張思穎

摘要：館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作一直是綜合檔案館工作的難點(diǎn)，在新修訂《檔案法》的背景下，傳統(tǒng)的以綜合檔案館為單一主體的檔案解密與開(kāi)放審核工作模式需要做出調(diào)整。該文通過(guò)梳理相關(guān)法規(guī)、調(diào)整工作思路和探索業(yè)務(wù)流程，提出建立基于多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作新模式。

關(guān)鍵詞：檔案解密 檔案開(kāi)放 綜合檔案館

隨著人民群眾日益增長(zhǎng)的檔案信息需求和檔案館開(kāi)放程度的不斷提高，特別是新修訂《檔案法》的頒布、實(shí)施對(duì)檔案館開(kāi)放檔案提出了更高的要求，如何開(kāi)展館藏檔案解密與開(kāi)放審核成為越來(lái)越多業(yè)界人士關(guān)注的焦點(diǎn)。“建立健全機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位檔案開(kāi)放審核建議機(jī)制以及各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和開(kāi)放審核有關(guān)制度”還被列入了《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。[1]

從學(xué)術(shù)論文的研究現(xiàn)狀及同行交流的情況來(lái)看，館藏檔案的解密與開(kāi)放審核一直是綜合檔案館工作的瓶頸之一?！案骷?jí)檔案部門(mén)幾乎都面臨到期檔案解密和劃控工作難以推進(jìn)的局面，不能很好地滿足社會(huì)各界廣泛利用檔案的需求，檔案安全保密與開(kāi)放利用之間的矛盾日益凸顯?！盵2]“一旦涉及檔案開(kāi)放鑒定的具體操作細(xì)節(jié)，如降解密、劃控等，則普遍存在具體工作較難推進(jìn)的情況。”[3]主要存在問(wèn)題如下所述。

（一）海量的待審數(shù)據(jù)與有限的人力之間的矛盾

檔案解密與開(kāi)放審核工作人力依賴程度高，雖然近年來(lái)運(yùn)用了敏感詞庫(kù)建設(shè)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，但仍然無(wú)法完全取代人工審核。有學(xué)者指出“目前針對(duì)傳統(tǒng)檔案載體和內(nèi)容的處理以數(shù)字化掃描和目錄數(shù)據(jù)掛接為主”，“檔案數(shù)據(jù)化粒度仍停留在傳統(tǒng)目錄整理的程度?！盵4]尤其是對(duì)于很多涉密檔案，各級(jí)綜合檔案館出于安全考慮并未開(kāi)展數(shù)字化，審核時(shí)仍需調(diào)閱實(shí)體，難以借助信息化輔助手段，對(duì)人力的需求很大。

與審核工作效率低下相對(duì)應(yīng)的是浩如煙海的館藏檔案，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全國(guó)各級(jí)綜合檔案館館藏檔案91789.8萬(wàn)卷、件。[5]新修訂《檔案法》將檔案封閉期從原先的30年縮短為25年，并且擴(kuò)大了提前開(kāi)放的檔案種類，導(dǎo)致綜合檔案館面臨短時(shí)間內(nèi)開(kāi)放鑒定工作量激增的問(wèn)題。而綜合檔案館可投入的人力是有限的，使得這項(xiàng)工作難以在短時(shí)間內(nèi)單憑檔案館的力量取得突破性的進(jìn)展。

（二）主體責(zé)任不明確，流程設(shè)計(jì)不合理

在檔案解密方面，《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》將檔案的解密主體責(zé)任劃歸給了各級(jí)國(guó)家檔案館，這與現(xiàn)行保密法所規(guī)定的“誰(shuí)定密，誰(shuí)解密”的原則是不一致的。且該條款規(guī)定檔案保密期屆滿前由原檔案形成單位通知國(guó)家檔案館延長(zhǎng)保密期限，這樣的流程設(shè)計(jì)使得檔案館處于被動(dòng)地位。若形成單位未主動(dòng)發(fā)函，檔案館也不敢擅自解密，從而造成密級(jí)檔案到期無(wú)人解的現(xiàn)象。

