◆鄭 巖 ◆楊櫟天 ◆夏 寧

內(nèi)容提要：目前全球普遍將大力發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱作為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要手段，其中通過財(cái)稅政策快速吸引國(guó)民參與第三支柱是國(guó)際通行做法?；趯?duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等典型國(guó)家第三支柱相關(guān)財(cái)稅政策發(fā)展脈絡(luò)和主要特點(diǎn)的分析，同時(shí)充分考慮我國(guó)基本國(guó)情，文章針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策的機(jī)制設(shè)計(jì)提出如下建議：靈活選擇財(cái)稅激勵(lì)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的全覆蓋；整合二三支柱財(cái)稅政策，允許三大支柱資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移；適時(shí)調(diào)整財(cái)稅激勵(lì)力度，按步驟循序漸進(jìn)推進(jìn)政策實(shí)施；注重相關(guān)配套制度建設(shè)，綜合運(yùn)用激勵(lì)約束機(jī)制。

一、引言

隨著人口老齡化程度的不斷加深，傳統(tǒng)養(yǎng)老金體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的養(yǎng)老保障危機(jī)，越來越多的國(guó)家開始大力發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱，不斷嘗試通過財(cái)稅激勵(lì)政策提升養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的參與率和覆蓋面。養(yǎng)老金三支柱理論最早由世界銀行在1994年《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》的報(bào)告中提出，與公共養(yǎng)老金計(jì)劃（第一支柱）、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（第二支柱）相對(duì)應(yīng)，第三支柱是自愿性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃，廣義上包括所有個(gè)人自愿購(gòu)買的能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障功能的各類金融產(chǎn)品，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、年金保險(xiǎn)、定期壽險(xiǎn)、基金、銀行儲(chǔ)蓄等。第三支柱作為補(bǔ)充養(yǎng)老保障，可向老年群體提供更多的消費(fèi)需求保障，是前兩個(gè)支柱的有力補(bǔ)充。通過稅收優(yōu)惠或政府補(bǔ)貼激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人參加各種形式的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃，進(jìn)而提升商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與度是國(guó)際通行做法。從OECD國(guó)家情況看，各國(guó)的私營(yíng)養(yǎng)老金在財(cái)稅激勵(lì)政策下快速發(fā)展。1990—2015年OECD國(guó)家養(yǎng)老金給付中，私營(yíng)養(yǎng)老金的給付水平提高了0.8%。2015年，OECD國(guó)家以平均占GDP0.6%的稅收減免帶來了占GDP1.5%的私營(yíng)養(yǎng)老金支出，稅收放大效應(yīng)高達(dá)2.5倍。①由OECD公開數(shù)據(jù)整理所得。

