□楊琳琳

（南京理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210094）

一、問題的提出

發(fā)展兒童照顧是適應(yīng)中國社會、經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)變化的需要。盡管生育政策經(jīng)歷多次改革，但是中國人口出生率從2000年的14.43‰下降至2020年的8.5‰，人口紅利消失的拐點(diǎn)已經(jīng)在2012年出現(xiàn)，高撫養(yǎng)比成為中國未來社會人口結(jié)構(gòu)的重要特征之一。2020年，中國0—14歲兒童總數(shù)2.53億，占總?cè)丝诒戎氐?7.95%，而1990年，0—14歲兒童占總?cè)丝诒戎馗哌_(dá)27.69%，30年間中國0—14歲兒童占總?cè)丝诘谋壤陆导s十個百分點(diǎn)2020年數(shù)據(jù)來自第七次人口普查，1990年數(shù)據(jù)來自統(tǒng)計局網(wǎng)站https://data.stats.go.cn。。為了應(yīng)對少子高齡化社會帶來的壓力，國家在2016年出臺“全面二孩”政策，期待創(chuàng)造中國的第四波嬰兒潮，但是實(shí)施效果差強(qiáng)人意。中國人口結(jié)構(gòu)變化表明，必須更加重視兒童的素質(zhì)培養(yǎng)，增加兒童福利。中國的兒童照顧政策堅持“家庭化”取向，傾向于鼓勵家庭照顧。以家庭為主的兒童照顧背后是無數(shù)女性與祖輩勇敢承擔(dān)起照顧責(zé)任，用有限的家庭資源為兒童提供較好的照顧質(zhì)量，是照顧責(zé)任、照顧風(fēng)險與照顧成本的內(nèi)化。但隨著女性就業(yè)增加、延遲退休施行、家庭結(jié)構(gòu)變遷等社會現(xiàn)實(shí)，這一美好照顧安排的持續(xù)性受到影響。

黨的十九大報告提出，要在幼有所育上不斷取得新進(jìn)展。2021年5月31日，中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出“進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”，包括“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低家庭教育開支”“完善生育休假與生育保險制度”等。2021年9月27日，國務(wù)院印發(fā)的《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》和《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》中都明確提出“大力發(fā)展家庭公共服務(wù)”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”。2021年10月23日《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》經(jīng)過全國人民代表大會審議通過，自2022年1月1日起施行，包括“總則”“家庭責(zé)任”“國家支持”“社會協(xié)同”“法律責(zé)任”“附則”六個章節(jié)，并明確指出，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)實(shí)施家庭教育，國家和社會為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)。這些都成為新時代促進(jìn)兒童全面發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，說明保護(hù)兒童、照顧兒童已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。推進(jìn)幼有所育，完善國家基本公共服務(wù)體系是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)人的全面發(fā)展的內(nèi)在要求。堅守幼有所育的民生目標(biāo)，促進(jìn)“全體人民共建共治共享”溫暖目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要國家在兒童照顧方面有大作為。

20世紀(jì)90年代以來，“以兒童為中心”的社會投資策略被適時提出，這項(xiàng)戰(zhàn)略既旨在通過增加兒童福利投資來提升生育率，又是一項(xiàng)面向未來人力資本建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略，向兒童投資的社會政策由于具有發(fā)展性、包容性和投資性等特點(diǎn)受到福利國家的普遍青睞，成為社會政策的新轉(zhuǎn)向。福利國家為了確保每個兒童在生命歷程中的起點(diǎn)有適當(dāng)和平等的發(fā)展機(jī)會，不僅認(rèn)為需要通過教育投資增加人力資本，更需要通過普遍的社會照顧服務(wù)，在兒童發(fā)展早期減少家庭間文化資本的差距，避免擴(kuò)大成日后的社會分化和社會排斥；同時社會照顧服務(wù)讓母親得以走入勞動力市場，減少兒童陷入貧困的風(fēng)險，有助于打破貧困家庭的弱勢積累和代際貧困循環(huán)。在福利國家政策改革中，社會照顧已經(jīng)成為政策手段之一。基于以上研究背景，筆者在剖析社會照顧理論基礎(chǔ)之上提出兒童照顧政策的分析框架，并集中回答兩個問題：德國和日本的兒童照顧政策具有哪些特點(diǎn)，通過汲取德國與日本的經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)樾聲r代背景下的中國兒童照顧政策的發(fā)展方向提供哪些啟示。

二、理論基礎(chǔ)與兒童照顧政策分析框架

（一）社會照顧理論

最初的照顧是建立在愛護(hù)、責(zé)任與承諾的家庭紐帶基礎(chǔ)上的女性照顧，在“母親是孩子最佳照顧者”觀念的影響下，女性是核心照顧者角色，在家庭活動中塑造了以“照顧”為中心的社會認(rèn)同。隨著女性社會地位的提升，更多投身于勞動力市場，低生育率與人口老齡化的雙重挑戰(zhàn)沖擊了以女性為核心的兒童照顧，照顧赤字(caring deficit)應(yīng)運(yùn)而生。福利國家為了緩解照顧赤字，開始采取國家干預(yù)或者社會支持的方式，對家庭進(jìn)行照顧協(xié)助，兒童照顧逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c的社會照顧，其背后是一系列以照顧為中心的概念體系與操作方略。戴莉（Daly）和劉易斯（Lewis）認(rèn)為社會照顧的內(nèi)涵是指在既有的經(jīng)濟(jì)、社會、道德規(guī)范框架下，被分配和執(zhí)行用于滿足兒童、老年人等需要人照顧的成年人的生理和心理需要的活動以及由此形成的社會關(guān)系。

