擊財政金融運(yùn)行安全。

(二)為結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級提供戰(zhàn)略空間

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，不僅要根據(jù)新舊增長動能的內(nèi)在轉(zhuǎn)換調(diào)整債務(wù)治理模式，還要通過債務(wù)治理模式轉(zhuǎn)型，積極推動構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級提供戰(zhàn)略空間。中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，傳統(tǒng)依賴土地財政和公共投資驅(qū)動的外延式增長難以持續(xù)[5]，中國經(jīng)濟(jì)步入中高速增長新常態(tài)。新冠疫情的全球蔓延使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)艿缴羁逃绊?，中國?jīng)濟(jì)面臨“百年未有之大變局”，亟須加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。將經(jīng)濟(jì)增長模式從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)型為內(nèi)涵式增長，一方面要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“大水漫灌”的低效投資驅(qū)動模式，補(bǔ)齊生態(tài)安全、公共衛(wèi)生、物資儲備、民生保障等領(lǐng)域短板，使生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)暢通運(yùn)轉(zhuǎn)，著力發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用和消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用；另一方面要基于超大市場、超大地域、超大社會的大國稟賦優(yōu)勢，通過數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化暢通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，以數(shù)字賦能提升自主創(chuàng)新能力，攻克“卡脖子”技術(shù)瓶頸。無論結(jié)構(gòu)優(yōu)化、數(shù)字轉(zhuǎn)型還是技術(shù)創(chuàng)新，地方政府債務(wù)治理都能夠?yàn)橥苿訕?gòu)建新發(fā)展格局提供戰(zhàn)略空間。

(三)以“人本主義”價值觀念引領(lǐng)債務(wù)治理模式深刻轉(zhuǎn)型

暢通“雙循環(huán)”是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的依托和重要保障，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是暢通雙循環(huán)的目標(biāo)和戰(zhàn)略落腳點(diǎn)。在新發(fā)展格局下暢通國際國內(nèi)雙循環(huán)，旨在深入貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人民美好生活愿景。在“人本主義”價值觀念引領(lǐng)下，將地方政府債務(wù)治理的指導(dǎo)思想從“經(jīng)濟(jì)中心”調(diào)整到“人民中心”，適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型趨勢，是推進(jìn)深水區(qū)債務(wù)治理的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)高速增長期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是壓倒一切的中心任務(wù)，地方政府債務(wù)治理旨在調(diào)動各級政府“搞建設(shè)、謀發(fā)展”的積極性，保障發(fā)展中大國的公共投資力度。盡管傳統(tǒng)治理模式維系了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但由于債務(wù)融資沒有納入預(yù)算監(jiān)管，分別從時、空兩個維度暴露出預(yù)算軟約束內(nèi)生的風(fēng)險隱患。在時間維度，傳統(tǒng)治理模式倚重政績競爭機(jī)制，導(dǎo)致地方官員在任期內(nèi)大量舉借表外債務(wù)提高政治晉升概率，冀圖在異地交流時將償債責(zé)任推卸給繼任官員承擔(dān)[6]；在空間維度，傳統(tǒng)治理模式隱含中央隱性擔(dān)保和政府間信用背書，導(dǎo)致距離海岸線越偏遠(yuǎn)的中西部省份舉債融資沖動越強(qiáng)烈，形成債務(wù)風(fēng)險逆經(jīng)濟(jì)攀升的分布怪象。傳統(tǒng)治理模式誘發(fā)的種種問題，根本癥結(jié)均在于過度強(qiáng)調(diào)“物本主義”的發(fā)展模式，忽略了“人本主義”的價值導(dǎo)向[7]。以暢通雙循環(huán)為依托、以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，將新時代地方政府債務(wù)治理從“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型為“人民中心、績效導(dǎo)向”，成為深水區(qū)改革面臨的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

二、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

(一)新發(fā)展格局下的兩大改革機(jī)遇

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，既有改革機(jī)遇，又將面臨新形勢帶來的多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。從有利的方面看，債務(wù)治理轉(zhuǎn)型具備兩大改革機(jī)遇。

