呂子逸

一、問題的提出

偵查既是立案活動的必然結果，也是起訴、審判程序得以順利進行的前提與基礎?？紤]到這一程序在整個刑事訴訟環(huán)節(jié)中的地位，以及其內部各類活動的強制性、單方性和嚴厲性，乃至與個人權利的緊密聯(lián)系，應當對公安機關偵查活動主體施以監(jiān)督，這不僅是公安部門依法履職的必然要求，也是偵查程序合理、正當、有效運作的可取選擇，還是整個刑事訴訟活動順利進行和目標實現(xiàn)的重要保障，更是對公民合法權益維護的應有之意。

關于偵查權制約問題的既有研究中，諸多學者均集中于檢察監(jiān)督的視角，鮮有涉及公安機關的內部制約機制，且討論范圍也較為有限。具體來看，殷文潔在《試論公安機關偵查權內部監(jiān)督的完善》中，除提出強化法治觀念、增補法律規(guī)范等建議外，還重點論述了公安機關內部各部門關系的厘清與法制部門監(jiān)督職能的強化。賀小軍的《從全面性到法治化：公安法制部門刑事執(zhí)法監(jiān)督機制改革省思》則針對法制部門“全面化監(jiān)督”的現(xiàn)實狀況，論證了向“法治化監(jiān)督”轉型的必要性，進而對監(jiān)督主體、內容和方式的調整提出了相應的設想。此外，毛寧仙《公安機關治安傳喚行為法律規(guī)制研究》也從增強公安人員執(zhí)法素養(yǎng)與領導監(jiān)督責任的層面，對內部制約機制展開了有益的研究。

本文以2020 年《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》的第三次修訂為切入，在論證內部制約機制存在價值與既有建設成果利弊的基礎上，圍繞法制部門“監(jiān)督主導者”地位的確立、內部工作協(xié)調機制與外部工作銜接機制的建構進行分析，從監(jiān)督主體、方式與內容層面，為內部制約機制的完善和偵查權的良性運作提供路徑參考。

二、公安機關偵查活動內部制約機制的理論證成

（一）偵查活動中人權保障目標的必然要求

偵查活動，一般涵蓋有詢問、訊問、鑒定、勘驗、檢查、搜查等數(shù)類情形，相較于居中裁判的審判活動和承上啟下的審查起訴活動，偵查活動呈現(xiàn)出準備性和前提性的特征。通過偵查活動的開展，收集證據、查明犯罪事實、查獲犯罪嫌疑人，為后續(xù)階段的順利進行提供必要的基礎。基于此類目標，偵查機關針對與犯罪相關的人員或物品，將采取各類強制性手段加以控制、穩(wěn)固和保管，從而防止人員逃跑或材料滅失等情形的發(fā)生?？梢哉f，偵查活動的進行不可避免地與涉及一些人的人身、自由和財產等權益。為確保刑事訴訟活動的順利進行，相關人員、尤其是犯罪嫌疑人的部分權益不可避免的將受到約束［1］。

然而，2012 年《刑事訴訟法》頒布與“保障人權”理念在刑事訴訟體制中的確立，以及近年來法治國家建設目標的提出，均明確了法律的施行應當以公民權益維護為最終目的。作為與公民基本權益緊密關聯(lián)的刑事訴訟活動，除滿足“懲罰犯罪”的基本目標外，也需在這一過程中確保對公民權益約束的合理與妥當，無論是犯罪相關人員或是其他參與人員，都應當享有訴訟利益不受侵害的權利。正如部分域外國家在其刑事訴訟法中強調的，偵查階段的犯罪嫌疑人并非罪犯，理應適用“無罪推定”原則對其權利進行保護。同時，對于包括犯罪人員在內的所有人而言，其尊嚴、權利的維護業(yè)已成為現(xiàn)代法治國家與民主社會的基石所在［2］［3］。公民基本權利的保護力度與程序正義的實現(xiàn)程度，應當是中國法治建設與刑事訴訟法治化、現(xiàn)代化的重要評價標準。