社會照顧理論界定的照顧概念與女性主義界定的家庭照顧概念的最大不同在于，社會照顧理論堅持包容性、中立性的公民身份理論，認(rèn)可照顧的權(quán)利。福利國家建立在就業(yè)假設(shè)基礎(chǔ)上，這種就業(yè)更多的是男性就業(yè)，而性別分工與家庭則成為影響男性有償勞動的最大因素。隨著女性就業(yè)的增加，性別平等被推到福利國家政策考慮的最前沿，國家制定的社會政策需要重新衡量對有酬和無酬女性勞動的影響，而女性勞動力供應(yīng)的增加讓照顧問題成為福利國家關(guān)注的焦點(diǎn)。社會照顧理論認(rèn)為公民身份中應(yīng)引入照顧維度，只有將照顧作為公民的基本權(quán)利并加以保障，公民獲得照顧才具有合理性與合法性的基礎(chǔ)。這種照顧權(quán)利的認(rèn)可主要包括兩方面：一方面是認(rèn)可接受照顧的權(quán)利，主要針對被照顧者；另一方面是認(rèn)可提供照顧的權(quán)利，主要針對照顧者。因此社會照顧理論認(rèn)可照顧者與被照顧者都有獲得國家保障的公民權(quán)利，這種權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)，一方面可以保證照顧提供者在照顧中有獲得來自其他照顧主體的時間支持、服務(wù)支持和經(jīng)濟(jì)支持的權(quán)利，另一方面保障被照顧者能夠在家庭照顧風(fēng)險存在的時候獲得其他渠道較為穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)照顧服務(wù)的權(quán)利。因此社會照顧理論是對傳統(tǒng)家庭照顧形式的一種突破與反思，超越了建立在國家與市場關(guān)系基礎(chǔ)上的公民身份理論。

（二）社會照顧理論下的兒童照顧政策分析框架

兒童照顧政策是指政府在政策設(shè)計時為滿足兒童及其家庭對時間、服務(wù)和資金需要所采取的一系列措施的綜合，主要包括時間政策、照顧服務(wù)政策和經(jīng)濟(jì)支持政策。社會照顧理論直接聚焦于照顧活動本身，認(rèn)為照顧問題的產(chǎn)生應(yīng)結(jié)合其所處的政治經(jīng)濟(jì)社會背景理解，同時社會照顧理論以中立的、包容性公民身份理論為價值取向，以照顧提供者和照顧接受者作為保障對象，以照顧時間支持、照顧經(jīng)濟(jì)支持與照顧服務(wù)支持為照顧內(nèi)容，通過系統(tǒng)化、整合型照顧政策的建設(shè)達(dá)到性別平等，滿足家庭照顧需要，保障公民照顧權(quán)利實(shí)現(xiàn)的目的。社會照顧理論不僅可以分析不同國家兒童照顧制度，還催生了照顧政策這一新興的政策領(lǐng)域的產(chǎn)生，分析照顧政策應(yīng)嵌入當(dāng)時的社會背景中分析政策產(chǎn)生的原因，在政策對象的選擇上兼具照顧對象的選擇性與普惠性，在政策內(nèi)容框架上注重多樣化照顧服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)項(xiàng)目的使用，在政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制上注重家庭、國家、市場與社會的活動分工，在政策實(shí)施效果上聚焦于服務(wù)政策產(chǎn)生的價值，探討照顧的效應(yīng)和社會影響，因此社會照顧理論視角為我們分析照顧政策提供了一個兼具宏觀層面與微觀層面的整合型分析視角。

表1：社會照顧理論視角下兒童照顧政策分析框架

（三）社會照顧理論下的福利國家政策實(shí)踐

兒童照顧政策本質(zhì)上屬于家庭政策，是國家為了回應(yīng)與解決家庭照顧資源減少，家庭照顧功能弱化帶來的照顧問題，幫助家庭增強(qiáng)照顧能力，增加家庭照顧資源的福利政策。萊特納（Leitner）根據(jù)家庭政策與去家庭化程度將福利國家分為四種類型：第一種是顯性家庭主義（Explicit familialism），該類型強(qiáng)調(diào)家庭照顧，政府與市場沒有替代性照顧選擇，但政府會采取各種積極政策與措施支持并鼓勵父母在家照顧兒童；第二種是自主家庭主義（Optional familialism），雖然該類型也強(qiáng)調(diào)家庭照顧，但提供部分降低家庭照顧選擇，政府在支持家庭照顧之外增加家庭照顧服務(wù)項(xiàng)目，照顧者可以在外出就業(yè)與照顧兒童之間選擇；第三種是隱性家庭主義（Implicit familialism），該類型既不提供去家庭化措施，也不提供家庭照顧支持，政府不干預(yù)家庭照顧，家庭成員沒有選擇，只能選擇家庭照顧；第四種是去家庭化（De-familialism），國家分擔(dān)照顧責(zé)任，提供去家庭化公共照顧服務(wù)或者家庭照顧津貼與兒童福利，國家補(bǔ)貼市場購買服務(wù)。

