文｜ 鄭煒 馬嘉辰 張赟 楊富強(qiáng)

中國是世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國。在我國能源結(jié)構(gòu)中，煤炭消費(fèi)持續(xù)增長并長期占據(jù)主導(dǎo)地位，因此我國也面臨著應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)。隨著2013年“大氣十條”的實(shí)施以及 “藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的啟動，2013年—2020年煤炭消費(fèi)總量處于平臺期，二氧化碳排放增長顯著放緩，環(huán)境空氣質(zhì)量改善取得世界矚目的成就。

中國制定的“雙碳”目標(biāo)，既展現(xiàn)了中國人民同世界各國人民一道推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的真誠愿望，也彰顯了中國積極應(yīng)對氣候變化的大國擔(dān)當(dāng)。在（1+N）政策的落實(shí)措施中，中國政府提出控制化石能源消費(fèi)，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長，嚴(yán)格控制煤電項(xiàng)目上馬等措施。落實(shí)碳達(dá)峰目標(biāo)，要先立后破，通盤謀劃。碳中和階段要注重創(chuàng)新，尤其要重視因煤炭退出所引發(fā)的就業(yè)等社會問題。

建立煤炭彈性產(chǎn)能，發(fā)揮煤炭重要作用

當(dāng)前，世界能源市場在政治、軍事和經(jīng)濟(jì)沖突中重塑。氣候變化、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和能源供應(yīng)安全等因素是煤炭發(fā)展和退出路徑的重要因素。我們要以百年未有之大變局的視角，重新審視能源安全、民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及國際政治、軍事、經(jīng)濟(jì)變化對我國能源供需趨勢產(chǎn)生的不確定影響。為適應(yīng)國內(nèi)能源轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)該建立彈性的能源系統(tǒng)，重點(diǎn)是關(guān)乎國計(jì)民生的供電和供暖安全。

要建立生態(tài)環(huán)境、資源和氣候變化的紅線與約束機(jī)制，保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。節(jié)約資源是我國的基本國策。生態(tài)和水資源開發(fā)利用法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對能源規(guī)劃、生產(chǎn)和消費(fèi)有很強(qiáng)的約束作用。煤炭消費(fèi)總量和碳排放能否在2025年前后達(dá)峰，2050年煤炭產(chǎn)生的碳排放能否在2020年水平上削減三分之一以上，是能否實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵。彈性能源系統(tǒng)的外延受到紅線約束，在2020年—2060年各個時段上的空氣質(zhì)量、水資源消耗量、森林蓄積量等指標(biāo)，是嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)的充分必要的條件。

2025年后能源“雙控”將快速過渡到碳排放“雙控”。在碳達(dá)峰前后，對化石能源消費(fèi)總量要加以控制，要強(qiáng)化煤炭的清潔和高效利用，推進(jìn)煤炭消費(fèi)清潔能源替代，發(fā)揮煤炭的兜底作用。主要高耗能產(chǎn)品單位能耗、單位建筑面積能耗、單位交通運(yùn)輸客貨運(yùn)服務(wù)量能耗均需要進(jìn)一步下降，終端部門能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，能效和電氣化水平需要提高，非化石能源和清潔能源在消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比要進(jìn)一步提升。彈性能源具有高效、清潔、低碳、經(jīng)濟(jì)等特性，能增強(qiáng)應(yīng)對各種不確定性的挑戰(zhàn)。

大力發(fā)展以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是我國實(shí)現(xiàn)化石能源退出的關(guān)鍵所在。發(fā)展可再生能源隨著時間的推移越發(fā)具有成本競爭性。儲能和靈活性電源以及電能的智能化建設(shè)和需求側(cè)響應(yīng)將同步發(fā)展，到2050年太陽能和風(fēng)能發(fā)電等非化石能源將貢獻(xiàn)能源消費(fèi)總量的70%～75%，2060年達(dá)到85%以上。新型能源系統(tǒng)的彈性表征更為明顯，從綠色、低碳、安全、高效的發(fā)展路線轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩?、可靠、?jīng)濟(jì)、高效的發(fā)展路線將更安全更經(jīng)濟(jì)。

2020—2050年煤炭消費(fèi)退出路徑分析

2020年全國煤炭消費(fèi)總量為28.3億噸標(biāo)煤，煤炭消費(fèi)的主要部門有工業(yè)、電力和建筑行業(yè)。2020年三大行業(yè)煤炭消費(fèi)量分別是12.5億噸、13.3億噸和2.5億噸標(biāo)煤。工業(yè)部門的高耗煤行業(yè)包括鋼鐵、水泥、煤化工、電解鋁以及其它行業(yè)，這些行業(yè)的煤耗分別占工業(yè)部門煤耗的43.43%、13.6%、23.7%、10.0%和9.4%。