1.新《預(yù)算法》夯實(shí)了債務(wù)治理轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)。2015年新《預(yù)算法》生效實(shí)施，完成地方政府債務(wù)治理的“破冰之舉”，全面放開了各省市自治區(qū)的發(fā)債融資權(quán)。將地方政府債務(wù)納入限額預(yù)算管理，意味著“開前門、關(guān)后門”的改革舉措將統(tǒng)一貫徹到市縣級基層政府，從制度層面抑制地方政府拓展表外融資渠道的策略空間。與新《預(yù)算法》相配合，國發(fā)[2014]43號文進(jìn)一步明確了3點(diǎn)改革取向。一是在分權(quán)治理框架中明確釋放“不救助”信號，承諾取締政府間信用背書，遏制地方政府通過中央轉(zhuǎn)移支付“公共池”轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的策略沖動[8](3)中央轉(zhuǎn)移支付“公共池”指在垂直分權(quán)框架中，中央政府為救助地方債務(wù)危機(jī)儲備的轉(zhuǎn)移支付資金。為爭奪“公共池”資源，地方政府常罔顧償債能力擴(kuò)張舉債規(guī)模，冀圖危機(jī)暴露時將償債責(zé)任通過資金池轉(zhuǎn)嫁給其他地區(qū)。；二是強(qiáng)化債權(quán)方信貸約束，禁止金融機(jī)構(gòu)向地方政府提供增信支持，敦促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險識別和信貸管理；三是建立官員問責(zé)機(jī)制，對脫離實(shí)際過度舉債、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)的地方官員離職追責(zé)。新《預(yù)算法》引領(lǐng)的密集監(jiān)管戰(zhàn)略表明，中國將不斷推進(jìn)債務(wù)治理的規(guī)范化、透明化、制度化，為全面治理轉(zhuǎn)型奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

2.新冠肺炎疫情倒逼數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2020年新冠肺炎疫情作為突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件沖擊，對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理帶來深遠(yuǎn)影響。但“危中有機(jī)”，新冠疫情也促使中國加快數(shù)字化生態(tài)轉(zhuǎn)型，將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)列入“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。中國作為一個擁有超大市場、超大地域、超大社會的發(fā)展中國家，適合發(fā)展具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，在推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面具有大國稟賦優(yōu)勢[9]。數(shù)字經(jīng)濟(jì)一方面提高供需匹配效率、加速資源要素流動，為暢通雙循環(huán)持續(xù)賦能；另一方面推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，為落后地區(qū)和低收入人群提供共享發(fā)展成果機(jī)會，創(chuàng)造就業(yè)新機(jī)遇。以新冠疫情倒逼數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，中國應(yīng)加快推進(jìn)債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，將傳統(tǒng)債務(wù)融資支持的“舊基建”轉(zhuǎn)向數(shù)字賦能、智能升級、融合創(chuàng)新等“新基建”[10]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和地方財政可持續(xù)。

(二)新發(fā)展格局下的三大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理具有預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展兩大機(jī)遇，但也要認(rèn)識到，新時代債務(wù)治理將面臨諸多嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，主要有3方面：

1.債務(wù)風(fēng)險整體可控但隱憂凸顯。與“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式不同，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險控制之間尋求戰(zhàn)略平衡，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，將中央國債和納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)合并后對比國內(nèi)生產(chǎn)總值，綜合負(fù)債率仍然低于歐盟警戒線(60%)，表內(nèi)風(fēng)險基本無虞。但進(jìn)一步觀察，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理仍然面臨結(jié)構(gòu)性和流動性層面的雙重隱憂，需要決策層加以審慎應(yīng)對。