在兒童照顧安排上，中國與德國和日本都具有相似的價值取向與文化傳統(tǒng)，三個國家的歷史傳統(tǒng)中的男性家計承擔(dān)模式、“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別契約模式、家庭照顧為主的觀念都根深蒂固。但是20世紀(jì)90年代后，德國受到“可持續(xù)發(fā)展的家庭政策”與社會投資理念的影響，增加兒童投資力度，將兒童獲得入托照顧上升為兒童的一項(xiàng)法定權(quán)利，政府在支持家庭照顧之外大力建設(shè)公共照顧服務(wù)體系，照顧者可以在外出就業(yè)與照顧兒童之間選擇，成為自主家庭主義照顧服務(wù)國家的新進(jìn)代表。日本是東亞福利體制的典范，在照顧服務(wù)政策中有顯著的“家庭主義”取向，但是少子化危機(jī)促進(jìn)政府推動幼托政策的整合與改革，提供良好的育兒措施、工作環(huán)境，減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在東亞國家中建立起獨(dú)樹一幟的少子化對策，成為東亞國家系統(tǒng)型社會照顧政策的發(fā)展雛形。筆者旨在探討德國與日本兒童照顧政策的主要思路與措施，在汲取有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)幼有所育的民生目標(biāo)添磚加瓦。

三、德國：自主家庭主義照顧政策的新進(jìn)代表

（一）政策價值取向：從單家計模式①單家計模式即男性養(yǎng)家模式（Male Bread Winner Model），即“男主外、女主內(nèi)”，女性在家里從事家務(wù)和照顧工作，男性進(jìn)入勞動力市場獲取經(jīng)濟(jì)來源與收入。單家計模式是建立在男性養(yǎng)家、女性照顧家庭、損害女性就業(yè)權(quán)利前提上，因此在福利國家公共政策改革中開始提出必須重新分配照顧責(zé)任、減輕女性照顧負(fù)擔(dān)。向雙家計承擔(dān)者模式②雙家計模式即雙薪養(yǎng)家者模式（Dual Earner Model），隨著女性就業(yè)權(quán)利的覺醒，在國家積極就業(yè)政策和公共服務(wù)擴(kuò)張影響下，女性就業(yè)參與率提高，就業(yè)性別平等成為后工業(yè)時代主要特征，女性與男性共同承擔(dān)起養(yǎng)家責(zé)任，形成雙薪養(yǎng)家者模式。轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，德國的兒童照顧政策以傳統(tǒng)家庭育兒為主，政府通過提供照顧津貼、育兒假期支持家庭照顧兒童。21世紀(jì)后，隨著勞動力市場的結(jié)構(gòu)性變化，兒童公共照顧機(jī)構(gòu)的缺乏，政府現(xiàn)金給付為主的公共支持疲軟，增強(qiáng)家庭經(jīng)濟(jì)能力，同時緩解因參與就業(yè)帶來的照顧需求問題成為政策改革的主要目標(biāo)。德國一方面通過完善兒童照顧津貼措施鼓勵父母共同分擔(dān)兒童照顧責(zé)任，以減少家庭貧窮發(fā)生的可能性，并促進(jìn)雙方實(shí)現(xiàn)生活和工作的平衡；另一方面，政府增加兒童投資力度，完善時間政策和建設(shè)公共托育服務(wù)體系，并將兒童獲得入托照顧上升為兒童的一項(xiàng)法定權(quán)利，德國兒童照顧服務(wù)政策逐漸從“顯性家庭主義”取向發(fā)展為“自主家庭主義”取向，強(qiáng)調(diào)支持女性就業(yè)，增加兒童人力資本的投資，積極建設(shè)公共托育機(jī)構(gòu)。

（二）政策對象：普惠性對象+特惠性對象

德國將兒童照顧視為國家責(zé)任，因此德國兒童照顧政策具有濃厚的普遍主義色彩，這一普遍主義最具有代表性的體現(xiàn)就是兒童獲得公共照顧權(quán)利的法律化。2008年的《兒童照顧基金法案》中明確規(guī)定聯(lián)邦各州必須為3歲以下的兒童提供日托服務(wù)；同年的《兒童促進(jìn)法》中更是將這一受照顧權(quán)利法律化，規(guī)定從2013年8月起，全國所有年滿1歲的兒童都有法定的權(quán)利進(jìn)入日托機(jī)構(gòu)，或是配有專業(yè)的保育員對其進(jìn)行照顧，兒童入托照顧已經(jīng)成為兒童的法定權(quán)利。與此同時，德國政府增加了對兒童照顧的投資，從圖1可以看出2006年、2016年和2017年德國各州3歲以下兒童公共托育服務(wù)覆蓋率，2006年覆蓋率處于較低水平，全國公共托育服務(wù)平均覆蓋率為21%，2016年和2017年這一覆蓋率上升至39%，各個州的公共服務(wù)覆蓋率都有較大提升，更多的3歲以下兒童獲得了國家提供的公共托育服務(wù)，照顧服務(wù)的普惠性和普及性有了較大的提升。

圖1：2006年、2016年和2017年德國各州3歲以下兒童公共托育服務(wù)覆蓋率

（三）家庭照顧支持與公共照顧服務(wù)并舉

1.經(jīng)濟(jì)支持政策。德國提供與兒童照顧相關(guān)的兒童津貼、產(chǎn)假期間的薪資替代以及親職假期間的兒童養(yǎng)育給付等收入補(bǔ)償制度，支持兒童父母在家庭照顧兒童。在兒童津貼方面，德國規(guī)定在兒童未滿18周歲之前，可領(lǐng)取兒童津貼或者是撫育家庭稅收減免的權(quán)利。為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府對家庭照顧的支持，德國在2007年建立起父母津貼制度替代兒童照顧津貼制度。父母津貼制度從向中低收入家庭提供轉(zhuǎn)向共同承擔(dān)育兒責(zé)任，父母單方申請最多可以領(lǐng)取12個月的津貼，雙方共同申請可以領(lǐng)取14個月的津貼，支付標(biāo)準(zhǔn)為孩子出生前父母工資的67%，津貼領(lǐng)取范圍為300—1800歐元。隨著德國又補(bǔ)充建立起“父母津貼+”與“合作育兒獎勵”制度，不同津貼項(xiàng)目之間可以自由組合，兒童父母可以在更長時期內(nèi)兼顧家庭與工作?！昂献饔齼邯剟睢敝贫葎t是為了促進(jìn)父母共同分擔(dān)照顧責(zé)任，產(chǎn)后父母每周平均工作時間在25—30個小時并且持續(xù)4個月，父母雙方均可以獲得4個月的“父母津貼+”領(lǐng)域時長。