誠然，除建國后制定的一系列規(guī)范性文件外，自1987 年公安部首次公布《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》，以公布年代加以區(qū)分）至今，先后歷經三次修訂。辯護律師在偵查活動中的參與已實現(xiàn)了由參與困難向法定參與的轉化，值班律師地位得以明確，辯護制度有了令人矚目的成就，人權保障獲得了進一步的發(fā)展。但也應當看到，2020 年《規(guī)定》第52 條列舉的數(shù)類案件中，辯護律師的參與仍需受到限制，且在這一條款中，偵查機關報請批準的期限已由既往的48 小時增至3 日。同時，第50、55 條的修改，給予了公安機關在發(fā)現(xiàn)律師實施干擾訴訟活動，涉嫌犯罪等行為時，向律師事務所、律師協(xié)會和司法行政機關報告的權能。此類規(guī)定的設置，以及檢察機關參與的缺失，將使得辯護權在偵查階段居于較為弱勢的地位，有悖于辯護制度建設的初衷。由于檢察機關、審判機關在偵查階段的監(jiān)督未完全到位及公安機關主導地位的強勢，唯有通過公安機關內部制約機制的建設與強化來規(guī)范、約束偵查人員，方可在一定程度上為辯護權提供救濟，從而維護偵查階段訴訟權能的平衡。

由此觀之，公安機關內部制約機制的存在，應當是偵查活動正當、合理進行與公民權益保障等目標實現(xiàn)的必然趨勢。

（二）公安機關偵查工作規(guī)范化的應然方向

在刑事訴訟的發(fā)展歷程中，自建國伊始到八十年代初期，中國逐步完成了對“以公安為中心”政法體制的變革，建立起以“分工負責，互相配合，互相制約”原則為主導的刑事訴訟體制［4］。在這一原則的指導下，各類訴訟參與主體，尤其是偵查、起訴、審判機關的權能運行、工作開展與訴訟階段緊密聯(lián)系。換言之，各訴訟階段中的負責機關在立足于本階段工作需求的基礎上，加強與其他階段負責機關工作間的銜接與協(xié)調，確保刑事案件的辦理在整個訴訟流程中的連貫與通暢，減少信息不對稱可能造成的干擾，最終形成了中國特有的訴訟結構——流水作業(yè)式的訴訟結構［5］［6］。

在這種線性結構的影響下，中國并未選擇大陸法系的偵訴一體化模式，而是建構起了檢察機關與偵查機關權能分設的偵訴分離化模式，檢察機關對偵查機關進行有限監(jiān)督。這一模式的存在，使得檢察機關難以實質性參與偵查活動，僅可在審查起訴階段通過退回補充偵查等方式進行事后監(jiān)督，從而致使偵查階段中公安機關主導地位的確立與強化，偵查活動呈現(xiàn)出參與主體一元化和權能運作單方化的色彩。在此情形下，為規(guī)范公安機關偵查工作的開展，彌補對偵查活動監(jiān)督，尤其是事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的缺漏，確保偵查活動進行的高效與合理，公安機關內部制約機制的建構、強化將是現(xiàn)階段較為合理的選擇。雖然，基于主導者的內部性、行政化特征，以及中立地位缺失等因素，內部制約機制相較于其他監(jiān)督模式存在著公正性不足等隱患。但是，考慮到現(xiàn)階段外部監(jiān)督的落實還難以擺脫對內部制約機制的依賴，而內部制約機制的存在作為公安機關依法履職的保障，較之其他機關更具有及時性，有助于防止損害的進一步擴大，也可較好地貼合近年來司法改革中對權力約束的要求。

（三）“以審判為中心”改革的有力補充

自2014 年始，中國先后出臺了《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》《最高人民法院關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》等文件，期冀通過推動“以審判為中心”的體制改革，明確庭審階段在“保護訴權、認定證據、查明事實、公正裁判”等活動中的決定性作用①，強化審判權與審判階段在整個刑事訴訟體制中的權威、核心地位［7］［8］。雖然“以審判為中心”的改革未能完全消除“訴訟階段論”對訴訟結構造成的影響，但通過強調偵查、起訴階段僅作為審判階段的準備階段，并明確審判活動在案件辦理中的核心地位，偵查、起訴、審判機關間的關系逐步趨向于分立、制衡的態(tài)勢，“等腰三角形”訴訟結構的建設已成為中國刑事訴訟未來發(fā)展的趨勢所在。