在結(jié)構(gòu)性層面，無論類型結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，地方政府債務(wù)風(fēng)險均有所凸顯。首先，在一般債和專項債的類型結(jié)構(gòu)方面，如表1中報告的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)所示，盡管一般債務(wù)率、一般負(fù)債率、專項負(fù)債率等指標(biāo)基本無虞，但東、中、西、東北地區(qū)的專項債務(wù)率均超過歐盟警戒線(100%)。這個測算結(jié)果表明，盡管我國經(jīng)濟(jì)總量對地方政府債務(wù)的承載力較強(qiáng)，但地方政府性基金收入難以覆蓋各區(qū)域的專項債務(wù)余額，類型結(jié)構(gòu)問題集中凸顯于專項債方面。其次，在省級和市縣級政府債務(wù)的層級結(jié)構(gòu)方面，由于縱向失衡使市縣級政府的收支錯配壓力更加嚴(yán)峻，基層政府為填補(bǔ)表內(nèi)收支缺口，更偏好以變通渠道違規(guī)舉債，使表外債務(wù)風(fēng)險呈梯度下移趨勢。再者，在四大區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)方面，傳統(tǒng)治理模式使地方政府債務(wù)風(fēng)險形成“兩端高、中間低”的“U”型分布格局，在人口外流的東北地區(qū)和財力孱弱的西部地區(qū)，債務(wù)風(fēng)險顯著高于東部和中部地區(qū)。債務(wù)風(fēng)險的“U”型空間布局，意味著東北和西部高險地區(qū)更有可能率先暴露“黑天鵝”事件，甚至可能觸發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(4)例如，2012年12月，黑龍江省鶴崗市政府宣布實(shí)施財政重整計劃，成為全國首個實(shí)施財政重整的地級市。這項政府公告引發(fā)社會各界關(guān)于鶴崗市財政是否具備償債能力和可持續(xù)性的廣泛熱議。。

表1 2019年一般債和專項債存量風(fēng)險比較(億元)

其次，在流動性層面，風(fēng)險主要源于債務(wù)融資的成本收益期限錯配，即地方政府舉債投資貢獻(xiàn)的收益流難以覆蓋到期債務(wù)。盡管我國已經(jīng)通過債務(wù)甄別置換對傳統(tǒng)模式累積的存量債務(wù)進(jìn)行了展期操作，達(dá)成多方共贏局面(5)與很多經(jīng)歷危機(jī)沖擊的國家不同，中國不是以中長期債券置換短期債券，而是以政府債券置換銀行貸款存量債務(wù)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)受流動性約束提供的貸款利率較高，政府債券則利率較低，從而中國的債務(wù)置換既緩釋了地方政府償債壓力，降低了銀行的呆壞賬損失，又減少了地方政府債務(wù)的中長期償付成本。，但新發(fā)展格局下的流動性風(fēng)險仍然不容小覷。一方面，流動性風(fēng)險內(nèi)生于結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，表現(xiàn)在專項債務(wù)率指標(biāo)高企，專項債投資項目更有可能陷入流動困境；另一方面，游離于預(yù)算收支表外的隱性債務(wù)仍然可能轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，提高地方政府的流動性償債壓力，迫使高危地區(qū)不得不采取展期、剝離債務(wù)等方式維持地方財政可持續(xù)。

2.債務(wù)風(fēng)險金融化沖擊底線安全。地方政府債務(wù)風(fēng)險防范作為新時代重大風(fēng)險防御的重要內(nèi)容，事關(guān)中國財政金融安全。將債務(wù)風(fēng)險與財政金融風(fēng)險關(guān)聯(lián)考慮，是由于地方政府債務(wù)風(fēng)險并不囿于舉債投資項目本身，而是能向財政風(fēng)險和金融風(fēng)險兩個方向傳導(dǎo)升級，直至蔓延成系統(tǒng)性風(fēng)險。為避免債務(wù)風(fēng)險升級為財政風(fēng)險，國發(fā)[2014]43號文引領(lǐng)的一攬子治理轉(zhuǎn)型政策剝離了平臺公司的政府融資職能，通過嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和硬化預(yù)算約束，制度性遏制了地方政府通過中央轉(zhuǎn)移支付“資金池”推卸償債責(zé)任的道德風(fēng)險。政府間財政關(guān)系和財權(quán)事權(quán)邊界的厘清，有助明晰舉債融資權(quán)責(zé)，避免基層債務(wù)風(fēng)險“拾級而上”沖擊中央財政安全[11]。