2.時間支持政策。在時間支持政策方面，德國1992年規(guī)定懷孕婦女可以自預(yù)產(chǎn)期前6周申請待產(chǎn)，并且享有8周的產(chǎn)假。在親職假部分，父母享有3年的親職假，國家保證其能夠重返工作崗位。兒童父母在親職假期間可以選擇做3次的工作轉(zhuǎn)換，但是父母不得同時提出辭職申請，國家鼓勵家長中的一位成為全職照顧者。此外，雙親家庭的受雇者被賦予每個12周歲以下兒童每年10天疾病照顧假，單親家庭則享有每個12周歲以下兒童每年20天疾病照顧假。有特殊照顧需求的雙親家庭的疾病照顧假可以增加至25天，單親家庭的疾病照顧假可以增加至50天。從2007年開始，新的親職假給付改為以就業(yè)者薪資的67%所得替代率為基準(zhǔn)，并取消之前的資產(chǎn)調(diào)查，給付期限從24個月削減至14/12個月。父母其中一方可以在兒童出生后申請領(lǐng)取12個月的親職給付，另一方可獲得額外的2個月的陪伴月。

3.公共托育服務(wù)體系。兩德統(tǒng)一后，德國生育率低下，人口老齡化嚴(yán)重，勞動力供給不足。歐盟在2002年巴塞羅那峰會上提出，到2010年實(shí)現(xiàn)歐盟全境內(nèi)三分之一的3歲以下兒童獲得兒童照顧的目標(biāo)，德國開始對公共照顧服務(wù)進(jìn)行改革。2005年德國出臺了《日間托育擴(kuò)充法案》，2008年出臺了《兒童促進(jìn)法》，入托接受正規(guī)照顧正式成為兒童的法定權(quán)利。在兒童照顧法案的促進(jìn)下，德國聯(lián)邦政府從2007年開始增加對公共托育的補(bǔ)助，并設(shè)立了在2012—2015年間達(dá)到有超過33%的3歲以下兒童享有全日的日間托育服務(wù)的目標(biāo)。2006年德國3歲以下兒童享有全日的日間托育服務(wù)的比例為16.8%，2010年上升為26.8%，2017年上升為37.2%，這一數(shù)據(jù)的大幅度提升與聯(lián)邦政府積極推進(jìn)兒童公共托育服務(wù)建設(shè)分不開。2016年德國托育機(jī)構(gòu)中市政部門創(chuàng)辦的公辦托育機(jī)構(gòu)占比33%，教會創(chuàng)辦的非營利性托育機(jī)構(gòu)占比32.9%，非教會創(chuàng)辦的非營利性托育機(jī)構(gòu)占比31.1%，營利性托育機(jī)構(gòu)比例僅為3%。托育服務(wù)的可及性較高，不僅為兒童提供了優(yōu)質(zhì)的公共托育服務(wù)，也提升了女性勞動參與率，促進(jìn)了性別平等，在一定程度上提升了公眾生育意愿。

（四）政策實(shí)施：家庭照顧與社會照顧自由選擇

德國是典型的保守主義福利國家，而在既定的男性家計承擔(dān)模式的影響下，女性提供的兒童照顧仍是主要途徑。進(jìn)入21世紀(jì)后在低生育率、低女性就業(yè)率的雙低困擾下，德國通過增加政府對兒童照顧的公共支出、完善時間政策、建設(shè)兒童托育服務(wù)機(jī)構(gòu)等措施，從男性家計承擔(dān)模式轉(zhuǎn)向雙家計承擔(dān)模式。國家逐漸增加在兒童照顧中的公共責(zé)任，并提倡男性分擔(dān)兒童照顧責(zé)任，并通過大力建設(shè)公共托育服務(wù)體系，保障兒童入托權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。兒童家長既可以選擇時間政策或是育兒津貼在家庭內(nèi)為兒童提供照顧，也可以選擇繼續(xù)工作、將兒童送入日間照顧中心接受照顧。

（五）政策效果：女性就業(yè)增加，促進(jìn)性別平等

德國通過完善時間政策與經(jīng)濟(jì)支持政策鼓勵父母雙方共同承擔(dān)家庭照顧責(zé)任，加大對公共托育機(jī)構(gòu)的投入，建設(shè)并完善公共托育服務(wù)體系，提升女性勞動參與率，促進(jìn)性別平等。德國女性勞動參與率在21世紀(jì)后有較大提升。從圖2可以看出2003年之后男性與女性的勞動參與率都有較大提升，女性勞動參與率從2003年的64.5%提升至2019年的74.9%，提升了10.4%；同時女性與男性之間勞動參與率的差距逐漸縮小，2000年女性與男性的勞動參與率差距為15.6%、2010年女性與男性的勞動參與率差距縮小為11.6%、2019年女性與男性的勞動參與率差距進(jìn)一步縮小為8.6%，這一差距的縮小意味著越來越多的女性進(jìn)入勞動力市場就業(yè)，傳統(tǒng)“男主外、女主內(nèi)”的家庭分工格局早已被打破，女性也成為重要養(yǎng)家者之一。女性與男性勞動參與率的逐步縮小也代表在勞動力市場上性別就業(yè)差距逐漸縮小，也是實(shí)現(xiàn)性別平等的重要進(jìn)展之一。

