郝承勇

（濰城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東濰坊 261023）

黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面振興，使生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力水平，解決“土地”問題是首要條件。在基本完成承包土地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化現(xiàn)代化發(fā)展。國家在2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》、2020 年通過的《民法典》及2021 年1 月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確了農(nóng)村承包土地實(shí)行“三權(quán)分置”制度，為我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了制度保障。本文通過對濰城區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的實(shí)地調(diào)研，探討農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與對策，為農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供借鑒。

1 現(xiàn)狀

濰坊市濰城區(qū)位于山東省中部，轄212個自然村、40個村改居。由于是濰坊市中心城區(qū)，近郊村、城中村較多，土地比較零散。自二輪土地延包以來，經(jīng)過二十幾年的發(fā)展變化（城市擴(kuò)容、政府儲備、道路建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)等），212個村中有76個村已無存量土地或僅有很少部分土地，其余136 個村人均承包地面積為333.33 m2。全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)戶29 635 戶，家庭承包經(jīng)營的耕地面積為5 253.33 hm2，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為2 526.67 hm2。

1.1 流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)去向多樣化

截至2020 年底，4 個涉農(nóng)街道（管理區(qū)）136 個行政村大部分都進(jìn)行了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。通過對轄區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研，農(nóng)民采取土地經(jīng)營權(quán)入股，村集體成立土地股份合作社，整村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的模式已成為新的趨勢。土地流轉(zhuǎn)的具體形式，以出租、轉(zhuǎn)包、互換為主，其他形式為輔[1]。各地流轉(zhuǎn)比例略有不同，平均流轉(zhuǎn)率在46.68%。濰城區(qū)各涉農(nóng)街道（管理區(qū)）的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)去向列于表1。

表1 濰坊市濰城區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況

1.2 根據(jù)流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)價(jià)格，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

濰城區(qū)根據(jù)轄區(qū)各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，綜合考慮土地位置、灌溉條件等因素，參考農(nóng)戶種植收入水平，定期發(fā)布農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)價(jià)格，讓流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)作為參考，理性確定流轉(zhuǎn)費(fèi)用。2020—2022 年濰城區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)價(jià)格情況見表2。

表2 濰坊市濰城區(qū)2020—2022年土地流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)價(jià)格 單位：元/667 m2

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)利益，科學(xué)合理制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易指導(dǎo)價(jià)格，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況每三年調(diào)整一次，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，保護(hù)了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的權(quán)益。

1.3 完善土地流轉(zhuǎn)調(diào)解仲裁機(jī)制

2010 年，我國發(fā)布實(shí)施了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》；2016 年，國家農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》。這些法律法規(guī)的發(fā)布，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁提供了保障。濰城區(qū)現(xiàn)已初步建立了土地糾紛仲裁調(diào)解體系，在區(qū)級設(shè)立了土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會，聘任了21 名仲裁員，在涉農(nóng)街道（管理區(qū)）設(shè)立了4 個土地承包糾紛調(diào)解委員會，村級成立了136 個土地承包糾紛調(diào)解小組，每個村聘有3～4個調(diào)解員，基本做到了仲裁調(diào)解糾紛有專門機(jī)構(gòu)受理、專業(yè)人員辦理，初步建立了“街村調(diào)解、區(qū)縣仲裁”的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。2017—2021 年，區(qū)街村累計(jì)受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛75 件，其中，鄉(xiāng)村調(diào)解70件、仲裁調(diào)解5 件。土地經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁體系的建立，為農(nóng)戶解決了承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，維護(hù)了雙方權(quán)益。

1.4 采取土地托管模式流轉(zhuǎn)整村土地經(jīng)營權(quán)

濰城區(qū)積極摸索創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，引導(dǎo)農(nóng)民用家庭承包土地入股土地合作社，土地股份合作社與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)合作社“社社合作”的模式，整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)全托管，使農(nóng)戶、村集體與合作社結(jié)成緊密利益共同體，實(shí)現(xiàn)三方合作共贏，走出了“規(guī)?；N植、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