工業(yè)和電力部門的煤耗2025年達(dá)峰，建筑煤耗2025年前達(dá)峰。在工業(yè)部門中，鋼鐵、水泥、煤化工、電解鋁等部門的煤耗在2020—2025年之間分別達(dá)峰，煤化工行業(yè)中的現(xiàn)代煤化工在2030年達(dá)到煤耗峰值。2050年工業(yè)部門煤耗要從2025年峰值12.5億噸標(biāo)煤左右，下降到2050年4億噸標(biāo)煤左右。

電力部門預(yù)計(jì)2025年煤耗達(dá)峰峰值為15億噸標(biāo)煤左右，煤電發(fā)電5億千瓦時。2050年煤電發(fā)電2.5億千瓦時，煤耗5億噸標(biāo)煤以下。可再生能源發(fā)電占比，到2025年為31%、2050年為75%以上。2020年能源終端用能電氣化水平將達(dá)到27%，2050年增長到70%。如此能源利用可實(shí)現(xiàn)從以化石能源為主過渡到以新能源為主。

建筑煤耗用于城鄉(xiāng)居民建筑和公共建筑。2025年煤耗將達(dá)2.3億噸標(biāo)煤，到2050年將下降至0.5億噸標(biāo)煤以下。

煤炭產(chǎn)量從2020年的29.5億噸標(biāo)煤（42億噸實(shí)物量）增加到2025年產(chǎn)量峰值32億噸標(biāo)煤（45億噸實(shí)物量）。2050年的煤炭需求為5.8億～10億噸標(biāo)煤（6.7億～14億噸實(shí)物量），國內(nèi)煤炭產(chǎn)能和產(chǎn)量可以保障國內(nèi)煤炭需求。

2020年二氧化碳排放量為101.5億噸，煤炭消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放量為76.8億噸，占比75.7%。2025—2050年隨著煤炭的持續(xù)大幅度退出，以及非化石能源持續(xù)快速增長，使得我國的能源需求結(jié)構(gòu)明顯呈現(xiàn)出清潔低碳化，也推動了終端用能部門的電氣化程度和能源利用效率的提高。

預(yù)計(jì)全國碳排放在2025年達(dá)峰，峰值約為112.6億噸，煤炭消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放量為81億噸左右，占比72.0%左右。2050年二氧化碳排放總量為35億噸，煤炭占比45%左右。

加強(qiáng)散煤治理力度

散煤治理是實(shí)施“減污降碳協(xié)同增效”最有力的方案之一。截至2021年底，我國散煤削減量約為4.4億噸，較2015年下降了58.7%。工業(yè)散煤占比超過60%。工業(yè)散煤實(shí)現(xiàn)快速下降，其中建材行業(yè)的小窯爐散燒煤用量下降約76% ，工業(yè)小鍋爐散煤用量下降約80%。經(jīng)過多年攻堅(jiān)，截至2021年底，我國北方地區(qū)清潔取暖率超額完成規(guī)劃目標(biāo)，民用散煤用量相比2017年下降了約32%。

2021年后，我國散煤治理開始向更廣領(lǐng)域和縱深領(lǐng)域擴(kuò)展和深入。其中民用散煤治理重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)向東北和西北地區(qū)。從清潔低碳協(xié)同治理的角度看，民用散煤治理需結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)并統(tǒng)籌構(gòu)建農(nóng)村清潔低碳能源供應(yīng)體系。在工業(yè)散煤上要繼續(xù)加強(qiáng)淘汰落后耗煤設(shè)施和落后小企業(yè)，推進(jìn)清潔能源替代。新一輪散煤治理要加強(qiáng)政策措施落實(shí)，推進(jìn)環(huán)保監(jiān)管制度的深入實(shí)施，以清潔化、減量化和清潔能源替代為主要路徑。

2025年削減散煤2億噸，要繼續(xù)從工業(yè)和民用兩個領(lǐng)域攻堅(jiān)，在東北和西北地區(qū)的散煤治理上再下功夫。到2030年，根治散煤污染問題。散煤治理是實(shí)現(xiàn)美麗中國和“雙碳”目標(biāo)的最有力的措施之一。