然而，“以審判為中心”改革的推進，除明確和強化審判機關與審判階段在案件辦理的中心地位外，在相當程度上還依托于偵查、起訴階段的配合與尊重。換言之，線性訴訟結構的存在與司法審查機制建構的緩慢，導致中國在訴訟結構的變革中難以借鑒域外經驗，而應當在立足于中國司法體系現(xiàn)狀的前提下，將“以審判為中心”作為指導理念，對各階段、各機關工作的約束與調整，方可為改革的推進提供切實可行的助力。應當看到，“以審判為中心”改革的實質，在于重塑權力間的相互約束狀態(tài)，防止對權利造成侵害，不能等同于將審判作為一切工作的重心，過于擴張的審判權也絕非法治國家的要求。因此，通過對偵查活動中公安機關內部制約機制的設置與完善，依托公安機關的自我約束，維護偵查階段應有的正當性與合理性，減少違法偵查行為對后續(xù)階段的影響。可為破除既往的“偵查中心主義”格局，推動“以審判為中心”改革目標在中國司法體系中的確立提供較為可取的補充與協(xié)助。

三、2020年《規(guī)定》修訂后的偵查活動及其內部制約機制

相較于《刑事訴訟法》，雖然《規(guī)定》在法律位階、效力范圍等層面均存在相當程度的差異，但鑒于其內容規(guī)定的針對性與可操作性，《規(guī)定》的存在為《刑事訴訟法》的施行提供了必要的補充與保障，已然成為公安機關參與刑事訴訟活動和具體工作開展的重要指引。2020年《規(guī)定》修訂后，公安機關偵查活動的變化與內部制約機制的缺陷主要體現(xiàn)于以下方面。

（一）2020 年《規(guī)定》對公安機關偵查活動的規(guī)制

1.內部規(guī)定的擴張

結合對2012 年與2020 年兩次《規(guī)定》修訂內容的比較分析，公安機關通過相關條款的增補與修改，擴張了既有規(guī)定的內涵與外延，在一定程度上推動了偵查活動的改革與發(fā)展。

（1）審批機制的法治化。公安機關內部審批機制的設置，是依托上下級公安機關之間，以及同級公安機關內部不同部門間在具體工作中的審查核實，對部分工作的開展施以必要的約束。在2012 年修訂的《規(guī)定》中，這一機制僅在搜查、詢問等數(shù)類偵查活動中得以運用，且還存在著辦案機關自行審批的情況。而在2020 年《規(guī)定》修訂后，不僅返還財物（第234 條）、通緝（第274 條）等偵查活動被納入審批范疇之中，且還根據不同凍結對象間的差異性，將凍結股權、保單權益（第239 條）等偵查活動的審批機關由縣級以上公安機關擴展至設區(qū)的市一級，乃至省級以上公安機關，優(yōu)化了審批主體的結構。

（2）工作流程的透明化。偵查活動，由于其實施中的內部性與封閉性，長期以來一直為諸多學者所詬病。2012 年修訂的《規(guī)定》雖然在部分條款中規(guī)定了公民見證人的參與和錄音錄像的運用，但仍受到較大的限制。相較之下，2020 年《規(guī)定》通過新增第194 條的方式，明確規(guī)定了在“勘驗、檢查、搜查、辨認、查封、扣押”等偵查活動中公民見證人的運用，并對此類主體的選擇設置了較高程度的要求。而第221 條的修改，則將錄音錄像在偵查試驗活動中的應用前提由“存有必要”轉換為“應當采取”，推動了偵查活動的公開化。

（3）工作方式的規(guī)范化。針對2012 年《規(guī)定》部分規(guī)定概括化、缺乏可操作性等問題，2020 年《規(guī)定》在結合部分司法改革成果的基礎上，除明晰證據審查、辨認等活動的內容外②，還通過第231—235 條的增補與修改，明確管理部門的設置（第235 條），增加公安機關偵查人員活動范圍的限制，以及依據財物類型對扣押、凍結等偵查活動的開展進行針對化、層級化規(guī)定，確保了偵查活動中涉案財物管理工作的規(guī)范化。