1.4.1 開展社社合作，整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)

1）濰城區(qū)在完成農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，選取村兩委班子建制好、能力強(qiáng)的村，由農(nóng)戶用土地入股，成立土地股份合作社。在農(nóng)戶承包權(quán)不變，土地使用性質(zhì)不變的情況下，把零散的耕地聚零為整，整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全托管專業(yè)合作社。土地股份合作社負(fù)責(zé)為土地入股農(nóng)戶做收益的結(jié)算分配和相關(guān)財(cái)務(wù)服務(wù)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營過程中農(nóng)戶間、農(nóng)戶與專業(yè)合作社間的矛盾糾紛。在專業(yè)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營中，監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營活動，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需水、電設(shè)施配套和維護(hù)保養(yǎng)服務(wù)。土地股份合作社按照協(xié)議收取專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營利潤的20%作為管理費(fèi)，增加了村集體的收入。2）專業(yè)合作社依托自身強(qiáng)大的農(nóng)機(jī)設(shè)備和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，聯(lián)合土地股份合作社，把整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)全托管生產(chǎn)經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展。2020年，社社合作整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，為15個村帶來1 100萬元收入，其中村集體收入為52萬元。

1.4.2 優(yōu)化土地資源，解放農(nóng)村勞動力

1）優(yōu)化土地資源。專業(yè)合作社把流轉(zhuǎn)的土地，整合去壟、聚零為整，一些邊邊角角零散的土地都得到了有效利用。土地經(jīng)過檢測改良，因地施肥，減少了施肥用藥成本和用量，變成了成方連片的高產(chǎn)田，提高了土地耕種產(chǎn)量和收益。2）選取優(yōu)良種植品種。專業(yè)合作社與大專院校、農(nóng)技推廣中心合作，選取優(yōu)良小麥、玉米品種種植，實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)增收。采取先進(jìn)的節(jié)水保墑播種法，出苗率提高8%。使用高科技植保無人機(jī)，進(jìn)行低空噴灑農(nóng)藥，比傳統(tǒng)噴灑農(nóng)藥節(jié)約用量70%。積極推廣使用水肥一體化技術(shù)，解決了農(nóng)業(yè)耕種用水、用肥問題，相比以往傳統(tǒng)耕種節(jié)約使用化肥30%，節(jié)約用水50%。3）解放農(nóng)村勞動力。專業(yè)合作社整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，廣泛使用機(jī)械化設(shè)備替換家庭承包的人工耕種傳統(tǒng)方式，用更少的人工得到更大的效益。閑下來的農(nóng)民可以自主創(chuàng)業(yè)，或是進(jìn)城務(wù)工，增加了農(nóng)民的家庭收入。一些原來進(jìn)城打工的農(nóng)民，不愿在家自己耕種，零散的承包土地也無法流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在通過整村土地流轉(zhuǎn)的模式，解決了農(nóng)村承包土地?cái)R荒的問題。

1.4.3 整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)節(jié)本增效，農(nóng)民脫貧致富