在檔案開(kāi)放審核方面，新修訂《檔案法》規(guī)定檔案館會(huì)同檔案形成單位共同參與，但未明確各方責(zé)任，缺乏流程設(shè)計(jì)。以往的做法通常是檔案館完成初審、復(fù)審后再征求形成單位的意見(jiàn)，一旦出現(xiàn)形成單位不予回復(fù)或出于謹(jǐn)慎考慮不同意開(kāi)放的情況，后續(xù)的開(kāi)放審核環(huán)節(jié)就難以推進(jìn)。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的以檔案館為單一主體的館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作模式亟待優(yōu)化。

（三）制度銜接性不夠，治理協(xié)同性不強(qiáng)

館藏涉密檔案的解密工作，既涉及檔案主管部門(mén)，又涉及保密主管部門(mén)，在實(shí)際工作中存在監(jiān)管制度銜接不暢的問(wèn)題。新修訂《檔案法》規(guī)定館藏涉密檔案的解密“應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)保守國(guó)家秘密的法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理”。而有關(guān)保守國(guó)家秘密的法律法規(guī)卻并未對(duì)此做出明確規(guī)定，只是《國(guó)家秘密解密暫行辦法》中提到了“對(duì)已經(jīng)依法移交到各級(jí)國(guó)家檔案館的屬于國(guó)家秘密檔案的解密工作，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，這樣出現(xiàn)了法規(guī)的“真空地帶”。

（四）現(xiàn)有法規(guī)陳舊，開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)

現(xiàn)行的《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》等相關(guān)法規(guī)頒布距今已有30多年，相對(duì)陳舊的法規(guī)制度難以適應(yīng)檔案解密與開(kāi)放審核工作的新形勢(shì)。新修訂《檔案法》規(guī)定檔案形成單位應(yīng)在檔案移交進(jìn)館前完成開(kāi)放審核工作，具體如何實(shí)施迫切需要新的配套法規(guī)指導(dǎo)。

《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中所提及的檔案控制使用標(biāo)準(zhǔn)也多為原則性、概括性的描述。例如“涉及公民隱私”，到底記錄到何種程度才算公民隱私，有些人認(rèn)為只要記載了姓名就算個(gè)人隱私，有些人則認(rèn)為要有明確的證件號(hào)碼、電話號(hào)碼等才算個(gè)人隱私，這種籠統(tǒng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)給實(shí)際工作帶來(lái)了一定的困難。

（一）館藏檔案解密與開(kāi)放審核問(wèn)題破局思路

1.引入多元參與主體，謀求館藏檔案與國(guó)家秘密協(xié)同治理。館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作是一項(xiàng)人力需求大、牽涉范圍廣、保密要求高、行政色彩強(qiáng)的專項(xiàng)工作，非檔案館一家之力所能完成。其中的一些環(huán)節(jié)如檔案解密也非檔案館有權(quán)可以決定，必須引入多元主體共同參與，發(fā)揮檔案形成單位的關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理部門(mén)與保密行政管理部門(mén)的協(xié)同指導(dǎo)。各主體關(guān)系如圖1所示，檔案館和檔案形成單位作為這項(xiàng)工作的具體實(shí)施者既有分工又有協(xié)作，檔案行政管理部門(mén)與保密行政管理部門(mén)作為行政管理者分別履行相應(yīng)的督導(dǎo)、指導(dǎo)、審批等職權(quán)。

檔案館集中保管各形成單位移交的檔案，在此項(xiàng)工作中應(yīng)扮演組織、協(xié)調(diào)以及全流程管理的角色。作為工作的發(fā)起方，檔案館應(yīng)當(dāng)起到穿針引線的作用，提供工作場(chǎng)所，以時(shí)間表、計(jì)劃圖的形式有步驟地推進(jìn)這項(xiàng)工作的開(kāi)展。

檔案行政管理部門(mén)在檔案開(kāi)放審核方面應(yīng)扮演好督導(dǎo)者、考核者的角色，對(duì)于此項(xiàng)工作做到“三納入”[6]，即納入檔案執(zhí)法檢查內(nèi)容、納入規(guī)范化檔案室創(chuàng)建要求、納入年檢評(píng)查范圍。

保密行政管理部門(mén)在檔案解密方面行使督查、審批權(quán)，指導(dǎo)解密工作的開(kāi)展，審批解密結(jié)果，將解密工作納入保密考核指標(biāo)。

