□ 劉嘉莉，柏明虎，李 潔

(1.南京林業(yè)大學(xué) 土木工程學(xué)院，江蘇 南京 210037；2.南京地鐵建設(shè)有限責(zé)任公司，江蘇 南京 211200)

1 引言

近年來,軌道交通項(xiàng)目越來越青睞PPP模式的投資方式。財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)顯示,到2020年,我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里,總投資高至約5萬億元,軌道交通將成為PPP項(xiàng)目熱點(diǎn)。截至2020年9月，財(cái)政部PPP管理庫中，軌道交通項(xiàng)目入庫數(shù)量60個(gè)，其中項(xiàng)目落地17個(gè)，項(xiàng)目低落地率引起我們對(duì)軌道交通問題研究的重視。

軌道交通項(xiàng)目周期長(zhǎng)、工程復(fù)雜、階段繁多，在實(shí)踐過程中項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)一些問題，而這些問題也引起了一些學(xué)者的關(guān)注。陳嫚嫚等(2019)[1]認(rèn)為軌道交通項(xiàng)目問題大多在后期暴露，基于上海地鐵8號(hào)線、杭州地鐵1號(hào)線等多個(gè)失敗案例，總結(jié)歸納項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段存在的問題。毛鵬等[2]對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究，從政府、項(xiàng)目、市場(chǎng)層面分析，認(rèn)為主要是政府運(yùn)營(yíng)監(jiān)管不到位、服務(wù)效率低下、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)不足、項(xiàng)目收益確定性不高等。

項(xiàng)目出現(xiàn)問題并不是單一原因或單獨(dú)階段導(dǎo)致，且問題之間并不是毫無關(guān)聯(lián)的[3]。因此，本文從全過程管理角度，以項(xiàng)目階段(前期可行性研究、招投標(biāo)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交)劃分為基礎(chǔ)，采用多案例研究方法，識(shí)別多個(gè)交通PPP項(xiàng)目案例所出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步討論這些問題之間的因果關(guān)系，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

2 PPP軌道交通項(xiàng)目全過程管理

2.1 PPP全過程管理定義

全過程工程管理顧名思義是從項(xiàng)目開始到項(xiàng)目結(jié)束的綜合管理[4]。相關(guān)政策文件如財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))從對(duì)頂層規(guī)劃角度出發(fā)，將PPP模式從開始到結(jié)束分為5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交，劃分的階段不連續(xù)。車斯駒從全壽命周期角度出發(fā)，認(rèn)為全過程工程管理是從前期策劃、供應(yīng)、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)等過程進(jìn)行綜合管理[5]，其劃分為點(diǎn)狀工作，劃分階段特征不明顯。

結(jié)合以上觀點(diǎn)，本論文將本質(zhì)相同的階段合并，同時(shí)考慮項(xiàng)目階段特征及連續(xù)性，將PPP項(xiàng)目全過程管理劃分為PPP可行性分析、招投標(biāo)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交六個(gè)階段。

2.2 全過程管理工作內(nèi)容

本文通過查閱文獻(xiàn)[6-10]和相關(guān)政策文件，閱讀檢索相關(guān)全過程管理內(nèi)容，進(jìn)行歸納總結(jié)分析，得到初步的全過程管理各階段目標(biāo)和影響關(guān)系，如圖1所示。圖中，矩形表示全過程管理各階段主要內(nèi)容，菱形表示內(nèi)容下的子任務(wù)，橢圓則是菱形下的子任務(wù)。虛線則表示各階段任務(wù)之間的聯(lián)系。

全過程管理思想立足于整體，重視階段和任務(wù)之間的聯(lián)系。例如，在面對(duì)選擇社會(huì)資本方這一任務(wù)時(shí)，并不單單考慮到招投標(biāo)階段現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，在后續(xù)的融資階段，也考慮社會(huì)資本方實(shí)施融資計(jì)劃時(shí)的實(shí)力。另一方面，對(duì)于項(xiàng)目融資體系，在前期項(xiàng)目實(shí)施方案中會(huì)進(jìn)行初步融資安排，確定初步交易結(jié)構(gòu)，作為后續(xù)招標(biāo)階段設(shè)計(jì)融資方案的依據(jù)。招標(biāo)階段，對(duì)PPP合同中的融資條款進(jìn)行確認(rèn)和細(xì)化。對(duì)于項(xiàng)目監(jiān)管并不局限于單個(gè)階段，在項(xiàng)目前期的實(shí)施方案中，就已經(jīng)進(jìn)行監(jiān)管的初步架構(gòu)。在運(yùn)營(yíng)階段，通過中期評(píng)估就可以健全項(xiàng)目公示制度、鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，形成了比較完善的項(xiàng)目監(jiān)管體系。