圖2：2000—2019年德國15—64歲人口分性別勞動參與率情況

四、日本：少子化危機(jī)下系統(tǒng)型社會照顧服務(wù)政策的發(fā)展雛形

（一）政策價值取向：共同育兒的價值理念

日本深受儒家文化影響，重視發(fā)揮家庭的贍養(yǎng)和撫養(yǎng)功能，因此最初日本兒童照顧政策堅持家庭化取向，兒童照顧政策屬于選擇型的兒童福利政策，國家主要為有需要的兒童提供有限的機(jī)構(gòu)照顧；隨后日本總和生育率持續(xù)下滑，在1989年降至預(yù)期外的1.57%，引發(fā)1989年日本的“1.57危機(jī)”。日本政府開始注意到總和生育率急速下降與人口老齡化加劇導(dǎo)致少子高齡化危機(jī)，開始對兒童照顧政策持有謹(jǐn)慎態(tài)度，并以兒童家庭為主體，以促進(jìn)家庭就業(yè)為目的，出臺一系列有利于家庭照顧的時間政策、經(jīng)濟(jì)支持政策、服務(wù)政策等；2010年之后，日本政府從整體性、系統(tǒng)性視角出發(fā)，以積極的態(tài)度建構(gòu)兒童照顧的系統(tǒng)型社會照顧政策，擴(kuò)充向兒童的資源投入，建構(gòu)完善的整體性育兒支援服務(wù)，綜合支撐人們生活、工作與育兒，消除差距與貧困，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的有活力的經(jīng)濟(jì)社會。

（二）政策對象：從選擇性對象擴(kuò)展到普惠性對象

日本的兒童照顧政策建立在家庭是自給自足經(jīng)濟(jì)單位的基礎(chǔ)上，國家提供的公共照顧生活服務(wù)為有照顧需要的家庭服務(wù)，主要包括貧困家庭的兒童或是貧困兒童。日本兒童照顧政策最初堅持補(bǔ)缺型取向，國家照顧政策對象僅為有需要的兒童；隨著國家少子化危機(jī)加劇，國家開始轉(zhuǎn)變兒童照顧政策思路，將照顧對象擴(kuò)大到兒童的家庭，包括懷孕婦女產(chǎn)檢、女性就業(yè)、家庭育兒資訊、家庭支持等內(nèi)容，并且重視保育所建設(shè)，建設(shè)育幼支援體系；2010年之后，將兒童照顧的覆蓋范圍從“需要救助的弱勢兒童”延伸為“所有兒童”，增加向兒童的資源分配，建立社會整體支撐育兒體系，克服少子高齡化的社會危機(jī)。因此，日本的照顧政策對象的界定從一開始的選擇型補(bǔ)缺型取向，逐漸轉(zhuǎn)變成普惠型取向，為所有兒童和家庭提供照顧支持。

（三）政策內(nèi)容：初步建構(gòu)的整合型育兒支援體系

1.經(jīng)濟(jì)支持政策。日本針對兒童的經(jīng)濟(jì)支持政策主要包括生育的臨時育嬰金、生育津貼、育兒休假補(bǔ)助金。臨時育嬰金主的要對象是加入國民健康保險或者公司健康保險的女性，每個孩子支付42萬日元補(bǔ)助金（雙胞胎給予84萬日元補(bǔ)助金）。連續(xù)參加工作單位健康保險1年以上的女性可以獲得生育津貼，其中生育津貼標(biāo)準(zhǔn)為“產(chǎn)前保準(zhǔn)工資×67%×產(chǎn)假天數(shù)”。除了臨時育嬰金和生育津貼外，日本政府還設(shè)置育兒休假補(bǔ)助金，為在產(chǎn)假之外孕育未滿一周歲的嬰幼兒提供育兒津貼。獲得育兒津貼的主要對象是同時加入單位雇傭保險和健康保險，在產(chǎn)假180天之內(nèi)是67%標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)休假育兒可獲得50%的產(chǎn)前工資。在42萬日元一次性生育臨時金之外，日本養(yǎng)育兒童還可以獲得兒童補(bǔ)貼，在收入限制內(nèi)撫養(yǎng)一個3歲以下孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補(bǔ)貼；撫養(yǎng)3歲到小學(xué)畢業(yè)的孩子的家庭，有2個孩子家庭每月可以獲得10000日元，3個孩子及以上家庭每月可獲得15000日元等。

2.時間支持政策。在時間支持政策方面，日本主要有產(chǎn)前產(chǎn)后休假、孕期休假和育兒休假等。勞動法規(guī)定，日本產(chǎn)婦可在預(yù)產(chǎn)期的6周前（雙胞胎和多胞胎可從預(yù)產(chǎn)期前的14周開始使用產(chǎn)前休息），產(chǎn)后8周為產(chǎn)后休息時間。日本育兒看護(hù)休假法規(guī)定，無論男女都可獲得一年的育兒休假。女性的育兒休假是從產(chǎn)假結(jié)束（產(chǎn)后8周）到兒童滿一歲，男性則是從孩子出生到兒童滿一歲的育兒假期。2012年安倍新內(nèi)閣啟動，打出擴(kuò)大兒童津貼、托育服務(wù)、企業(yè)支援等多重方式的“大家一起養(yǎng)”口號。2012年修訂的《育兒介護(hù)休業(yè)法》追加了以下三點(diǎn)企業(yè)責(zé)任：第一，養(yǎng)育不滿3歲小孩的員工若有需求，企業(yè)應(yīng)設(shè)置6小時（5小時45分—6小時）的短時間工作制度；第二，養(yǎng)育不滿3歲小孩的員工若提出申請，應(yīng)免除其一定場所的工作；第三，有看護(hù)需求家人的員工若提出申請，企業(yè)應(yīng)準(zhǔn)許其看護(hù)。