盡管財政風(fēng)險整體可控，但應(yīng)密切防范新發(fā)展格局下的債務(wù)風(fēng)險沿著另一個方向升級為金融風(fēng)險，沖擊金融安全底線。從債務(wù)風(fēng)險到金融風(fēng)險的傳導(dǎo)升級，源于傳統(tǒng)“激勵導(dǎo)向”型債務(wù)治理模式允許融資平臺公司以企業(yè)為主體繞過舊《預(yù)算法》約束，向商業(yè)銀行和政策性銀行舉借大量政府性債務(wù)。由于地方融資平臺大多是不具備充?，F(xiàn)金流業(yè)務(wù)的融資工具公司，而商業(yè)銀行受流動性限制，提供的信貸期限相對較短，期限錯配容易導(dǎo)致呆壞賬長期累積存壓在金融部門，對民營企業(yè)的融資需求形成“擠出效應(yīng)”[12]。為阻斷債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險傳導(dǎo)升級，自2011年起，銀監(jiān)會通過設(shè)置“現(xiàn)金流覆蓋率”門檻條件(6)詳見《關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》(銀監(jiān)辦法[2011學(xué)工業(yè)部]191號)。，強(qiáng)化了債權(quán)方信貸約束，要求各政策性銀行和商業(yè)銀行不得向現(xiàn)金流未實(shí)現(xiàn)全覆蓋的平臺公司提供新增貸款。但2013年審計署組織的政府性債務(wù)審計結(jié)果表明，融資平臺公司隨即發(fā)展出委托貸款、信托融資、融資租賃等非標(biāo)業(yè)務(wù)渠道，使新增貸款來源形成了“銀行貸款”和“影子銀行”的結(jié)構(gòu)替代。與非標(biāo)融資相對應(yīng)，債權(quán)方信貸機(jī)構(gòu)從銀行擴(kuò)展為證券、保險、基金等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)[13]。信貸主體多元化、融資渠道隱匿化的風(fēng)險演進(jìn)趨勢加大了防范債務(wù)風(fēng)險金融化的治理難度。

3.“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念慣性存續(xù)。除債務(wù)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性、流動性和外溢性外，在新發(fā)展格局下推進(jìn)“人民中心、績效導(dǎo)向”的債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，亟須轉(zhuǎn)變重“量”輕“質(zhì)”的思維定式，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)強(qiáng)化債務(wù)績效管理。

從本質(zhì)上說，量化治理理念植根于發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向的過渡期制度安排，是“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”的傳統(tǒng)模式倚重的治理方式。量化治理是以政績競爭驅(qū)動舉債競爭，主要通過融資規(guī)模和經(jīng)濟(jì)業(yè)績考評地方官員，對不舉債或舉債力度偏弱的地方官員進(jìn)行末位淘汰，使其失去政治晉升前景。中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，盡管中央轉(zhuǎn)變了地方官員的政績考評機(jī)制，強(qiáng)調(diào)將融資風(fēng)險和投資績效納入政績考評體系，但“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念仍然慣性存續(xù)并發(fā)揮負(fù)面影響。主要體現(xiàn)在，盡管存量債務(wù)納入限額預(yù)算管理，但地方政府仍然利用政企合營、引導(dǎo)基金、購買服務(wù)等“明股實(shí)債”渠道舉借表外隱性債務(wù)，并通過社會引資進(jìn)一步放大金融杠桿，使社會杠桿率倚高不下，加大實(shí)體面風(fēng)險[14]；盡管一般債務(wù)限額按因素法實(shí)行區(qū)域配置，風(fēng)險可控，但地方政府仍然罔顧項目投資績效爭取專項債配額，誘發(fā)“突擊花錢”和“資金閑置”交替呈現(xiàn)的制度怪象[15]，增加了專項債風(fēng)險的治理難度。在新發(fā)展格局下，以新發(fā)展理念替代“重量輕質(zhì)”的傳統(tǒng)理念，引導(dǎo)地方政府債務(wù)融資更加注重提質(zhì)增效，既是決定地方財政能否實(shí)現(xiàn)中長期可持續(xù)的核心挑戰(zhàn)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要任務(wù)。

