楊偉民第十三屆全國(guó)政協(xié)常委，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院院長(zhǎng)

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，這是一項(xiàng)復(fù)雜工程和長(zhǎng)期任務(wù)，不可能畢其功于一役。這就要求我們目標(biāo)上要堅(jiān)定不移，策略上要穩(wěn)中求進(jìn)。認(rèn)識(shí)層面上，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系，堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)的原則;實(shí)踐角度上，要充分考慮國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等基本國(guó)情，通盤謀劃，先立后破，不能影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，確保傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一次大考，需要正確的政績(jī)觀，需要“功成不必在我”，“功成必定有我”，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)。

在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，調(diào)整政策和推動(dòng)改革要把握好“時(shí)、度、效”，也就是時(shí)間、力度和效果，先立后破，穩(wěn)扎穩(wěn)打。這與習(xí)近平總書記在2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的必須從系統(tǒng)論出發(fā)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理方式，加強(qiáng)全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡的思想方法是一以貫之的。

目標(biāo)是多元的，但是目標(biāo)之間有主次、有先后。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是黨的基本路線的要求，全黨都要聚精會(huì)神貫徹執(zhí)行，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升和量的合理增長(zhǎng)。我認(rèn)為發(fā)展是一級(jí)目標(biāo)，推動(dòng)其他目標(biāo)不能限制了發(fā)展。比如，減碳是發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展方式的重大變革，而不是限制發(fā)展本身。減碳要建立在發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能夠因減碳而削弱我們的生產(chǎn)力。

實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)本身也需要發(fā)展。目前對(duì)碳總量關(guān)注多，對(duì)碳強(qiáng)度關(guān)注不夠。我國(guó)還承諾了到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%的目標(biāo)。那么降低碳強(qiáng)度，既要“減碳”也要“增長(zhǎng)”。如果碳排放總量下來(lái)了，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也掉下來(lái)了，碳強(qiáng)度的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。所以研究和推動(dòng)雙碳工作，不能夠就“碳”而“碳”，必須研究減碳與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，雙碳既是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變

去年，部分地區(qū)出現(xiàn)過(guò)拉閘限電，這其實(shí)并不是雙碳工作帶來(lái)的，有些地方的限電是為了完成本地能源“雙控”的指標(biāo)。因?yàn)闊o(wú)論是碳總量還是碳強(qiáng)度，還沒(méi)有具體的控制指標(biāo)和權(quán)威數(shù)據(jù)。我們要認(rèn)識(shí)到，能源“雙控”并不等于雙碳。相對(duì)于雙碳目標(biāo)，能源“雙控”是一種過(guò)渡性政策。所以，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和碳強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是更加科學(xué)合理的。

控制能源總量有合理性的一面，因?yàn)槲覈?guó)能源總量的主體是化石能源，控制了能源消費(fèi)總量，就控制了碳排放總量。但從控制的能源消費(fèi)總量中，又包括了可再生能源來(lái)看，又有不合理的一面?，F(xiàn)行能源消費(fèi)總量核算辦法是，將消納的可再生能源電力按照與火電相同的折算系數(shù)折算標(biāo)準(zhǔn)煤，計(jì)入能源消費(fèi)總量。而我們要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，恰恰是要大力發(fā)展可再生能源，提高能源消費(fèi)總量當(dāng)中可再生能源比例，降低化石能源比例。若控制可再生能源總量的消費(fèi)，其實(shí)會(huì)減緩實(shí)現(xiàn)“雙碳”的速度。因此中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。這一決策十分及時(shí)、十分重要，為下一步可再生能源特別是新能源的大發(fā)展敞開(kāi)了大門。

降低能耗強(qiáng)度也非常重要，在沒(méi)有碳強(qiáng)度指標(biāo)的時(shí)候，控制了能耗強(qiáng)度，很大程度上就會(huì)間接地控制碳強(qiáng)度。其實(shí)，我國(guó)早在“十一五”規(guī)劃當(dāng)中就確立了能耗強(qiáng)度下降的約束性指標(biāo)，客觀上起到了通過(guò)控制能耗強(qiáng)度間接控制碳強(qiáng)度的功效?！笆晃濉币詠?lái)，我國(guó)碳強(qiáng)度大幅度下降，主要靠的就是能耗強(qiáng)度的約束。

另外，我們還要認(rèn)識(shí)到碳達(dá)峰碳中和并不是能源消費(fèi)達(dá)峰，更不是電力消費(fèi)達(dá)峰，減碳也要建立在不影響提高人民生活水平基礎(chǔ)上。2019年我國(guó)人均生活能源消費(fèi)量?jī)H有438千克標(biāo)準(zhǔn)煤，處于比較低的水平，滿足人民對(duì)美好生活的需要，還要大幅度增加生活用能。與其他已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰或現(xiàn)代化的國(guó)家比較，我國(guó)至少有三個(gè)不同的國(guó)情，一是城市化還未達(dá)峰，二是城市化的質(zhì)量不高（約3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒(méi)有真正融入城市生活），三是我國(guó)冬季采暖用煤占比較高（當(dāng)前南方地區(qū)冬季取暖需求強(qiáng)烈，冬季供暖面積年均增長(zhǎng)10%左右）。這三個(gè)趨勢(shì)未來(lái)都會(huì)顯著地增加全體人民的生活用能。當(dāng)然，滿足人民日益增長(zhǎng)的用電需要，今后應(yīng)當(dāng)主要用新能源，所以需要我們放開(kāi)對(duì)新能源的總量管控，鼓勵(lì)社會(huì)各界大力增加新能源的供給和消納。