檔案形成單位不僅指生成檔案的原單位，也包括原檔案形成單位撤銷后承接其職能的單位或上級(jí)單位。檔案形成單位作為定密責(zé)任人是檔案解密的唯一合法主體，也是檔案開(kāi)放審核工作的法定共同主體。

2.梳理法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)，建設(shè)多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。多主體參與的模式要產(chǎn)生系統(tǒng)合力需明確各方權(quán)責(zé)，建立權(quán)責(zé)清單。梳理相關(guān)的法律條款，我們可將各主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任分為以下三種。

一是法律條款有規(guī)定且主體是唯一的情形。如形成單位的解密責(zé)任，保密行政管理部門(mén)的督查、審批責(zé)任等，對(duì)于這類條款清晰、主體明確的責(zé)任，各主體應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，杜絕有責(zé)不擔(dān)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是法律條款有規(guī)定但責(zé)任主體非唯一的情形。如開(kāi)放審核、解密標(biāo)識(shí)等法定主體為兩個(gè)或以上，可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)、方案選擇等方式加以明確，實(shí)現(xiàn)責(zé)任劃分、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。如開(kāi)放審核工作可通過(guò)環(huán)節(jié)設(shè)置，明確初審由形成單位負(fù)責(zé)，后續(xù)環(huán)節(jié)由檔案館負(fù)責(zé)。解密標(biāo)識(shí)工作可由形成單位或檔案館工作人員加蓋解密章，這點(diǎn)在工作方案中明確即可。

三是目前的法律條款中沒(méi)有明確責(zé)任主體的情形。如開(kāi)放審核的審批權(quán)限，尤其是檔案館開(kāi)放檔案是否需要同級(jí)檔案行政管理部門(mén)的審批。目前僅在《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》中出現(xiàn)了“可由檔案館報(bào)本級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)后開(kāi)放”這種較為模糊的表述方式，實(shí)際工作中是否需要報(bào)批一般由檔案館與檔案行政管理部門(mén)之間協(xié)商解決。要想徹底明確這一責(zé)任歸屬，需要繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

3.建立白名單、黑名單工作模式。檔案解密與開(kāi)放審核工作是一項(xiàng)具有主觀性因素的工作，檔案能否提前解密、能否到期開(kāi)放都在一定程度上受制于審核人員的知識(shí)背景、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等諸多主觀因素。而目前國(guó)家層面出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，因此有必要通過(guò)建立白名單、黑名單的方式提高判斷的客觀性、一致性。例如，我們可以將干部任免通知、管理辦法、預(yù)決算信息等應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的文件列入白名單，將個(gè)人隱私等應(yīng)當(dāng)控制使用的文件列入黑名單。

（二）館藏檔案解密與開(kāi)放審核問(wèn)題破解路徑

破解現(xiàn)有難題，需要綜合檔案館積極主動(dòng)協(xié)調(diào)各方主體，謀求建立檔案館、檔案行政管理部門(mén)、保密行政管理部門(mén)、檔案形成單位共同參與的多主體館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作機(jī)制。具體工作流程可參考圖2。

1.形成單位進(jìn)館的組織與籌劃。一是檔案館要梳理館藏全宗，制訂形成單位進(jìn)館計(jì)劃。在對(duì)館藏全宗狀況進(jìn)行梳理時(shí)，檔案館要重點(diǎn)梳理其形成單位已撤銷的全宗，尋找是否有職能承接單位。由保密行政管理部門(mén)、檔案行政管理部門(mén)和檔案館三家聯(lián)合發(fā)布進(jìn)館通知，告知各單位進(jìn)館時(shí)間、目標(biāo)任務(wù)、工作要求等內(nèi)容。二是檔案館要組織聯(lián)合培訓(xùn)，協(xié)助擬進(jìn)館單位制訂工作方案。擬進(jìn)館單位應(yīng)參加三家聯(lián)合組織的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)密件清理、標(biāo)注、解密和開(kāi)放審核的方式方法，基本流程和審核標(biāo)準(zhǔn)等，制訂本單位的工作方案，明確人員分工、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