三、新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理的對策路徑

基于目標(biāo)任務(wù)、改革機(jī)遇和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，通過債務(wù)投資領(lǐng)域的適應(yīng)性拓展深化供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與地方財政可持續(xù)。

(一)以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)堅守風(fēng)險底線

地方政府債務(wù)治理作為新時代重大風(fēng)險防御攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，亟須在“總體國家安全觀”視域下予以統(tǒng)籌謀劃和有序推進(jìn)。具體到新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理，應(yīng)著力保障財政、金融、經(jīng)濟(jì)、人民安全，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

1.財政安全。在新發(fā)展格局下保障財政安全，要求財政預(yù)算收入能夠覆蓋債務(wù)本息支出，避免債務(wù)支出擠壓基本公共服務(wù)供給的財力空間。為保障財政安全，債務(wù)治理改革的政策要義有三。一是調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，大力壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”、超編人員供養(yǎng)、樓堂館所建造等低效支出，確保稅收收入及時征繳入庫，必要時變現(xiàn)政府資產(chǎn)償還歷史欠債。二是設(shè)立償債基金，來源主要是年度預(yù)算撥款、財政結(jié)余調(diào)劑及債務(wù)投資項目收益一定比例的劃轉(zhuǎn)，專項用于債務(wù)清償和資產(chǎn)運(yùn)營。三是厘清權(quán)責(zé)邊界，打破“風(fēng)險大鍋飯”[16]，區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)、中央債務(wù)和地方債務(wù)、歷史債務(wù)和新增債務(wù)的責(zé)任主體，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險跨時、跨地溢出升級，沖擊中央財政安全。

2.金融安全。鑒于地方政府債務(wù)風(fēng)險還可通過表外渠道累積隱性債務(wù)，沖擊金融安全，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理應(yīng)加強(qiáng)債權(quán)方信貸約束，防范債務(wù)風(fēng)險金融化，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。這就要求破除地方政府同金融機(jī)構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則提供信貸，防止地方融資平臺以“非標(biāo)業(yè)務(wù)”擴(kuò)展表外融資渠道，推進(jìn)融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化對貸款主體資質(zhì)條件、償債能力、信貸流程的外部審計，對欠缺穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合規(guī)抵、質(zhì)押物的項目，不得要求地方政府違規(guī)擔(dān)保并提供增信支持。

3.經(jīng)濟(jì)安全。保障經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)綜合評估各類重大風(fēng)險沖擊，以“結(jié)構(gòu)性去杠桿”在財政安全和經(jīng)濟(jì)安全之間尋求戰(zhàn)略平衡，避免以融資多元化、投資同質(zhì)化的方式維系數(shù)量型增長的老路。針對傳統(tǒng)治理模式的痼疾，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理一方面應(yīng)貫徹供給側(cè)改革目標(biāo)，通過限額預(yù)算管理硬化地方政府舉債融資的預(yù)算約束，降低傳統(tǒng)模式高企的債務(wù)杠桿；另一方面把握好“結(jié)構(gòu)性去杠桿”的政策節(jié)奏和力度，防止全面緊縮杠桿陷入“去杠桿化”和“修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表”兩難的境地(7)值得參考的案例是巴西。巴西與中國同為發(fā)展中的“金磚國家”，為應(yīng)對拉美債務(wù)危機(jī)沖擊，20世紀(jì)末巴西密集出臺監(jiān)管法案，以嚴(yán)厲的政策姿態(tài)限制地方政府新增舉債，結(jié)果引發(fā)所謂“風(fēng)險治理的內(nèi)生性”問題，陷入“去杠桿”和“修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表”兩難的境地。。當(dāng)前我國財政貨幣政策調(diào)整仍有空間，在減稅降費(fèi)政策背景下，可保持專項債發(fā)行力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而穩(wěn)定市場預(yù)期、優(yōu)化營商環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