2.人權保障的強化

從世紀八十年代至今隨著2012 年《刑事訴訟法》的修訂，“保障人權”理念正式成為刑事訴訟活動開展的基本準則和重要評價標準。作為中國法治建設與整體法律制度現(xiàn)代化的重要標志，對公民權利的保護理應是公安機關偵查活動中新的重心所在。同時，對于這一目標的實現(xiàn)也應有著更為體系化、可操作性的理解，以防止形式化、宣言式設置導致的立法虛化。在2020 年《規(guī)定》的修訂中，偵查權力制約和公民權益的保護有了較為顯著的成果。

首先，2020 年《規(guī)定》的第203 條中，增加了在訊問活動開始前，對犯罪嫌疑人訴訟權利的告知以及對無閱讀能力的人宣讀訊問筆錄的規(guī)定，有助于減少此類主體因專業(yè)知識、經驗或是相關能力的缺乏而受到權益侵害情形的發(fā)生。同時，第210 條要求公安機關僅可通過“書面、電話或當場通知”三種形式要求其他訴訟參與人提供證言，以及辦案人員出示人民警察證等規(guī)定，為證人、被害人等主體參與偵查活動提供了必要的保證。此外，對于犯罪嫌疑人近親屬等與案件無關的人員，2020 年《規(guī)定》也在第230 條中要求查封、扣押活動在保證偵查工作正常進行的前提下，應當為此類人員保留必要的生活費用和物品。可以說，前述規(guī)定的修改與增加，推動了“保障人權”理念在具體刑事訴訟活動中的貫徹與落實。

3.與《刑事訴訟法》縫隙的填補

2018 年《刑事訴訟法》的修訂，使得認罪認罰從寬、缺席審判等制度相繼成為中國刑事訴訟正式制度之一，并起著日趨重要的作用。誠如部分學者所言，刑事訴訟改革，相較于“孤立狀態(tài)”的刑法改革，更突顯出“流水線結構”的色彩。即：各類改革的落實與推進，需在立足于整體改革目標方向的同時，結合各訴訟階段、工作和主體的實際狀況進行展開，在互有差異的改革措施的共同推進下，確保整體改革效果得以實現(xiàn)。2020 年《規(guī)定》第203 條中對犯罪嫌疑人認罪認罰從寬權利的告知，第289 條中對認罪情況的記載和速裁程序適用建議的提出，以及第290 條中公安機關在缺席審理過程中通知控審機關等職責的設置，均可視為刑事訴訟改革在偵查活動中的具體體現(xiàn)。

（二）公安機關內部制約機制運作面臨的困境

從上述分析可見，2020 年《規(guī)定》的修訂，極大地強化了公安機關的內部制約。在整體修改層面，偵查活動的法治化、規(guī)范化建設，以及公民權益保護的注重已然成為偵查制度發(fā)展的趨勢所在，“人權保障”理念逐步落實于偵查階段中。基于此?？紤]到線性結構的變革尚未完成，而辯護制度建設還有待進一步推進，依托公安機關內部制約機制的運作，對偵查活動的進行加以約束，可為前述改革目標的實現(xiàn)提供必要的助力與保障。然而，結合1987—2020 年間以《規(guī)定》為代表的各類規(guī)范來看，內部制約機制仍有其不足之處，未能滿足對偵查活動約束的需求。

1.范圍完整性的缺失

《規(guī)定》雖歷經三次修改，審批機制尚未能涵蓋現(xiàn)有的各類偵查活動，偵查機關在辨認等活動的進行中仍存在著未受約束的權力。此類情形的出現(xiàn)，將在一定程度上影響公安機關內部制約機制在部分階段、活動中運作的效力。同時，對于既有的運作范圍，公安機關在《刑事訴訟法》《拘留所條例實施辦法》等法律文件中針對內部制約運作范圍的設置，或限于對人員構成、審核批準主體和證據合法性等單一化的內容，或限于“存在錯誤”等概括化術語的設置，抑或是僅處于宣言式制約的狀態(tài)，缺乏實質性內容規(guī)定，不僅自身規(guī)定的全面化、綜合性未能實現(xiàn)，各文件內容設置相互間也存在差異。因此，在《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》《公安機關實施留置措施備案規(guī)定》受立法位階影響③，效力范圍存有限制的情形下，前述未就內部制約活動的具體工作或實施方式進行深入規(guī)定的狀態(tài)，使得公安機關內部制約機制在具體內容設置方面仍存在重大缺漏，未能完全革除形式化、宣言式制約的問題。而在諸如濫用警械、場所管理不當和重大執(zhí)法錯誤等實際偵查工作中，內部制約機制還面臨著法律支撐的薄弱，乃至空白［9］。