2.解密與開(kāi)放審核工作的開(kāi)展。檔案形成單位開(kāi)展檔案解密與開(kāi)放審核初審，主要任務(wù)為查閱涉密檔案形成目錄并提出解密降密的初步意見(jiàn)，同時(shí)提出檔案開(kāi)放審核的初步意見(jiàn)。這兩項(xiàng)任務(wù)可同步進(jìn)行，避免重復(fù)調(diào)閱檔案；也可分步進(jìn)行，即完成解密將非密目錄帶回本單位進(jìn)行開(kāi)放審核，縮短在館工作時(shí)間，方便人力調(diào)節(jié)。在開(kāi)放審核過(guò)程中，各單位可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)建立待審全宗的白名單和黑名單輔助判斷。

檔案館需要做好全流程管理。檔案形成單位進(jìn)館工作時(shí)，檔案館應(yīng)組織專門(mén)力量全程參與管理，做好現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作，包括檔案實(shí)體借還、電子目錄提供、涉密載體保管、業(yè)務(wù)問(wèn)題解答、人員登記、后勤保障等各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)；及時(shí)解答檔案形成單位在工作中提出的問(wèn)題；定期對(duì)檔案形成單位清理密件和開(kāi)放審核的情況進(jìn)行抽查，重點(diǎn)抽查有無(wú)密件漏查的情況，根據(jù)反饋情況及時(shí)查找原因并整改。

3.解密與開(kāi)放審核的結(jié)果報(bào)送。檔案形成單位完成在檔案館的現(xiàn)場(chǎng)查閱工作后，將解密意見(jiàn)和開(kāi)放審核初審意見(jiàn)提交本單位審核，將通過(guò)審核的解密結(jié)果報(bào)保密行政管理部門(mén)審批同意后，與檔案館聯(lián)系進(jìn)館加蓋密級(jí)變更章；將通過(guò)審核的檔案開(kāi)放初審意見(jiàn)提交給檔案館，由檔案館進(jìn)行后續(xù)審核流程。完成上述所有工作后，檔案館應(yīng)將該過(guò)程中所形成的重要材料歸檔備查，并將解密開(kāi)放后的檔案向社會(huì)提供利用。

探索建立檔案形成單位參與的、多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制為綜合檔案館開(kāi)展館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作提供了新的思路和突破口，可在遵循法律法規(guī)的框架下解決檔案館人力不足、館方人員缺乏對(duì)檔案形成背景及業(yè)務(wù)知識(shí)的了解等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家秘密與館藏檔案的協(xié)同治理，形成系統(tǒng)協(xié)作的合力。目前這一模式仍在實(shí)踐探索和優(yōu)化完善之中，需進(jìn)一步清理法規(guī)“死角”，完善法規(guī)體系建設(shè)，提高開(kāi)放審核工作標(biāo)準(zhǔn)化程度。各責(zé)任主體應(yīng)充分發(fā)揮各自功能，有效開(kāi)展部門(mén)協(xié)作，共同促進(jìn)綜合檔案館館藏檔案解密與開(kāi)放審核工作優(yōu)質(zhì)高效推進(jìn)。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]中辦國(guó)辦印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL]. [2022-3-2]. https：//www.saac.gov.cn/daj/ yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]國(guó)家檔案局積極推進(jìn)檔案解密與開(kāi)放利用工作[EB/OL]. [2022-3-1].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/ 201706/a435a5b9bf1a44b79235b5ec426cd685.shtml.

[3]國(guó)家檔案局檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司.副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)深度分析報(bào)告——基于業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的研究與建議[R].2020.

[4]楊茜茜.我國(guó)綜合檔案館檔案開(kāi)放鑒定研究：方法框架構(gòu)建[J].檔案與建設(shè)，2020（9）：11-16.

[5]2020年度全國(guó)檔案主管部門(mén)和檔案館基本情況摘要（二）[EB/OL]. [2022-3-3] .https：//www.saac.gov. cn/daj/zhdt/202108/6262a796fdc3487d93bfa7005acfe2ae. shtml.

[6]錢(qián)海峰，周淼.檔案利用服務(wù)工作的幾點(diǎn)思考[J].北京檔案，2019（6）：37-39.

作者單位：廣州市國(guó)家檔案館