4.人民安全?！翱傮w國家安全觀”的根本主旨是保障人民安全，打造命運(yùn)共同體，夯實(shí)國家安全的群眾基礎(chǔ)。為此，地方政府債務(wù)治理應(yīng)把握兩項原則：一是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，確保高危和低險地區(qū)的人民群眾都能享受到大致均等的教育、醫(yī)療、文化、社保等基本公共服務(wù)，必要時發(fā)行政府專項債券保障服務(wù)供給，在滿足人民群眾基本生活需要和國家財政保障能力之間尋找最佳平衡點(diǎn)。二是避免采取類似聯(lián)邦制國家政府破產(chǎn)來應(yīng)對債務(wù)危機(jī)，特別是嚴(yán)禁地方政府壓縮基本公共服務(wù)償還歷史欠債，誘發(fā)產(chǎn)業(yè)外遷、人口逃逸乃至地區(qū)衰落，將債務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)公眾承擔(dān)[17]。

(二)發(fā)揮大國治理優(yōu)勢，貫通國內(nèi)國際雙循環(huán)

新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理，不僅要從新發(fā)展格局出發(fā)推進(jìn)治理轉(zhuǎn)型，而且要通過治理轉(zhuǎn)型推動構(gòu)建新發(fā)展格局。這就要求發(fā)揮我國超大市場、超大地域、超大社會的稟賦優(yōu)勢和社會主義制度優(yōu)勢，以地方政府債務(wù)治理貫通國內(nèi)國際雙循環(huán)。

國內(nèi)大循環(huán)方面，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理要發(fā)揮社會主義“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢[18]，通過中央和地方垂直互動決策推進(jìn)全國區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)包容共享發(fā)展。中央政府可通過國債項目甄別投資，引導(dǎo)地方政府將債務(wù)融資配置到重大民生工程、區(qū)域增長極協(xié)同發(fā)展、全產(chǎn)業(yè)鏈布局等領(lǐng)域，為暢通全國產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈提供協(xié)調(diào)和外部性，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通基礎(chǔ)上的發(fā)展趨同。地方政府基于本地資源稟賦和民生需求，合理確定地方債發(fā)行的品種、期限、規(guī)模、頻次，保障債券發(fā)行渠道通暢，激發(fā)市場投資活力，配合中央發(fā)展戰(zhàn)略打通國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)。

國際大循環(huán)方面，新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理可在東、西兩端同時發(fā)力。在東部，沿海省份財力基礎(chǔ)穩(wěn)固、償債能力無虞，可選擇綜合改革試點(diǎn)地區(qū)到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券，促進(jìn)更高水平對外開放和國際大循環(huán)。2020年10月，深圳市作為中國特色社會主義先行示范區(qū)，已經(jīng)作為首批試點(diǎn)獲準(zhǔn)發(fā)行境外地方政府債券。離岸人民幣地方政府債券的發(fā)行，有助使地方債與國際金融市場接軌，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險的價格發(fā)現(xiàn)功能，推進(jìn)人民幣國際化。在西部，為支持“一帶一路”國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)鼓勵西安市等國內(nèi)沿線城市發(fā)行“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)專項債，為會展中心、會議場館及配套措施建設(shè)提供資金支持，“一帶一路”專項債券將引導(dǎo)外匯儲備、社保、保險、主權(quán)財富基金等參與“一帶一路”投資，加快形成實(shí)物工作量，推動人民幣成為“一帶一路”國家的主導(dǎo)性區(qū)域貨幣，構(gòu)建面向東盟、西亞、獨(dú)聯(lián)體、中東歐等“一帶一路”沿線國家的國際大循環(huán)。