2.內部制約主體的分散化

歷經近四十年的發(fā)展后，公安機關內部制約主體基本囊括了監(jiān)察、人事、審計、督察、法制部門等數(shù)個部門。但是，多元化的制約機制行使主體設置并非等同于制約機制行使的全面性與綜合性，相較于制約機制行使主體數(shù)量的簡單增長，注重對各類主體的精細化設置和權能的準確化配置，在協(xié)調各方權能的同時，確保整體合力效果的最大化方是這一目標實現(xiàn)的重心所在。偵查階段公安機關對各類內部制約主體分設的模式，勢必將內部制約機制劃分至職責迥異、互不隸屬的部門中，雖然《公安部關于2004—2008 年全國公安隊伍正規(guī)化建設綱要》曾嘗試實現(xiàn)各類主體制約機制的統(tǒng)一化，但隨著2016 年《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》的制訂，明確了對不同部門存在職責分工、應當分別履職等內容，使得制約機制分散化狀況未能得以實際解決?？紤]到前述各機關間并未存在直接的行政隸屬關系，在缺乏統(tǒng)一領導主體的情形下，各類工作能否有序、有節(jié)開展，問題能否得以精確、妥當處置，制約機制能否得到合理、充分的行使將不可避免地存在疑問。

3.內部制約方式的體系化缺失

結合相關規(guī)定分析，公安機關內部制約機制已經形成了警告、警告處分、留黨察看、開除黨籍等處分方式以及親自過問、派員監(jiān)督、專人負責等具體工作模式并存的格局。然而，前述各類制約機制行使方式在運用階段、范圍、效果等方面均存在著較為明顯的差異。證件出示、預審、特定機關審批等方式注重于對偵查活動開啟的控制，糾正、限期糾正等措施將已開啟的偵查活動作為制約對象，親自過問、派員監(jiān)督等行為側重于制約工作具體方式的細化。相較于前述措施而言，行政處分、法律責任追究和國家賠償?shù)确绞礁伙@對制約機制實質后果的關注；而開除黨籍、留黨察看等方式則呈現(xiàn)出黨內處分的特征。由此觀之，前述各類制約方式因實施機關、效果的差異，僅限于對特定階段、情形的適用，難以獨立保證對內部制約工作需求的完全滿足。

此外，鑒于公安機關作為行政機關，難免受到“上令下從式”工作模式的影響，缺乏司法機關特有的相對獨立地位，完全依托自我約束恐難以保證內部制約機制的有效運作和履職的正當、合理。因此，增強內部制約機制的透明性，構建內部制約機制中公安機關與外部主體的工作協(xié)調機制，理應成為內部制約機制改革的方向所在。

四、偵查活動中公安機關內部制約機制的完善與展望

（一）制約機制運作范圍的完整性建構

公安機關內部制約機制運作的范圍，不僅是這一機制運作目標具體化的重要表現(xiàn)，也是其得以順利運行的基礎所在。因此，對于這一內容的完善，除對既有制度缺漏加以填補外，還應結合新時期、新目標的要求進行適當調整，從而確保內部制約機制運作的全面與綜合，體現(xiàn)實質化制約模式改革的成果。具體來看，可分為如下步驟進行：

1.制約機制橫向范疇的全面、綜合化

鑒于偵查權行使與其各類工作開展呈現(xiàn)出較為明顯的強制性、擴張性以及與公民權利的緊密聯(lián)系性，如若不對這一環(huán)節(jié)中的各類活動均施以制約，或將因為制約機制的缺漏引發(fā)偵查權濫用，危及公民權利和社會秩序，抑或造成各類制約機制在制約偵查活動和維護公民權利中的不平等，導致司法公正性缺失。制約機制調整范圍的全面化，理應是運作范圍完整性建構目標的前提所在。對于這一內容，可通過對基本法等法律規(guī)范的修改，包括《刑事訴訟法》第115—154 條為代表的訊問、詢問、勘驗、檢查、查封、扣押、搜查、通緝、鑒定、技術偵查等各類偵查工作的開展，以及認罪認罰從寬制度和速裁程序的適用均應納入內部制約范圍，保證對類型囊括的全面。