“十四五”期間，我國(guó)老年人口將突破3億，正式邁入中度老齡化社會(huì)。在黨的十九大提出要發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系后，2021年政府工作報(bào)告中首次明確了“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”的要求，在2022年政府工作報(bào)告中這一要求再次被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。截至目前，我國(guó)的養(yǎng)老金體系已基本形成三支柱的總體框架，第一支柱為政府負(fù)責(zé)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱為企業(yè)和部分雇員參與的年金計(jì)劃（包括企業(yè)年金和職業(yè)年金），作為第三支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)也已經(jīng)開始興起，但發(fā)展速度仍相對(duì)滯后。雖然我國(guó)于2018年啟動(dòng)了旨在通過稅收優(yōu)惠激勵(lì)購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但試點(diǎn)覆蓋面窄，公眾參與積極性不高。這當(dāng)中，稅收優(yōu)惠力度不足被普遍認(rèn)為是試點(diǎn)效果不佳的一個(gè)重要原因。因此，深入研究并完善我國(guó)稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策，進(jìn)而促進(jìn)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策的頂層設(shè)計(jì)既必要又迫切。本文在系統(tǒng)梳理各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，從覆蓋群體、激勵(lì)方式、實(shí)施路徑及配套措施等方面總結(jié)共性經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策的設(shè)計(jì)與完善提供決策參考。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外針對(duì)財(cái)稅手段激勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展的研究主要從三個(gè)方面展開。一是研究財(cái)稅激勵(lì)政策對(duì)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用與效果。Davis（1995）從稅收優(yōu)惠模式、社會(huì)保險(xiǎn)替代率、稅率等角度提出了稅收優(yōu)惠政策推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的作用機(jī)理。Dicks-Mireaux和King（1982）則借助加拿大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了稅收優(yōu)惠對(duì)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的促進(jìn)作用。二是研究財(cái)稅激勵(lì)政策對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的影響。關(guān)于財(cái)稅激勵(lì)政策對(duì)國(guó)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的影響存在正反兩方面觀點(diǎn)：Gravelle（1991）和Poterba et al.（1996）均指出，美國(guó)IRA計(jì)劃通過實(shí)行稅收減免政策顯著促進(jìn)了國(guó)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的增加。但Anton et al.（2014）發(fā)現(xiàn)，通過稅收優(yōu)惠激勵(lì)私人補(bǔ)充養(yǎng)老金的計(jì)劃并沒有增加西班牙國(guó)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。關(guān)于財(cái)稅激勵(lì)政策對(duì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的影響，Pfarr和Schneider（2013）同樣指出，德國(guó)2002年以來的政府補(bǔ)貼和稅收抵免等措施并沒有能促使低收入者增加個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。三是研究財(cái)稅政策促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)施路徑。在發(fā)達(dá)國(guó)家，有學(xué)者建議通過稅收激勵(lì)的手段鼓勵(lì)個(gè)人增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄并購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，引導(dǎo)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)從第一支柱向第二和第三支柱過渡（Moore，2016）。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，Willmoer（2007）則建議引入并普及延稅型養(yǎng)老保險(xiǎn)，并對(duì)高收入群體進(jìn)行稅收優(yōu)惠額度限制。

除了對(duì)國(guó)際相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施效果的梳理和評(píng)估，國(guó)內(nèi)學(xué)者更多以個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)為契機(jī)展開研究，普遍認(rèn)為試點(diǎn)效果不佳的原因在于較低的稅收優(yōu)惠比例和復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)（鄭秉文，2021）。對(duì)于改進(jìn)路徑，學(xué)者眾說紛紜，但普遍建議通過擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、提升稅收優(yōu)惠力度、完善稅收優(yōu)惠體系以促進(jìn)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展（胡怡建和劉宗琿，2021）。關(guān)于稅收優(yōu)惠比例，尹音頻和劉美潔（2016）基于上海市數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)10%的既定養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率意味著稅前扣除率應(yīng)在20%左右。擴(kuò)大優(yōu)惠范圍方面，羅艷君（2021）建議借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化財(cái)稅政策，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)和個(gè)人參與養(yǎng)老金積累的積極性。在制度設(shè)計(jì)方面，段家喜（2019）建議由單一的稅收遞延改為稅收遞延與政府補(bǔ)貼并舉，可以使用專項(xiàng)資金或采取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式支持第三支柱發(fā)展（賈康，2021）。在具體運(yùn)作模式上，楊娉和邢秉昆（2021）建議將EET與TEE①EET模式是在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)購(gòu)買階段、資金運(yùn)用階段免稅，在養(yǎng)老金領(lǐng)取階段征稅的一種企業(yè)年金稅收模式。TEE模式在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)購(gòu)買階段征稅，在資金運(yùn)用階段和養(yǎng)老金領(lǐng)取階段免稅的稅收模式。相結(jié)合，提升中低收入群體參與積極性。綜上所述，目前相關(guān)研究成果較多但仍存在不足。一是介紹各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的財(cái)稅激勵(lì)政策多按國(guó)別進(jìn)行，缺乏對(duì)共性特點(diǎn)的歸納總結(jié)；二是對(duì)與財(cái)稅激勵(lì)政策相關(guān)配套措施的研究不夠?，F(xiàn)有研究中的不足也正是本文研究的起點(diǎn)。

三、典型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱相關(guān)財(cái)稅激勵(lì)政策概述