3 地鐵PPP項(xiàng)目全過程管理問題分析

3.1 地鐵PPP問題識(shí)別

本文選取交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目作為研究對(duì)象進(jìn)行分析，樣本案例選擇項(xiàng)目時(shí)間跨度久且項(xiàng)目特征比較清晰全面的，如項(xiàng)目投資、合作期限、回報(bào)機(jī)制等特征，以便去分析軌道交通項(xiàng)目各階段所發(fā)生的問題。因此，本文選擇大連地鐵3號(hào)線、天津地鐵3號(hào)線、福州地鐵2號(hào)線以及烏魯木齊2號(hào)線進(jìn)行研究。

表1 地鐵PPP項(xiàng)目問題分析

對(duì)前文所列舉的軌道交通案例進(jìn)行整理歸納，總結(jié)出以下問題，包括：客流量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、交易結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)資本方能力不足、項(xiàng)目投資不到位、項(xiàng)目監(jiān)管不到位、建設(shè)工期延誤、質(zhì)量差、實(shí)際客流量不足，收益低。

3.2 軌道交通PPP項(xiàng)目問題關(guān)聯(lián)性分析

分析可知，項(xiàng)目出現(xiàn)問題由很多因素造成，而這些因素在項(xiàng)目的不同階段會(huì)單獨(dú)也會(huì)相互聯(lián)系共同影響項(xiàng)目的運(yùn)行。

目前，實(shí)際管理工作中，相關(guān)管理決策者往往傾向于關(guān)注當(dāng)前工作所產(chǎn)生的問題，這種管理行為是低效的。項(xiàng)目往往在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段問題頻發(fā)，如建設(shè)進(jìn)度緩慢或停滯、工程質(zhì)量差、運(yùn)營(yíng)階段實(shí)際收益差等，人們的視角通常只關(guān)注這些表象問題，忽略問題產(chǎn)生的根源。因此，我們應(yīng)該把控問題根源，從而提高項(xiàng)目收益。

本研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目失敗的源頭主要包括交通量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、社會(huì)資本方能力不足、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理、監(jiān)管機(jī)制缺失，下面具體分析這些源頭所引發(fā)的后續(xù)問題。

3.2.1 交通量需求預(yù)測(cè)引起的關(guān)聯(lián)

項(xiàng)目前期，若交通量需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，可能會(huì)造成在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中交通量不足，對(duì)于以客流量為主要收入的軌道交通項(xiàng)目而言，會(huì)影響項(xiàng)目的盈利情況。例如，大連地鐵3號(hào)線在前期進(jìn)行可行性研究時(shí)，對(duì)項(xiàng)目客流量沒能進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，造成后期客流量不足；福州地鐵2號(hào)線中實(shí)際交通量與當(dāng)初可行性研究報(bào)告中預(yù)測(cè)的交通量有相當(dāng)大的差距，致使收益無法達(dá)到預(yù)期。

3.2.2 交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理引起的關(guān)聯(lián)

項(xiàng)目前期論證時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)可行性研究不深入，數(shù)據(jù)收集及經(jīng)濟(jì)分析工作不充分，其中資金來源以及交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，債務(wù)融資所占比例高，項(xiàng)目高杠桿，項(xiàng)目債務(wù)資金大部分通過貸款解決，造成融資成本高，大大增加了后期運(yùn)營(yíng)的壓力。如福州地鐵2號(hào)線301，883萬元的來源為債務(wù)融資，占總投資的70%，大量的銀行貸款產(chǎn)生的利息金額很大，占總成本的比例也較高，達(dá)到7.95%，大量借款導(dǎo)致軌道交通在運(yùn)營(yíng)期的還本付息壓力較大。

3.2.3 社會(huì)資本方能力不足引起的關(guān)聯(lián)

選擇合適的社會(huì)資本方對(duì)于后續(xù)工作的實(shí)施十分關(guān)鍵,若社會(huì)資本方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，則極有可能造成后續(xù)資本金不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度拖延和成本超支。如大連地鐵3號(hào)線在建設(shè)過程中，由于資金不到位，導(dǎo)致工期延誤。另一方面，社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)管理能力差，提供的運(yùn)營(yíng)服務(wù)差，影響收益。如烏魯木齊2號(hào)線、天津地鐵3號(hào)線，中標(biāo)社會(huì)資本方通常是建設(shè)經(jīng)驗(yàn)充分但經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)不足的大型施工國(guó)企，而社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力直接影響著運(yùn)營(yíng)收入，進(jìn)而影響收益。

3.2.4 監(jiān)管不到位引起的關(guān)聯(lián)

PPP項(xiàng)目中，監(jiān)管貫穿于整個(gè)項(xiàng)目周期。前期階段，沒有組成合理監(jiān)管架構(gòu)，沒有明確監(jiān)管責(zé)任、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管責(zé)任人之間相互推諉責(zé)任，如直接委托合同的監(jiān)管。到了建設(shè)階段，會(huì)造成工程進(jìn)度延誤及質(zhì)量差等問題。如烏魯木齊2號(hào)線政府簽訂完契約，沒有制定項(xiàng)目進(jìn)度和項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)以及資金監(jiān)管制度，資金未按原計(jì)劃到位，致使建設(shè)工期延誤。福州地鐵2號(hào)線由于監(jiān)管不到位，混凝土質(zhì)量不過關(guān)，造成了重大坍塌事故，導(dǎo)致工期延誤。