(三)以新發(fā)展理念引領(lǐng)債務(wù)投資領(lǐng)域的適應(yīng)性擴(kuò)展

在發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向引領(lǐng)下，“經(jīng)濟(jì)中心、激勵導(dǎo)向”的傳統(tǒng)治理模式引導(dǎo)地方政府將債務(wù)融資投向軌道交通、管道敷設(shè)、垃圾清運(yùn)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從需求端維系了發(fā)展中大國的高速經(jīng)濟(jì)增長。但隨著投資對數(shù)量型增長的拉動效應(yīng)逐漸式微，這種“大水漫灌”的債務(wù)融資模式內(nèi)涵的投資低效、重復(fù)建設(shè)、資源錯配等體制問題愈益凸顯。

新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)治理應(yīng)基于新發(fā)展理念，將債務(wù)投資領(lǐng)域從“需求端”適應(yīng)性擴(kuò)展到“供給側(cè)”，提高債務(wù)投資的質(zhì)量和效率。在“供給側(cè)”推進(jìn)地方政府債務(wù)資治理，要求債務(wù)融資更多地投向教育、醫(yī)療、保障性住房等與“人”相關(guān)的支出領(lǐng)域，著力增進(jìn)民生福祉[19]。引導(dǎo)債務(wù)融資更多地支持民生福祉，這樣既能拉動消費(fèi)和投資支出，打通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn)；又能將資本積累方向從單一維度的“物質(zhì)資本”擴(kuò)展到包含“物質(zhì)資本”和“人力資本”在內(nèi)的“廣義資本”，彰顯“以人為本”的新時代社會主義價值觀。廣義資本投資回報貼現(xiàn)期更長，但能夠?qū)_甚至抵消物資資本的邊際收益遞減。為實(shí)現(xiàn)項目收益全覆蓋，可逐步拉長地方政府債券發(fā)行期限，使債務(wù)本息償還同債務(wù)貼現(xiàn)周期實(shí)現(xiàn)動態(tài)匹配。必要時可以發(fā)揮政府這只“看得見的手”的引導(dǎo)作用，在恰當(dāng)?shù)奈恢靡朊耖g資本，撬動社會資本參與投資建設(shè)，激發(fā)創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)家、風(fēng)險資本等各類市場主體的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造活力。

(四)強(qiáng)化新發(fā)展格局下的地方政府債務(wù)績效管理

在新發(fā)展格局下推進(jìn)地方政府債務(wù)治理轉(zhuǎn)型，亟須強(qiáng)化債務(wù)績效管理。提高地方政府債務(wù)投融資績效，有助于克服傳統(tǒng)數(shù)量型治理模式在“經(jīng)濟(jì)激勵”和“風(fēng)險控制”之間頻繁更替政策取向的弊端，從供給側(cè)提高債務(wù)投融資效率，維持地方財政可持續(xù)。

為提高地方債務(wù)投融資績效，建立以項目為基礎(chǔ)的全周期、穿透式績效管理體制勢在必行。全周期、穿透式績效管理體制要求對債務(wù)投資項目展開事前、事中、事后全過程績效管理。具體地說，即事前績效管理旨在綜合評估債務(wù)投資項目的財務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會收益，基于“成本收益比”“內(nèi)部收益率”等指標(biāo)建立甄別機(jī)制，確保債務(wù)投資項目能夠獲得穩(wěn)定收益流并涵養(yǎng)中長期稅基[20]。事中績效管理要求制定債務(wù)資金使用的績效目標(biāo)，根據(jù)績效目標(biāo)對項目資金執(zhí)行情況提出糾偏調(diào)整建議，將低效融資項目以及高污染、高能耗項目列入負(fù)面清單，建立審慎甄別基礎(chǔ)上的退出機(jī)制。事后績效管理要求及時披露債務(wù)資金的績效信息，主動接受外部監(jiān)管部門和社會公眾監(jiān)督，通過拓展社會監(jiān)督視野助推績效問責(zé)機(jī)制落地。在執(zhí)行層面，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，可建立貫穿省以下各級地方政府的財政大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺。在財政系統(tǒng)推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用智能化，將實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的融合提升，推動數(shù)字政府建設(shè)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。