美國(guó)遵循貝弗里奇“小政府”模式理念，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在社會(huì)保障中的責(zé)任發(fā)揮，充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)促進(jìn)私人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展。雇主養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃是美國(guó)養(yǎng)老金體系的第二支柱和第三支柱，由政府通過稅收優(yōu)惠發(fā)起且個(gè)人自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃——個(gè)人退休賬戶（IRA），作為第二支柱和第三支柱的混合體，是美國(guó)私人養(yǎng)老金體系的核心。此外，美國(guó)還分別于1978年、1986年和1996年分別頒布實(shí)施了由雇主發(fā)起設(shè)立并資助繳費(fèi)的簡(jiǎn)易員工養(yǎng)老計(jì)劃（SEP IRAs）、工薪減稅簡(jiǎn)易雇員養(yǎng)老計(jì)劃（SRA-SEP IRAs）和員工儲(chǔ)蓄激勵(lì)匹配計(jì)劃（Simple IRAs）等三種不同類型的IRAs。1997年美國(guó)頒布《稅賦緩解法案》啟動(dòng)建立了羅斯IRAs。雖然傳統(tǒng)型IRA和羅斯IRA分別實(shí)行EET和TEE的稅收優(yōu)惠模式，但兩者之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制保證了稅收優(yōu)惠政策的靈活轉(zhuǎn)換。IRA計(jì)劃的另一大特點(diǎn)在于養(yǎng)老金享受的稅收優(yōu)惠額度均與通貨膨脹掛鉤，隨著通貨膨脹上升而提高。由于美國(guó)實(shí)行個(gè)人或家庭自行申報(bào)納稅的綜合稅制非常復(fù)雜，因而IRA稅收優(yōu)惠規(guī)則也非常精細(xì)，繳費(fèi)資格及繳費(fèi)水平都有非常嚴(yán)格的收入和報(bào)稅身份限制。

英國(guó)是最早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家之一，以貝弗里奇報(bào)告為基礎(chǔ)構(gòu)建起了制度完善、機(jī)構(gòu)健全、多支柱保障的養(yǎng)老金體系，在給付充足性、制度可持續(xù)性等方面排在世界前列。英國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金包括團(tuán)體個(gè)人養(yǎng)老金（GPP）、個(gè)人存托養(yǎng)老金（SP）和自主投資式個(gè)人養(yǎng)老金（SSIPs）三種類型。GPP采取雇主建立、雇主和雇員共同繳費(fèi)的模式，沒有為雇員提供職業(yè)年金計(jì)劃的雇主必須與一家或多家保險(xiǎn)公司達(dá)成協(xié)議，使其雇員能夠參與個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，自雇型員工也可不通過雇主直接參與計(jì)劃。SP要求雇用超過5人的雇主必須為雇員提供加入SP或其他養(yǎng)老金計(jì)劃的機(jī)會(huì)，由雇主建立但僅由雇員繳費(fèi)。SSIPs是由英國(guó)政府批準(zhǔn)通過的可以讓參與計(jì)劃的個(gè)人自行從英國(guó)稅務(wù)局許可的全種類投資工具中自行配置的養(yǎng)老金計(jì)劃。第三支柱中的GPP和SP均為確定繳費(fèi)型（DC）補(bǔ)充養(yǎng)老金，均可獲得一定比例的稅收減免政策，具體包括稅收遞延和稅收返還。英國(guó)以稅惠方式促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)在第三支柱中的作用發(fā)揮，根據(jù)英國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收政策，GPP的雇主繳費(fèi)部分可以稅前列支，同時(shí)個(gè)人繳費(fèi)部分在年度繳費(fèi)上限內(nèi)可以享受稅收返還。

德國(guó)于2001年和2004年先后推出里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃和呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃，用稅收手段激勵(lì)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金，為全球養(yǎng)老金改革帶來成功范例。里斯特養(yǎng)老金主要的目標(biāo)人群包括已經(jīng)參與法定養(yǎng)老金計(jì)劃的企業(yè)雇員、農(nóng)業(yè)工人和公務(wù)員，可享受直接財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免。①將參加里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃的儲(chǔ)蓄額作為“特別支出”免征個(gè)人所得。呂魯普養(yǎng)老金可以享受政府大數(shù)額、高比例退稅，對(duì)所有在德國(guó)居住和生活的納稅人開放，包括雇用勞動(dòng)者、個(gè)體勞動(dòng)者、公務(wù)員和退休人員等，為絕大多數(shù)既不參保法定養(yǎng)老保險(xiǎn)也不屬于特定職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍的個(gè)體勞動(dòng)者提供了基礎(chǔ)性保障，因而在德國(guó)官方又被稱為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。呂魯普養(yǎng)老金可享受免稅和延稅的政策，保險(xiǎn)繳費(fèi)可以作為“特別支出”免征個(gè)人所得稅。