2.制約機制縱向構造的具體、細致化

為革除形式化、宣言式制約的缺陷，制約機制調整內容的選擇更需關注各類工作的具體開展方式，進而推動內部制約機制效果的落實。具體來看：

（1）運行標準的法定化。無論是強制措施或是其他偵查工作的開展，均只限于滿足法定標準的情形。如若存在對不符合標準者濫用認罪認罰從寬、速裁程序，或是對符合標準者拒絕適用此類措施，抑或是在技術偵查的運用中違反《刑事訴訟法》第150 條要求等情形，均應進行內部制約。

（2）人員構成的特定化。內部制約機制應確保偵查活動是符合法定要求的公安偵查人員，在滿足法定人數(shù)構成的條件下進行。在發(fā)生由公安偵查人員以外的主體實施訊問、詢問、扣押等活動，或是其人數(shù)構成未滿足法定要求時，可進行內部制約④。

（3）制約對象的明確化?？紤]到諸如勘驗、檢查、查封、扣押等偵查措施在運用中均明確規(guī)定了對物品、材料、場所的要求⑤。若公安機關偵查人員逾越這一范圍對與案件無關的物品進行了查封、扣押，或是對與案件無關聯(lián)的人員、地點進行搜查、檢查的，將受到內部制約機制的規(guī)制。

（4）工作方式的規(guī)范化。對于公安機關偵查活動的具體開展是否符合法律規(guī)定的情形，或也應納入內部制約的范疇。譬如：在查封、扣押等涉及財物、物品的偵查工作開展中應對被扣押物品的保管方式、狀態(tài)進行制約，確保此類活動具體實施的正當性和相關證據收集的合法性，貫徹制約機制調整內容具體化、細致化的要求。

3.加強對制約機制調整效果的關注

隨著“保障人權”理念的確立以及“以審判為中心”改革的推進，刑事訴訟制度無論在運行方向或是制度構建中均逐步發(fā)生調整，對公民合法權益和審判活動需要的關注已是刑事訴訟制度整體發(fā)展的應然之勢。在此情形下，對制約機制調整范圍、內容的變更雖有助于依法履職目標的實現(xiàn)，但對于其他目標而言則效用較為薄弱，乃至處于輔助性地位，有悖于現(xiàn)階段改革的需求。因此，公安機關內部制約機制運作范圍的完整性建構，還應兼顧對其調整效果的關注⑥［10］。

（1）對公民權益保障效果的關注。除通過偵查行為的依法、合理進行以避免對公民權利造成侵害外，內部制約機制還應注重偵查行為的開展是否有助于公民權益維護效果的最大化。譬如：查封、扣押、拘留等措施的采取是否有助于減少對被害方和其他人員權益的威脅，是否可確保后續(xù)對受害方賠償?shù)膶崿F(xiàn)。同時，在公民權益確實遭受侵害時，其是否享有獲得值班律師等專業(yè)人員的法律服務，能否通過申訴、控告乃至旁聽等較為適宜的方式參與內部制約工作，可否知曉自身行為對制約結果的影響并予以監(jiān)督的權利。

（2）對訴訟活動效果的關注。內部制約機制需確保偵查活動的開展是否以立案活動為基礎，促使立案活動與起訴、審判活動相連接，而對不符合立案標準的情形是否及時予以排除。同時，偵查階段內部制約機制還應當注重偵查活動的開展是否貼合于后續(xù)階段的需要。譬如：偵查階段證據收集是否合法，是否兼顧了有罪、無罪、罪輕等各類證據；查封、扣押措施的采取能否為后續(xù)審判活動的正常進行和判決執(zhí)行提供必要的幫助。將前述情形歸入內部制約的范疇之中，可充分體現(xiàn)刑事訴訟制度整體的效果及偵查環(huán)節(jié)的效用。