1）專業(yè)合作社整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動得到了節(jié)本增效。專業(yè)合作社在與相關(guān)企業(yè)經(jīng)營活動的談判、簽約中，能充分展示實(shí)力，占據(jù)有利位置，提高議價(jià)能力。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入方面，采取生產(chǎn)資料大批量的采購，能夠利用較低的價(jià)格，和相關(guān)企業(yè)簽訂農(nóng)資購買合同。專業(yè)合作社用雄厚的實(shí)力做擔(dān)保，購買生產(chǎn)資料時(shí)可以商定，前期不用提前支付費(fèi)用，或支付較少一點(diǎn)費(fèi)用，在農(nóng)作物收獲后再結(jié)算，很少占用自有資金，減少了生產(chǎn)投入成本。在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面，結(jié)合市場的需求，與多家面粉企業(yè)和魯中糧庫合作，采取訂單式種植生產(chǎn)。在保證農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的基礎(chǔ)上，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性，減少了與中間商交易的成本，農(nóng)民的利益也得到了維護(hù)。2）專業(yè)合作社整村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，有助于幫助農(nóng)民脫貧致富。根據(jù)三方合作協(xié)議規(guī)定，收益分配采用“底薪加分紅”方式，農(nóng)戶除了得到每667 m2土地保底的800元收入，還有50%的利潤分紅，相比農(nóng)戶自己傳統(tǒng)耕種方式，每667 m2能多增收200 元。在政府部門的幫助和支持下，開辟了133 hm2的教學(xué)實(shí)驗(yàn)田，專業(yè)合作社和農(nóng)民職業(yè)學(xué)院聯(lián)合，定期舉辦農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)業(yè)法規(guī)講座，培訓(xùn)職業(yè)農(nóng)民2 200 余人次，提高了農(nóng)民職業(yè)化、專業(yè)化的水平。

2 存在的問題

2.1 對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性認(rèn)識不足

通過調(diào)研訪談，發(fā)現(xiàn)雖然土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，給農(nóng)民帶來增收增效，但仍有部分農(nóng)民對國家相關(guān)農(nóng)業(yè)法規(guī)政策了解不多，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)思想上有顧慮，認(rèn)為自己將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，生活來源和經(jīng)濟(jì)收入得不到保證。還有些流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體，不按照合同規(guī)定，不能按期及時(shí)兌現(xiàn)租金，遇到自然災(zāi)害或經(jīng)營不善，就不顧農(nóng)民的利益“跑路”，這種現(xiàn)象的發(fā)生，不利于提高農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。還有部分農(nóng)村基層干部，對國家土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)學(xué)習(xí)不夠、認(rèn)識不全，不能深刻領(lǐng)會國家農(nóng)業(yè)政策和精神，也缺乏與農(nóng)民的緊密聯(lián)系。在實(shí)際工作中，無法很好地向農(nóng)民宣傳解答國家政策，無法起到領(lǐng)導(dǎo)干部模范帶頭的作用[2]。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模仍然較小

在調(diào)研的4 個涉農(nóng)街道（管理區(qū)）中，軍埠口的土地總面積較小，流轉(zhuǎn)面積也只有653 hm2，但流轉(zhuǎn)比例卻是最高，達(dá)到62.42%；于河街道耕地總面積較大，流轉(zhuǎn)比例卻為25.8%，流轉(zhuǎn)面積最小。土地流轉(zhuǎn)面積比例不均衡的原因，主要是家庭承包土地較為零散，流轉(zhuǎn)面積不能達(dá)到適度規(guī)?；a(chǎn)的要求，農(nóng)戶人均耕地少，地塊比較零星分散，一旦有個別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)，連片規(guī)模經(jīng)營就不可能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)營主體機(jī)械化種植耕作生產(chǎn)，需要土地成片連方才能產(chǎn)生經(jīng)營效益，小片分散的土地不利于規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作過程中，仍存在一些不規(guī)范的行為。1）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。有少部分農(nóng)戶，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，感覺都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的熟人，大多是私下口頭約定，很少簽訂書面合同。即便有的農(nóng)戶簽訂了書面合同，也是只有簡單粗略的約定，缺乏必要的詳細(xì)條款。等遇到爭議糾紛發(fā)生時(shí)，這種口頭協(xié)議和不規(guī)范合同，不能作為有效的證據(jù)產(chǎn)生法律效力。2）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，一部分農(nóng)戶在出租、轉(zhuǎn)包、互換土地時(shí)，都是私下進(jìn)行，也不在村集體組織發(fā)包方備案，不履行必要手續(xù)，更沒有在當(dāng)?shù)卣r(nóng)村經(jīng)管部門鑒證存檔。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，不履行必要的流轉(zhuǎn)程序，基層經(jīng)管部門也不知情，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的利益無法得到保護(hù)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.4 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位