四、典型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策的主要特點(diǎn)

（一）覆蓋范圍廣泛

從覆蓋群體看，通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)稅激勵(lì)對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的全覆蓋。一是針對(duì)不同群體推出差異化財(cái)稅激勵(lì)政策。美國(guó)傳統(tǒng)IRA主要針對(duì)預(yù)期未來收入低于當(dāng)前水平的群體，羅斯IRA更多為滿足中產(chǎn)家庭需求，SEP IRAs、SRA-SEP IRAs和Simple IRAs則旨在為沒有或者無法享受企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃的人員提供保障。德國(guó)里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃和呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃在設(shè)計(jì)之初便針對(duì)不同的人群，呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃是針對(duì)里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋范圍外群體的需求而推出，包括自由職業(yè)者及未參與法定養(yǎng)老金計(jì)劃的員工，由此實(shí)現(xiàn)了第三支柱對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的全覆蓋。二是為中低收入群體制定專屬的財(cái)稅激勵(lì)政策。英國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金中的個(gè)人存托養(yǎng)老金（SP）專門針對(duì)中低收入人士，雇員或非雇員均自愿參加，均可獲得一定比例的稅收減免政策。澳大利亞政府規(guī)定，自2004年起，中低收入群體用稅后收入進(jìn)行繳費(fèi)時(shí)可以獲得政府繳費(fèi)補(bǔ)助，年收入低于28,000澳元且稅后繳費(fèi)達(dá)1000澳元時(shí)，最高可以獲得政府繳費(fèi)補(bǔ)助1500澳元。

（二）激勵(lì)方式多樣、靈活

一是靈活運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和設(shè)置繳費(fèi)限額三種激勵(lì)手段。在政府補(bǔ)貼方面，德國(guó)規(guī)定參加里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃可以直接獲得包括基礎(chǔ)補(bǔ)貼、子女補(bǔ)貼和一次性特殊獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。自2008年起，成人和已婚夫婦基礎(chǔ)補(bǔ)貼每年分別為154歐元和308歐元，2008年以后出生的子女最高補(bǔ)貼為300歐元，26歲以下年輕人士參加里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃還能得到最多200歐元的一次性特殊獎(jiǎng)勵(lì)。澳大利亞通過政府繳費(fèi)補(bǔ)助鼓勵(lì)中低收入群體用稅后收入進(jìn)行第三支柱個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)。在稅收優(yōu)惠方面，根據(jù)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)、投資和領(lǐng)取三個(gè)階段是否享受稅收優(yōu)惠（征稅用T表示，免稅用E表示），個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠模式可劃分為八種類型四種模式：EET、ETE、ETT屬于延稅模式，TEE、TET、TTE屬于非延稅模式，EEE屬于全環(huán)節(jié)免稅模式，TTT屬于全環(huán)節(jié)征稅但稅率優(yōu)惠模式。由表1可見，EET和TEE應(yīng)用最為普遍。美國(guó)傳統(tǒng)IRA、荷蘭、丹麥等國(guó)家的個(gè)人養(yǎng)老金均采取EET稅收優(yōu)惠模式，但此種模式因?qū)χ械褪杖肴巳旱囊饬x較小導(dǎo)致實(shí)際享受稅收優(yōu)惠的人群有限，同時(shí)對(duì)政府的稅收征管能力要求更高。俄羅斯個(gè)人退休賬戶在資金支取環(huán)節(jié)享有稅收優(yōu)惠政策，個(gè)人稅后收入繳費(fèi)但賬戶資金的增值可以免稅，屬于典型的TEE稅收優(yōu)惠模式，此種模式增加了賬戶持有人的選擇，有利于擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面，但后期財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)限額主要是通過防止個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策被富有人群濫用來確保個(gè)人養(yǎng)老金制度的公平性，因而僅允許在一定繳費(fèi)額度內(nèi)享受稅收減免。德國(guó)里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃中繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤，所以設(shè)有最低和最高繳費(fèi)限額，2005年之后每年最低繳費(fèi)限額為60歐元，最高繳費(fèi)限額為參保人前一年度稅前總收入的4%，2008年之后最高為每年2100歐元，如果繳費(fèi)額低于4%，則國(guó)家補(bǔ)貼會(huì)相應(yīng)減少。英國(guó)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶設(shè)有年度繳費(fèi)額度和終身繳費(fèi)額度的限制，2020—2021年繳費(fèi)上限為40,000英鎊，終身繳費(fèi)額度為107.31萬英鎊，個(gè)人繳費(fèi)部分僅在年度繳費(fèi)上限內(nèi)享受稅收優(yōu)惠，超過終身限額部分在領(lǐng)取時(shí)需要額外納稅。