3.整合型育兒支援體系建設(shè)。日本實(shí)行育兒新政后，整合了原有育兒體系，以兒童育幼支援法為基礎(chǔ)，建立起認(rèn)定兒童園、幼稚園、小規(guī)模保育機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的育兒支援體系。保育機(jī)構(gòu)具體分為兩類：第一類是設(shè)施型保育機(jī)構(gòu)，其中包括認(rèn)定兒童園（0—6歲）、幼稚園（3—6歲）、育兒所（0—6）三種機(jī)構(gòu)。認(rèn)定兒童園是幼托整合型的新型保育機(jī)構(gòu)，又具體包括幼稚園型、育兒所型和地方裁量型；第二類是地域型保育機(jī)構(gòu)（0—2歲兒童，保育人數(shù)20名以下），其中包括小規(guī)模保育機(jī)構(gòu)、家庭型保育、居家訪問型保育和企業(yè)內(nèi)保育機(jī)構(gòu)等。2016年日本有保育所30859個，0—6歲兒童數(shù)量約為263萬；2017年日本0—5歲兒童數(shù)量約為598萬（0—2歲兒童約為294萬人，約占總?cè)丝?.3%；3—5歲兒童304萬人，約占總?cè)丝诘?.4%），0—12個月嬰幼兒中在保育園接受保育服務(wù)的約占12%，有32%的12—24個月嬰幼兒接受保育園服務(wù)，有27.3%的0—2歲嬰幼兒接受保育園服務(wù)。

（四）政策實(shí)施：社會整體支持育兒的多元照顧主體

日本重視家庭作用，重視家庭照顧功能的不可替代性，家庭一直在兒童照顧中充當(dāng)重要角色。隨著人口老齡化的加速與少子化的加劇，日本政府自1995年開始推動一系列少子化應(yīng)對措施，并逐漸增加國家在兒童照顧領(lǐng)域內(nèi)的職責(zé)。同時，日本注重發(fā)揮社會力量，主張社會整體支撐育兒，在全社會建構(gòu)重視兒童、全生命周期的社會支持，依托社區(qū)建立起網(wǎng)絡(luò)支持，促進(jìn)家庭與社會之間的良好互動，建立支撐家庭養(yǎng)育，實(shí)現(xiàn)年輕人可以安心成長的社會，通過多樣化的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)育兒合力的形成。所以，日本的兒童照顧服務(wù)由家庭、政府、社區(qū)、企業(yè)中多個主體共同參與、提供與執(zhí)行，使社會與家庭之間建立良好的互動，實(shí)現(xiàn)信息共享，以滿足多樣的就業(yè)形態(tài)和全國多元多樣的托育需求。

（五）政策效果：緩解少子化危機(jī)，兼具促進(jìn)性別平等

日本政府建構(gòu)的系統(tǒng)型社會照顧政策，既達(dá)到了提高生育率、緩解少子化危機(jī)的目的，又促進(jìn)了女性就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了性別平等。2005年日本總和生育率為歷史最低的1.26%，同年日本政府緊急出臺一系列少子化對策，日本的總和生育率逐漸回升，在2010年達(dá)到1.39%，2015年達(dá)到1.45%。促進(jìn)女性就業(yè)、提升女性勞動參與率不僅是保障家庭經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)男女平等的要求，也是日本應(yīng)對少子化危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，在2012年第2次安倍內(nèi)閣中將女性就業(yè)作為日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要支柱。從圖3可以看出2000—2019年日本男性勞動參與率趨于平穩(wěn)，但是女性勞動參與率在2000—2011年期間平穩(wěn)增長，2012年之后增速較快，2012年日本女性勞動參與率為63.43%，2019年女性勞動參與率為72.57%，增長9.14%，遠(yuǎn)高于OECD國家65.1%的女性平均勞動參與率。并且女性與男性之間的勞動參與率差距逐漸縮小，2000年、2010年和2019年兩性勞動參與率差距分別為25.7%、21.6%和13.8%。這說明女性就業(yè)已經(jīng)成為日本解決勞動力不足、應(yīng)對少子化危機(jī)的重要手段之一。日本政府通過建立系統(tǒng)型兒童照顧政策，減輕職業(yè)女性家庭照顧負(fù)擔(dān)，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任，讓更多女性能夠無后顧之憂地投身于勞動力市場中，在實(shí)現(xiàn)自身人生價值的同時緩解國家潛在的社會保障財政危機(jī)，促進(jìn)性別平等。

五、德國與日本兒童照顧政策對我國的啟示

社會照顧理論堅持包容性、中立性的公民身份理論，認(rèn)可照顧者與被照顧者都有獲得國家保障的公民權(quán)利。從社會照顧理論在德國和日本的政策實(shí)踐來看，認(rèn)可照顧的權(quán)利、承認(rèn)照顧的合法性已經(jīng)成為共識。在社會照顧理論下建構(gòu)我國兒童照顧政策具有理論層面與實(shí)踐層面的雙重可行性，因此我國兒童照顧政策的完善思路可以從以下五方面入手：