（二）制約主體的明晰與工作機制完善

鑒于缺乏統(tǒng)一領導的多元化制約主體模式和僅依托公安機關內部各部門間的制約模式均存在較為明顯的缺陷⑦，對于內部制約主體的選擇和工作機制的改進，應立足于內部工作協(xié)調機制和外部工作銜接機制的建構。

1.內部工作協(xié)調機制的完善

誠然，相較于多元化、分散性的制約機制主體設置模式，單一化的內部制約主體可較好地保證制約機制行使的統(tǒng)一化、針對化、有序化和秩序穩(wěn)定化。但是，監(jiān)督合力的形成不等同于制約主體的單一化設置，而是強調各部門工作間的相互銜接、協(xié)調和合理分配，在不過分加重某一部門工作負擔的同時，實現(xiàn)整體效果的最大化?？紤]到內部制約機制所牽涉情形的繁雜，以及此類情形相互間在具體表現(xiàn)、責任追究層面的差異性，完全統(tǒng)一的制約主體難免因工作負擔過于繁重而導致工作開展的困難。因此，除繼續(xù)堅持上級機關對下級機關的監(jiān)督外，在同級機關間明確必要的主導部門，統(tǒng)一領導內部制約工作，并以其他部門為輔助的“一元多軌式”制約主體配置格局應是較為可取的選擇［11］。

在主導機關的確定中，受制于職能的特殊性，人事、審計等部門的工作類型具有特定性，難以完全滿足整體內部制約職能的要求。因此，對于這一主體的確定在于督察機構和法 制部門間的抉擇⑧［12］［13］［14］［15］。結合此類部門的相關工作規(guī)定看，雖然關于督察機構的規(guī)定效力位階較高，但這一機構設置主要在于對公安機關內部活動的制約。相較之下，法制部門除享有內部執(zhí)法監(jiān)督權外，還具有著與檢察、監(jiān)察等外部主體進行溝通，并和公安機關內部各部門就制約工作開展進行聯(lián)系的權能⑨。由法制部門主導內部制約工作，較之于督察機構，可在確保對偵查活動進行制約的同時，依托這一部門的相關職能開展內部協(xié)調和外部銜接工作，更貼合現(xiàn)階段內部制約工作的需求，且也符合相關規(guī)定的要求⑩。

綜合來看，在公安機關內部制約機制的內部工作協(xié)調上，可將法制部門作為主導機關，人事、審計、督察等機構分別負責特定類型的工作。當確有需要內部制約的情形發(fā)生時，通過法制部門預先審查或其他機構移送至法制部門審查，確定具體情形后根據各機構間職能的不同進行內部分工，法制部門對具體工作開展進行統(tǒng)一協(xié)調和領導，從而構建起較為可行的內部工作協(xié)調機制。

2.外部工作銜接機制的建構

對于外部工作銜接機制的構建而言，其目標在于公安機關的內部制約部門如何與檢察、監(jiān)察、犯罪嫌疑人、辯護律師等主體就制約工作進行溝通聯(lián)系。這一機制的設置，如圖一所示，可結合內部協(xié)調機制構建的成果，區(qū)分為如下步驟：

（1）意見、建議提出與交流機制的建構。構建、完善面向檢察、監(jiān)察部門的聯(lián)席會議制度、網絡工作平臺和面向犯罪嫌疑人、辯護律師等主體的網絡監(jiān)管平臺、羈押場所工作平臺和值班律師等制度，暢通外部主體與內部制約機制主體間的聯(lián)系渠道，為此類主體主張存在啟動內部制約機制的情形和相關信息、材料，以及其向公安機關法制部門或相關機構提出意見、建議、申訴、控告提供便利。

（2）特定情形中的程序參與機制的建構。為便利內部制約工作的順利開展，減少資源消耗，內部制約機制的運作應在立足于所受理的意見、建議等信息、材料的基礎上，以行政審批模式為主。當然，為保證內部制約機制運作的透明性與公正性，可在諸如存在嚴重危害公民人身、自由等基本權利，或可能造成冤假錯案，抑或是存在較大社會影響等情形中，適當借鑒司法聽證機制的成果，允許當事人等主體參與、旁聽，從而確保工作銜接機制效用的發(fā)揮?［16］［17］。