發(fā)揮煤炭“壓艙石”“穩(wěn)定器”的作用

2021年煤炭行業(yè)整體就業(yè)規(guī)模已經(jīng)從1994年的峰值500萬人降至目前的261.2萬人?！巴嗣骸钡木蜆I(yè)影響具有鮮明的地區(qū)差異性，需要以全局性思維考慮地區(qū)公平性。從行業(yè)發(fā)展規(guī)律來看，煤炭行業(yè)是傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)。在機(jī)械化生產(chǎn)不斷普及的情況下，在達(dá)到煤炭消費(fèi)峰值后，就業(yè)規(guī)?？s減將成為必然趨勢。另外，要重視對性別、教育水平和年齡等不同人群差異化的影響。例如，煤炭開采與洗選行業(yè)中約80%的職工是男性，女性職工受到的沖擊更加直接。

煤炭消費(fèi)達(dá)峰后，在碳中和的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施階段，煤炭消費(fèi)大幅度持續(xù)性下降，引起相關(guān)行業(yè)就業(yè)人數(shù)的下降和變化，可能造成社會和民生問題。因此，要對傳統(tǒng)煤炭基地省份和地區(qū)加大政策支持力度，因地制宜，一地一策。要建立公正的下崗和轉(zhuǎn)崗基金，發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)，提供新能源就業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償資金及生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)布局傾斜性政策等。積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)傳統(tǒng)能源基地省份和地區(qū)發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前在煤炭生產(chǎn)基地要盡快成立能源轉(zhuǎn)型辦公室，籌劃制定近期、中期和長期應(yīng)對的政策和措施。

重視“迎峰度夏”“采暖度冬”的煤炭保供作用

2021—2025年是煤炭消費(fèi)達(dá)峰前的上升期，煤炭需求量將上升到31～32億噸標(biāo)煤。在這一時期內(nèi)煤炭保供的重點(diǎn)領(lǐng)域是發(fā)電和冬季供暖。因此，在“迎峰度夏”和“采暖度冬”時段，要加強(qiáng)煤炭保供體系建設(shè)，發(fā)電和供暖是這兩個關(guān)鍵時段的重要保供方向。近年來，盡管我國電力供應(yīng)處于整體穩(wěn)定狀態(tài)，但時有拉閘限電情況發(fā)生。煤炭供給偏緊，煤價(jià)波動幅度大，這些都是能源系統(tǒng)需要加強(qiáng)彈性建設(shè)的主要原因。電煤和重點(diǎn)地區(qū)采暖煤簽訂中長期合同有助于保證煤炭供需雙方利益及穩(wěn)定市場煤價(jià)。加強(qiáng)合同履約的監(jiān)管是重中之重，需要對煤炭生產(chǎn)和需求的趨勢、煤價(jià)波動、生產(chǎn)企業(yè)成本變化、運(yùn)輸條件、煤炭儲備、履約和違約研判、緊急應(yīng)對、法律法規(guī)適用狀況和改進(jìn)意見等進(jìn)行通盤考慮。

建議繼續(xù)把能源消費(fèi)煤耗占比和煤電供電單位煤耗列為約束性指標(biāo)

在《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中，沒有將能源消費(fèi)總量、煤耗占比和煤電供電單位煤耗納入約束性指標(biāo)。建議在“十四五”規(guī)劃中期評估中，以及2035年前的各個五年規(guī)劃中，將煤耗占比和煤電供電單位煤耗列入約束性指標(biāo)。2020年煤耗占比和煤電供電煤耗分別為56.8%和305.5克標(biāo)煤/千瓦時。

建議建立原料用能行業(yè)的碳排放計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)政府有關(guān)文件規(guī)定，原料用能源扣除能源消費(fèi)計(jì)算，現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也尚未取得國際認(rèn)可。這部分原料用能源增長很快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，化工行業(yè)（煤炭、石油、天然氣）耗用9億噸煤炭、1.32億噸石油和400億立方米天然氣，折合成標(biāo)煤9億噸，占化石能源消費(fèi)總量的21%。

將原料用能不計(jì)入能源的行業(yè)，其能源用量涉及到上游的采掘環(huán)節(jié)，在原料用能環(huán)節(jié)計(jì)算復(fù)雜，同時易受人為因素干擾。目前政府有關(guān)部門也要求企業(yè)制定碳排放標(biāo)準(zhǔn)和核查工作方案。同樣重要的是，這些行業(yè)還要考慮水資源的消耗和污水處理，以及氣體和固體廢棄物的排放和處理。減污降碳協(xié)同處置更為經(jīng)濟(jì)和高效。建議制定碳排放標(biāo)準(zhǔn)，以此取代原料用能源扣除標(biāo)準(zhǔn)。