表1 世界主要國(guó)家第三支柱稅收優(yōu)惠模式

二是靈活選擇財(cái)稅激勵(lì)方式支持不同類型個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。美國(guó)傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA分別采取EET和TEE稅收優(yōu)惠模式。德國(guó)通過繳費(fèi)階段的直接財(cái)政補(bǔ)貼和稅收遞延及減免方式支持里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃，通過繳費(fèi)和領(lǐng)取階段的稅收遞延和減免的方式支持呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃。英國(guó)稅惠型養(yǎng)老金政策包括稅收遞延和稅收返還，個(gè)人繳費(fèi)部分在其年度繳費(fèi)上限內(nèi)以先扣稅后返還的形式進(jìn)入個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。

（三）逐步實(shí)施與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

從實(shí)施路徑看，財(cái)稅激勵(lì)政策的實(shí)施遵循逐步深入和綜合統(tǒng)籌原則。一是分階段推進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金財(cái)稅激勵(lì)政策。僅參加呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃的個(gè)體勞動(dòng)者，其繳費(fèi)支出的稅收優(yōu)惠可以100%通過呂魯普養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)，但100%免稅要到2025年以后，2005年至2025年為過渡期，2005年免稅比例為60%，之后每年增加2%。另外，呂魯普養(yǎng)老金計(jì)劃在領(lǐng)取階段對(duì)養(yǎng)老金的征稅分步驟實(shí)施。2005年養(yǎng)老金的50%具有納稅義務(wù)，此后有納稅義務(wù)的養(yǎng)老金份額每年增長(zhǎng)2%，到2020年達(dá)到80%，隨后每年增加1%，到2040年達(dá)到100%。美國(guó)先后建立傳統(tǒng)IRAs、SEP IRAs、SRA-SEP IRAs、Simple IRAs和羅斯IRAs等五種享受不同稅收優(yōu)惠政策的IRAs，循序漸進(jìn)地統(tǒng)籌和規(guī)劃市場(chǎng)力量來推動(dòng)IRAs的快速發(fā)展。二是統(tǒng)籌第二支柱和第三支柱制定稅收優(yōu)惠政策。美國(guó)IRAs實(shí)質(zhì)上是第二支柱和第三支柱的混合體，作為IRAs發(fā)展關(guān)鍵推動(dòng)力的稅收優(yōu)惠政策，也是針對(duì)第二支柱和第三支柱統(tǒng)籌制定的。在一定條件下，個(gè)人可以將第二支柱的401（k）、403（b）、457等雇主養(yǎng)老金計(jì)劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)入IRA，轉(zhuǎn)移資金可以享受稅收減免政策。英國(guó)允許已參與職業(yè)養(yǎng)老金或個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的雇員通過協(xié)議的方式退出國(guó)家收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃養(yǎng)老金，選擇協(xié)議退出的勞動(dòng)者在符合條件時(shí)不僅可以獲得稅收減免，甚至還能以稅收返還的形式積累到個(gè)人退休賬戶中。這種鼓勵(lì)協(xié)議退出的稅收優(yōu)惠政策同時(shí)適用于第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。此外，英國(guó)推出的國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托計(jì)劃（NEST），允許第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)者在稅收優(yōu)惠等方面享受同等待遇。