圖3：2000—2019年日本15—64歲人口分性別勞動參與率情況

（一）更新政策價值理念：確立社會包容、全民共享的政策價值

包容性是兒童照顧追求的主要目標(biāo)。包容性效益意味著一種良好多維的社會狀態(tài)，包括兒童健康成長、家庭需求得以表達(dá)與滿足、全體社會成員發(fā)展權(quán)益得到平等保障以及社會服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展等。通過早期照顧的投資增加兒童的人力資本和社會資本的存量，為未來發(fā)展做資本儲備，增加以后勞動力流動過程中的就業(yè)機(jī)會與提升就業(yè)技能；投資兒童的緩沖作用是可以保障部分貧困兒童的安全和最低生活保障，投資兒童能夠在未來獲得較高的投資回報率，所以說“投資兒童”就是“投資未來”。要實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，必須進(jìn)一步破除兒童照顧服務(wù)的發(fā)展障礙，健全市場機(jī)制，推進(jìn)以國家為主導(dǎo)、家庭為核心、社區(qū)為依托、市場為支持、社會組織為補(bǔ)充的公共照顧服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)照顧服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確“為誰服務(wù)”“誰來服務(wù)”“服務(wù)什么”“怎么服務(wù)”“何處服務(wù)”等核心問題，準(zhǔn)確回應(yīng)幼有所育的民生目標(biāo)中的“育誰、誰來育、育什么、怎么育、哪里育”等一系列問題，從而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，促進(jìn)兒童、家庭、社區(qū)與社會的包容性發(fā)展。

（二）精準(zhǔn)政策對象：“普惠+特惠”的照顧對象

從德國與日本的照顧政策分析可知，既有面向全體國民的普惠性照顧，又有為特殊照顧需要的特惠型照顧，因此我國兒童照顧政策要明確普惠定位，建立起政策對象的瞄準(zhǔn)機(jī)制，堅持以普惠供給模式為主，而對有特殊需要的照顧群體則堅持“普惠+特惠”的供給模式。為了保證國家照顧政策的目標(biāo)群體能夠進(jìn)入供給范圍，在政策對象的瞄準(zhǔn)機(jī)制中，以社區(qū)、家庭和個人為不同層次的瞄準(zhǔn)范圍，進(jìn)行對象精準(zhǔn)。社區(qū)由于其資源便利性與階層聚居特點(diǎn)，成為最重要的依托型主體，以社區(qū)作為篩選對象較為便利；家庭作為照顧的傳統(tǒng)型與核心型主體，也是照顧服務(wù)的主要需求者，因此政策對象的精準(zhǔn)機(jī)制主要存在三種形式：瞄準(zhǔn)社區(qū)、瞄準(zhǔn)家庭與瞄準(zhǔn)個人。

（三）完善政策內(nèi)容：整合型照顧政策的建構(gòu)

1.完善時間政策。兒童照顧時間的分擔(dān)關(guān)系主要分在性別之間、代與代之間、單位與雇員之間，因此完善時間政策的思路主要從這三方面入手。第一，更加平等地配置夫妻之間的照顧時間。通過引入與合理設(shè)置育兒假，引入父親假與延長男性陪產(chǎn)假，讓父親能在孩子生育的最初階段回歸家庭，照顧妻子與孩子，更好地履行自身作為丈夫與父親的責(zé)任。第二，創(chuàng)造更加友好的轉(zhuǎn)移代際兒童照顧時間的政策環(huán)境，例如設(shè)置“先照顧、后工作”的彈性延遲退休制度，促進(jìn)延遲退休政策與兒童照顧政策的有效銜接，健全相關(guān)的住房政策以縮短居住距離，贏得更多的照顧時間。第三，鼓勵單位制定更多的“照顧友好型”工作場所政策，例如設(shè)置靈活的調(diào)休制度、幼齡兒童家長的彈性工作時間制度等。

2.完善經(jīng)濟(jì)支持政策。根據(jù)照顧經(jīng)濟(jì)的支持對象，主要分為以家庭為單位的支持對象、以兒童為單位的支持對象、以企業(yè)為單位的支持對象、以幼托機(jī)構(gòu)為單位的支持對象。面向家庭的經(jīng)濟(jì)支持主要包括設(shè)置特殊家庭津貼、兒童照顧津貼、祖父母津貼、完善家庭稅收減免制度、增設(shè)家庭基本養(yǎng)育保險等；面向企業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持主要包括相關(guān)政策與稅收優(yōu)惠措施，對企業(yè)進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)支持或者間接的經(jīng)濟(jì)支持；面向幼托機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)支持主要包括將稅收優(yōu)惠范圍拓展至幼托機(jī)構(gòu)的上游和中游產(chǎn)業(yè)，或以直接財政補(bǔ)貼的形式分擔(dān)幼托機(jī)構(gòu)的照顧成本。

3.完善服務(wù)支持政策。服務(wù)支持體系的構(gòu)建是兒童照顧政策的主體部分，因此要完善兒童照顧政策必須首先提升頂層設(shè)計層次，從整合職能部門、整合組織管理、整合照顧對象等方面入手。在職能部門整合方面，促進(jìn)多部門通力合作，大力推進(jìn)兒童照顧服務(wù)體系的發(fā)展；在組織管理整合方面，促進(jìn)照顧服務(wù)的政策整合與照顧服務(wù)組織間的協(xié)作運(yùn)營與管理；在照顧對象整合方面，在地級市內(nèi)依托國家免疫計劃接種聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)，促進(jìn)市內(nèi)3歲以下兒童檔案信息與分類管理的精準(zhǔn)化。其次，加強(qiáng)照顧用地保障，將照顧機(jī)構(gòu)實(shí)施建設(shè)用地納入土地利用年度總體規(guī)劃，鼓勵利用低效土地或閑置土地建設(shè)照顧機(jī)構(gòu)。其三，充實(shí)照顧隊伍建設(shè)，加快培養(yǎng)高校兒童照顧專業(yè)人才，加強(qiáng)兒童照顧專業(yè)人才培訓(xùn)、依法保障兒童照顧從業(yè)人員的合法權(quán)益，促進(jìn)基層兒童工作人員隊伍建設(shè)趨于專業(yè)化。其四，發(fā)展照顧服務(wù)信息支持，建立基于大數(shù)據(jù)的照顧服務(wù)需求分析系統(tǒng)，建立“線上輔導(dǎo)+線下機(jī)構(gòu)+社交推廣”相結(jié)合的育兒服務(wù)模式，建立“線上+線下”相結(jié)合的服務(wù)管理機(jī)制與“線上+線下”相結(jié)合的服務(wù)監(jiān)測與評估系統(tǒng)。