雖然政府部門對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在政策、財(cái)力上大力扶持，但在基層也存在一些服務(wù)不到位的問題。主要就是有個別基層土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不健全，編制緊缺，缺乏年輕、專業(yè)的工作人員。各街道（管理區(qū)）雖然都成立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，搭建了產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，但由于農(nóng)村基層工作者平時(shí)事務(wù)繁忙，除了承擔(dān)本職工作，還要擔(dān)負(fù)大量的單位其他事務(wù)。專業(yè)人員的缺失，致使服務(wù)平臺運(yùn)行維護(hù)不暢，產(chǎn)權(quán)交易信息采集時(shí)效性不強(qiáng)，無法滿足有需求的當(dāng)事人得到有用的信息。個別基層農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不健全，服務(wù)平臺形同虛設(shè)，無法為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

3 建議

3.1 加強(qiáng)政策宣傳，提高思想認(rèn)識

采取有效方式，加大宣傳國家的農(nóng)業(yè)法規(guī)政策。首先基層農(nóng)業(yè)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)掌握最新的政策法規(guī)和農(nóng)業(yè)知識，能熟練地利用所學(xué)知識運(yùn)用到工作中去。其次應(yīng)廣泛采取集中培訓(xùn)、電視廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，向農(nóng)民宣傳國家的土地政策和相關(guān)法律法規(guī)。教育和引導(dǎo)農(nóng)民解放思想，提高對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)重要性的認(rèn)識，農(nóng)民才能放心積極地參與到其中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作才能更好地開展[4]。

3.2 強(qiáng)化合同管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

1）簽訂規(guī)范性土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)村經(jīng)管部門應(yīng)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)管，及時(shí)審核清理不規(guī)范合同和口頭合同，引導(dǎo)當(dāng)事人簽訂規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租合同（示范文本）》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股合同（示范文本）》，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)合同。簽訂規(guī)范的合同，能最大限度避免風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民的利益。合同簽訂后，還需要經(jīng)農(nóng)村經(jīng)管部門審核鑒證，并備案存檔。2）規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021 年新發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門要嚴(yán)格土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)程序，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)好流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，農(nóng)村社會才能和諧穩(wěn)定。

3.3 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)職能

1）加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)管隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)村振興的實(shí)施，需要一支具備專業(yè)技能、較高素質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)管隊(duì)伍。應(yīng)采取增加基層經(jīng)管部門的人員編制，加大經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)等措施，提高農(nóng)村經(jīng)管隊(duì)伍專業(yè)化水平。2）增強(qiáng)服務(wù)意識，提升服務(wù)效能。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，不斷完善為農(nóng)服務(wù)機(jī)制，建立完備的為農(nóng)服務(wù)體系。對待農(nóng)民的切身利益和訴求，要主動深入基層調(diào)查研究，及時(shí)全面地了解情況，為農(nóng)民解決實(shí)際問題。采取靈活的便民服務(wù)措施，各項(xiàng)工作都要圍繞著農(nóng)民的切身利益展開，更好地為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[5]。

3.4 建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，完善監(jiān)管制度

工商資本流轉(zhuǎn)土地，帶動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但因市場波動、經(jīng)營不善等因素，也有毀約的事情發(fā)生，致使農(nóng)民的利益受到損害。對工商資本下鄉(xiāng)，應(yīng)加強(qiáng)管理和規(guī)范，建立工商資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的審查審核制度，制定審查、審核的一般程序，引導(dǎo)工商資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，防止改變耕地農(nóng)業(yè)用途及“非糧化”傾向。土地流轉(zhuǎn)雙方經(jīng)過協(xié)商同意，也可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，用于加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障[6]。