儲(chǔ)能可以起到靈活性調(diào)節(jié)作用，但當(dāng)前我國(guó)儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)還處于商業(yè)化和規(guī)?；捌?。所以，在現(xiàn)有的技術(shù)下，煤電可能仍是主力調(diào)節(jié)型電源。增加新能源消納能力，必須增加煤電的靈活性改造，使煤電向電量和電力調(diào)節(jié)型的電源來(lái)轉(zhuǎn)換。所謂的“先立后破”，這里的“立”就包括了增加煤電的調(diào)節(jié)性電量。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合，其中就包括這樣一個(gè)行動(dòng)。所以，當(dāng)前階段不能夠“談煤色變”，不能簡(jiǎn)單地提高煤電信債發(fā)債的門檻，更不能一刀切地停貸斷貸。相反，應(yīng)該讓綠色金融、減碳貨幣等政策工具支持煤電清潔高效利用和靈活性改造。這實(shí)際上是在支持新能源的消納，間接支持風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展。

促進(jìn)高耗高碳能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變

我國(guó)單位GDP能耗是世界平均水平的1.4到1.5倍，這主要是兩個(gè)原因，一是產(chǎn)品單耗高，二是高耗能產(chǎn)業(yè)占比高。單位產(chǎn)品能耗高可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步來(lái)逐步改善，但通過(guò)降低單耗來(lái)達(dá)到降低單位GDP能耗強(qiáng)度的空間并不是很大。我國(guó)發(fā)電煤耗在國(guó)際上已經(jīng)處于先進(jìn)水平，僅次于日本和德國(guó)，單位GDP能耗高，主要還是需要靠降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重，這是一個(gè)大的方向。

這里也有 “先立后破”的問(wèn)題，在其他產(chǎn)業(yè)難以替代、高耗能產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)峰值還沒(méi)有到來(lái)時(shí)，就大幅度減少高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，恐怕就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2018年，我國(guó)制造業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量的比重是28.8%，其中石化、化工、建材、鋼鐵、有色五個(gè)高耗能產(chǎn)業(yè)占我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的13%。到2035年GDP要比2020年翻一番，高耗能產(chǎn)業(yè)肯定是不能翻番的，但高耗能產(chǎn)業(yè)零增長(zhǎng)、負(fù)增長(zhǎng)也是不行的，其他行業(yè)那兒很難填補(bǔ)占比高達(dá)13%的高耗能產(chǎn)業(yè)留下的缺口。問(wèn)題的關(guān)鍵是，高耗能的“能”是一種什么樣的“能”，我們應(yīng)該限制的是高耗高碳能源的產(chǎn)業(yè)，不應(yīng)限制高耗低碳能源的產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，限的是“碳”而不是“能”。如電解鋁屬于高耗能產(chǎn)業(yè)，未來(lái)仍有很大需求，但我們要做的是讓電解鋁消耗更多的新能源，不再增加或少量消耗化石能源。

我們?cè)谡{(diào)研中就看到類似的案例：某企業(yè)依托風(fēng)電、太陽(yáng)能和煤，形成了高達(dá)200多萬(wàn)千瓦級(jí)的局域網(wǎng)，通過(guò)自發(fā)自用生產(chǎn)電解鋁和鋁加工，未來(lái)還打算啟動(dòng)火電機(jī)組的靈活性改造，就可以進(jìn)一步地提高增加風(fēng)電和光伏發(fā)電的消納量。案例中的風(fēng)電利用小時(shí)相當(dāng)高，達(dá)到了3600小時(shí)，對(duì)于這種消納新能源的高耗能企業(yè)，不能夠因能耗高而限制。

因此， 對(duì)于目前的高耗能企業(yè)，需要給一些出路：一是今后可以規(guī)定其碳排放配額，企業(yè)碳配額不足的可以去碳市場(chǎng)購(gòu)買;二是鼓勵(lì)高耗能企業(yè)自建或合作建設(shè)新能源及消納新能源的局域網(wǎng)進(jìn)行自發(fā)自用。所以，在支持新能源大力發(fā)展的同時(shí)，還要支持以消納新能源為主的局域網(wǎng)，促進(jìn)高耗能高碳能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦吆哪艿吞寄茉串a(chǎn)業(yè)，而不是簡(jiǎn)單地限產(chǎn)或關(guān)停。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性就在于產(chǎn)業(yè)門類齊全，因而產(chǎn)業(yè)鏈才能夠相對(duì)完整，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力就強(qiáng)。在近兩年的疫情沖擊當(dāng)中，我國(guó)出口能力強(qiáng)的原因就在于我國(guó)產(chǎn)業(yè)門類齊全，產(chǎn)業(yè)配套能力強(qiáng)。在未來(lái)碳達(dá)峰碳中和時(shí)代，我國(guó)仍然要保持經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大韌性，必須保持產(chǎn)業(yè)門類齊全、產(chǎn)業(yè)鏈完整，就必然會(huì)包括高耗能產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在，高耗能可能就是高排碳的;未來(lái)，高耗能未必就是高排碳。