（四）配套措施及時(shí)跟進(jìn)

財(cái)稅激勵(lì)政策的有效發(fā)揮往往需要配套一系列便于個(gè)人享受政策紅利的管理措施。一是引入自動(dòng)加入機(jī)制。自動(dòng)加入機(jī)制即員工在入職時(shí)就被默認(rèn)為自動(dòng)加入個(gè)人養(yǎng)老金制度，如果希望“不”加入則需專門提出申請(qǐng)或中止繳費(fèi)。該機(jī)制有利于克服大部分人的某種“惰性”，比稅收優(yōu)惠及政府補(bǔ)貼對(duì)增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的效果更為明顯，在英美等國(guó)都有較好的應(yīng)用和實(shí)踐。英國(guó)2008年《養(yǎng)老金法案》建立了更具強(qiáng)制性的全覆蓋的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。自2012年10月起，年滿22周歲且未達(dá)到年金領(lǐng)取年齡的雇員，可以按照一定條件自動(dòng)加入養(yǎng)老金計(jì)劃。英國(guó)在自動(dòng)加入計(jì)劃實(shí)施前，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的參加人數(shù)為250萬人，計(jì)劃實(shí)施后新增了600萬人。針對(duì)美國(guó)的統(tǒng)計(jì)顯示，年齡在20～29歲的員工對(duì)401K計(jì)劃的參與率由沒有引入自動(dòng)加入機(jī)制時(shí)的30%提升至77%。二是實(shí)現(xiàn)第二、第三支柱互通。英國(guó)允許符合一定條件的參保人通過“協(xié)議退出”的方式從第一支柱退出，轉(zhuǎn)移到第二支柱或第三支柱。美國(guó)第二、第三支柱的企業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人退休賬戶互為補(bǔ)充、互相強(qiáng)化，后者的轉(zhuǎn)存功能打通了兩者的聯(lián)系。三是對(duì)提前動(dòng)用資金進(jìn)行限制。美國(guó)對(duì)享受個(gè)人退休賬戶（IRAs）稅收優(yōu)惠的參與人提前動(dòng)用IRAs資金進(jìn)行嚴(yán)格限制，參與人出現(xiàn)提前撤回、從事禁止交易、超過規(guī)定的繳費(fèi)金額等情形時(shí)，將被額外征收10%的稅收懲罰，由此保證IRAs的養(yǎng)老保障功能和資金的長(zhǎng)期積累。英國(guó)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶資金實(shí)行年金化領(lǐng)取，對(duì)于積累的養(yǎng)老金總額在30,000英鎊以上且超過個(gè)人終身累積額度的部分，必須以年金形式領(lǐng)取，按領(lǐng)取的數(shù)額適用邊際稅率，由此確保積累的養(yǎng)老資金真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的目的。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示與政策建議

綜上所述，發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的關(guān)鍵是調(diào)動(dòng)各個(gè)群體的積極性，只有快速吸引國(guó)民參與才能有效提高第三支柱的參與率和覆蓋面，這也是各國(guó)設(shè)計(jì)制定財(cái)稅激勵(lì)政策的出發(fā)點(diǎn)與最終目標(biāo)。各國(guó)用來激勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展的財(cái)稅政策在目標(biāo)對(duì)象、方式選擇、實(shí)施路徑及配套措施等制度設(shè)計(jì)方面具有很好的參考價(jià)值。我國(guó)應(yīng)遵循效率與公平并重、激勵(lì)與約束匹配、量力而行、循序漸進(jìn)等原則，對(duì)目前年金制度及個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)簡(jiǎn)陋粗放的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行精細(xì)化調(diào)整。