（四）建構(gòu)多元照顧協(xié)同機(jī)制：國家+家庭+市場+社會

從德國與日本的社會照顧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，建構(gòu)一個“國家+家庭+市場+社會”多元照顧協(xié)同機(jī)制已是必然。國家作為整個照顧服務(wù)體系的主心骨，需要提升照顧政策的頂層設(shè)計，規(guī)劃照顧服務(wù)的整體性發(fā)展藍(lán)圖，建立強(qiáng)有力的政策保障機(jī)制，出臺積極的家庭照顧支持政策，支持市場照顧服務(wù)，發(fā)展社區(qū)照顧服務(wù)；社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)從兒童社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、政府照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、推廣嬰幼兒早期發(fā)展項(xiàng)目等多方面入手發(fā)展；由于市場失靈的存在，在提供照顧服務(wù)過程中需要國家加強(qiáng)監(jiān)管與干預(yù)，制定行業(yè)規(guī)范，增強(qiáng)市場照顧服務(wù)在滿足照顧需求上的針對性。在多元照顧協(xié)同機(jī)制建立的同時應(yīng)建立起服務(wù)可及性（Accessibility）評估體系，即可用性(Aailability)、可達(dá)性(Accessibility)、經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性(Affordability)、可適應(yīng)性（Accommodation）和可接受性（Acceptability），建構(gòu)起“5A”分析框架。在照顧服務(wù)傳遞過程中通過市場化與社會化的方式，以公辦民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、行業(yè)引導(dǎo)、社會力量等多種模式，大力推動資源、服務(wù)、管理等下沉到社區(qū)與家庭，為人們提供質(zhì)優(yōu)價廉的照顧服務(wù)。

（五）重視政策效果：注重性別平等與女性完整公民身份的獲得

社會照顧理論認(rèn)可照顧的權(quán)利，其中較為突出的一點(diǎn)是認(rèn)可照顧提供者的權(quán)利，重點(diǎn)關(guān)注照顧對主要照顧主體的影響，關(guān)注這部分照顧主體的需要與照顧權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，特別是女性就業(yè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與完整公民權(quán)利的獲得。

在我國兒童照顧政策的設(shè)計中引入完善的時間政策與經(jīng)濟(jì)支持政策，減輕家庭照顧負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)兒童照顧的社會化。在時間政策支持方面，設(shè)置帶薪育兒假，讓女性能夠暫時離開勞動力市場回家照顧孩子，緩解女性為了家庭不得不中斷就業(yè)的困境；同時引入父親假或者育兒假中的父親配額，鼓勵男性承擔(dān)更多的兒童照顧責(zé)任，參與家庭照顧，進(jìn)而促進(jìn)性別平等。在經(jīng)濟(jì)政策支持方面，設(shè)置育兒津貼，在政策層面承認(rèn)照顧活動的有償性，彌補(bǔ)家庭成員照顧兒童時所付出的機(jī)會成本，承認(rèn)家庭照顧的價值。因此社會照顧理論強(qiáng)調(diào)兒童父母雙方既是“工作者”又是“照顧服務(wù)提供者”，兒童照顧政策的設(shè)計既有利于促進(jìn)女性就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)層面的性別平等，又有利于促進(jìn)照顧領(lǐng)域內(nèi)的照顧責(zé)任性別共擔(dān)。

六、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以后，向兒童投資的理念在世界范圍內(nèi)備受推崇，兒童逐漸成為福利國家政策保障的主要對象，完善兒童照顧服務(wù)成為福利國家社會政策改革的重要思路。中國與德國和日本在兒童照顧方面具有相似的政策安排，均推崇以家庭為核心的照顧主體，但是在政策實(shí)施上卻呈現(xiàn)出不同的路徑。德國通過慷慨的照顧津貼、完善的照顧時間政策和社會照顧服務(wù)體系成為自主家庭主義國家的新進(jìn)代表；日本在少子化危機(jī)促使下進(jìn)行幼托政策的整合與改革，成為東亞國家中整合型社會照顧政策的發(fā)展雛形。而發(fā)展兒童的社會照顧服務(wù)，具有國家戰(zhàn)略意義，也是適應(yīng)中國人口結(jié)構(gòu)變化的必然要求，兒童照顧服務(wù)也是公共服務(wù)體系重要的組成部分。有鑒于此，在幼有所育與三孩生育政策的背景下，兒童的養(yǎng)育與教育已然成為社會焦點(diǎn)。在參照德國與日本兒童照顧政策有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，秉持降低生育、養(yǎng)育、教育成本的原則，增強(qiáng)生育政策的包容性，多舉措多渠道增加兒童照顧服務(wù)供給，推動托育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善生育配套支持，實(shí)現(xiàn)全社會支持育兒已然成為公共服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)。促進(jìn)兒童照顧從家庭邁向社會，從單一家庭照顧轉(zhuǎn)向多元社會照顧具有時代緊迫性，也是建構(gòu)普惠托育服務(wù)體系的重要內(nèi)涵。