盡管交通PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題由多種原因共同造成，但是這些問題中存在源頭。本研究發(fā)現(xiàn)交通量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理以及項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制缺失是導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問題的源頭；且這些問題大多出現(xiàn)在項(xiàng)目前期階段，更加證實(shí)軌道交通PPP項(xiàng)目前期階段的關(guān)鍵性。

3.3 基于全過程管理地鐵問題解決對(duì)策

軌道交通PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的問題雖然復(fù)雜，但是彼此具有一定的關(guān)聯(lián)性。所以，我們利用全過程管理系統(tǒng)層層遞進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，提出解決對(duì)策。

圖2 軌道交通PPP項(xiàng)目問題路徑圖及分析

3.3.1 對(duì)于交通量預(yù)測(cè)不足，我們應(yīng)該完善補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制

在前期論證階段，對(duì)客流量進(jìn)行預(yù)測(cè)，以防運(yùn)營(yíng)階段客流量不足，從而造成票務(wù)收入不足。在招標(biāo)階段，合同中設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制補(bǔ)貼。在運(yùn)營(yíng)階段，及時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目效益，對(duì)收益進(jìn)行分析、評(píng)估，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采取相應(yīng)措施，包括可行性缺口補(bǔ)助、多級(jí)財(cái)政共擔(dān)等，或者票務(wù)收入、經(jīng)營(yíng)性資源匹配等。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行定期的監(jiān)測(cè)和支付，達(dá)到市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)。

3.3.2 對(duì)于交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，我們應(yīng)該創(chuàng)新投融資機(jī)制

前期論證階段，在編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，對(duì)融資進(jìn)行初步安排，設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu)。在融資階段，在確定初步實(shí)施計(jì)劃時(shí)，審核融資方案中項(xiàng)目資本金比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)等，鼓勵(lì)多種形式融資，如銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，拓寬融資渠道，建立并完善多元可持續(xù)PPP項(xiàng)目資本金保障機(jī)制。

3.3.3 對(duì)于社會(huì)資本方能力不足，我們應(yīng)該創(chuàng)新招標(biāo)體系

為了選擇有實(shí)力的社會(huì)資本方，在招投標(biāo)階段，對(duì)于今后的招標(biāo)文件，制定合理的評(píng)標(biāo)辦法，給予擁有專業(yè)先進(jìn)管理背景的投標(biāo)者一定加分，并評(píng)估社會(huì)資本方綜合實(shí)力。融資階段時(shí)，在確定初步融資計(jì)劃時(shí)，協(xié)調(diào)前期項(xiàng)目要求，再選擇社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)充，使得社會(huì)資本方在后期能發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

3.3.4 對(duì)于監(jiān)管體系缺失，我們應(yīng)該建立并完善合理穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制

在前期論證階段，進(jìn)行初步監(jiān)管架構(gòu)，明確監(jiān)管主體。政府通過對(duì)社會(huì)資本融資方案進(jìn)行監(jiān)管，防止企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)移到政府方，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段同樣如此。在項(xiàng)目建設(shè)階段，對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、成本等方面采取合理的監(jiān)管措施，如對(duì)工程款支付和工程造價(jià)跟蹤監(jiān)管、審核工程結(jié)算等。委托監(jiān)理方作為第三方監(jiān)管，補(bǔ)充政府監(jiān)管不足之處，建立并完善合理穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制，從而減少建設(shè)過程中發(fā)生成本超支、進(jìn)度拖延、工程質(zhì)量不過關(guān)等問題。運(yùn)營(yíng)階段，通過對(duì)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，引入公眾參與監(jiān)督，形成完善的監(jiān)管體系。

4 結(jié)論

本論文從PPP項(xiàng)目全過程管理的角度，研究多個(gè)PPP地鐵項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)地鐵PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題并非是單一原因造成的，且這些問題中存在源頭驅(qū)動(dòng)因素。研究發(fā)現(xiàn)，交通量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理以及項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制缺失是導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問題的源頭，并針對(duì)這些問題給出了具體的解決方案或建議，如對(duì)于交通量預(yù)測(cè)不足，我們應(yīng)該完善補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制；對(duì)于交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，我們應(yīng)該創(chuàng)新投融資機(jī)制；對(duì)于社會(huì)資本方能力不足，我們應(yīng)該創(chuàng)新招標(biāo)體系；對(duì)于監(jiān)管體系缺失，我們應(yīng)該建立并完善合理穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制，旨在為今后城市軌道交通PPP項(xiàng)目的建設(shè)提供借鑒。