（一）靈活選擇財(cái)稅激勵(lì)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的全覆蓋

我國(guó)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策（EET模式）僅正規(guī)部門的就業(yè)群體可以享受，對(duì)于個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)者等數(shù)量龐大的非正規(guī)就業(yè)群體缺乏激勵(lì)效果。同時(shí)，當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策對(duì)中低收入群體的激勵(lì)效果不明顯，尤其是我國(guó)個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)并增加稅前抵扣項(xiàng)目后，這一問題更加突出。因此，短期內(nèi)可以考慮通過對(duì)覆蓋范圍外群體直接給予財(cái)政補(bǔ)貼的形式提升其參與養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的積極性。在中長(zhǎng)期，可借鑒美國(guó)及德國(guó)經(jīng)驗(yàn)適時(shí)引入更適合低收入群體的TEE稅收優(yōu)惠模式，同時(shí)逐步調(diào)減政府對(duì)低收入群體的財(cái)政補(bǔ)貼，由“EET+財(cái)政補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“EET+TEE”雙向激勵(lì)。

（二）整合二三支柱財(cái)稅政策，允許三大支柱資金進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移

目前我國(guó)對(duì)第二支柱企業(yè)年金計(jì)劃的稅收優(yōu)惠政策因覆蓋面窄而難以充分發(fā)揮作用。因此，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在第三支柱財(cái)稅激勵(lì)政策設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考慮企業(yè)年金計(jì)劃。一是對(duì)未參與企業(yè)年金計(jì)劃的員工，可以允許其將參加企業(yè)年金時(shí)可享受的稅收政策疊加到個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策中。二是可以考慮允許中小企業(yè)建立簡(jiǎn)易式的、直接歸屬個(gè)人的養(yǎng)老金計(jì)劃，尤其是未建立企業(yè)年金的企業(yè)必須建立第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金。三是可以允許符合一定條件的參保人以自愿選擇，協(xié)議退出的方式，將第一支柱中的個(gè)人賬戶直接轉(zhuǎn)移至第二支柱或第三支柱。四是可以允許個(gè)人養(yǎng)老金賬戶承接離職人員的企業(yè)年金或職業(yè)年金資產(chǎn)。

（三）適時(shí)調(diào)整財(cái)稅激勵(lì)力度，按步驟循序漸進(jìn)推進(jìn)政策實(shí)施

稅收優(yōu)惠力度不足被認(rèn)為是我國(guó)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)效果一般的重要原因。因此，應(yīng)科學(xué)確定第三支柱稅收優(yōu)惠力度的標(biāo)準(zhǔn)。這在國(guó)際上沒有經(jīng)驗(yàn)可供參考，必須立足于我國(guó)國(guó)情，既要考慮養(yǎng)老金體系的改革方向，又要考慮個(gè)人養(yǎng)老金目標(biāo)替代率的設(shè)定水平，還要考慮財(cái)政的承受能力。目前最切實(shí)可行的做法是，比照我國(guó)關(guān)于第二支柱（企業(yè)年金或職業(yè)年金）的繳納比例和稅收優(yōu)惠政策來確定第三支柱稅收優(yōu)惠力度，同時(shí)根據(jù)具體情況設(shè)計(jì)并調(diào)整個(gè)人繳費(fèi)的最高限額。同時(shí)，可借鑒英國(guó)和德國(guó)的做法，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展程度，通過適時(shí)調(diào)低低收入群體財(cái)政補(bǔ)貼比例、靈活調(diào)整EET稅延比例等措施，不斷減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）注重相關(guān)配套制度建設(shè)，綜合運(yùn)用激勵(lì)約束機(jī)制

一是做實(shí)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的制度基礎(chǔ)。個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的運(yùn)作需要依托養(yǎng)老金賬戶制度，目前我國(guó)第一支柱中已有個(gè)人賬戶，因而建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制度有兩條路徑，即將第一支柱的個(gè)人賬戶剝離和另建一套個(gè)人賬戶體系，這需要在相關(guān)領(lǐng)域根據(jù)實(shí)際情況深入研究討論。二是提升個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的強(qiáng)制性?？山梃b英國(guó)、美國(guó)做法，探索建立個(gè)人養(yǎng)老金自動(dòng)加入機(jī)制，有效提高第三支柱的參與率。三是推動(dòng)第三支柱真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目的。在養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱發(fā)展到一定程度后，可考慮通過年金化領(lǐng)取、提取限制等加強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老金提取管理，增強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老金積累的持久性。