（3）處理結果反饋、說明機制的建構。應當將內部制約機制運作的結果通過報告、通知等方式告知檢察機關、監(jiān)察部門、當事人等主體，并說明理由，在保證各方主體參與的“富有意義”和“實質化”的同時，維護內部制約機制的權威性和嚴肅性。

（4）加強對犯罪嫌疑人、辯護律師等主體權利的維護。相較于檢察、監(jiān)察等公權力監(jiān)督機關，犯罪嫌疑人、辯護律師不僅在知識、經驗、資源配置等方面存在著難以忽視的薄弱狀況，此類主體在刑事訴訟中地位的特殊性也進一步加劇了其訴訟活動開展的困難。因此，為保障此類主體能充分、有效地參與內部制約工作，還應立足于《刑事訴訟法》第34—47 條的規(guī)定，對辯護權利加以保障。其中，閱卷權、會見通信權與調查取證權的賦予，可為當事人參與內部制約機制提供必要的信息支撐和法律幫助，而提出意見權與申訴控告權的明確，則給予了當事人一方針對違法偵查活動，或是辯護權的行使遭受不合理阻礙的情形時，向管轄機關、管轄機關的上級機關或監(jiān)督機關提出申訴、控告，排除不必要的妨害，以保障辯護權順利行使的能力。

此外，對于可能遭受公安機關不當、違法偵查行為而需啟動內部制約的被害人、證人等主體，也可參照辯護權的內容設置賦予此類主體查閱案卷材料、提出意見、申訴、控告等必要的權利，確保對不同主體權益的兼顧和外部工作銜接機制建構的完整性。

圖1 內部、外部工作機制的建構格局

（三）制約機制行使方式的體系化塑造

為確保內部制約主體設置模式和工作機制改革成果的落實，無論是在具體設置或是運作中，公安機關內部制約均應當著重于對體系結構的精確化、層次化塑造，促使各類方式在彼此區(qū)分的基礎上，相互配合，確保制約工作在不同階段、不同案件乃至不同情形中的順利、有效開展。對于此類改革，主要可從制約措施的階段化設置和責任追究的層次化配置兩個方面進行展開。

1.制約措施的階段化設置

制約措施的階段化設置，也即針對偵查程序進行、偵查工作開展各環(huán)節(jié)的需求，選擇特定的方式進行內部制約。考慮到不同階段中偵查工作的特征、不當偵查行為的危險程度與對公民權利維護等方面均存在較大差異。對這一內容進行階段化設置是克服內部制約的重復、缺漏，形成相互銜接、協(xié)調，具有整合力的制約機制的必然要求。具體來看：

（1）構建以預防為中心的事前制約機制。在偵查工作尚處于啟動階段時，應通過對預審制度的落實與完善，及時發(fā)現(xiàn)并遏制不當偵查行為的發(fā)生，避免內部制約過度傾向于事后監(jiān)督。同時，針對具體偵查活動的開展也應設置必要的審核機制或相應的啟動條件。譬如：若涉及偵查人員對特定主體、場所、物品進行搜查、檢查、訊問、詢問時，除對偵查人員身份有法定要求外，還需明確出示相關證明文件；如若涉及查封、扣押、技術偵查、取保候審等與公民人身自由權、財產權、隱私權緊密聯(lián)系的偵查活動時，除設置清晰的啟動標準外，還應增加特定機關的審批制度，以防止此類措施的濫用。

（2）構建以糾正為中心的事中制約機制。對于偵查程序已然開始、偵查活動正在進行但尚未完結的階段，若發(fā)生可能存在不當、違法情形時，可結合《公安機關督察條例》等條款的內容，在法制部門的統(tǒng)一領導下，由督察機構向辦案機關采取隨警督察、派員督察、專項督察、錄音錄像等方式。并且，在必要時提出《糾正違法決定書》，責令辦案機關糾正、限期糾正，從而及時停止不當、違法的偵查活動或對財物的查封、扣押，實現(xiàn)糾正違法情形與避免損害擴大化的兼顧。

（3）構建以懲戒、賠償為中心的事后制約機制。在偵查環(huán)節(jié)已然終結、偵查活動產生最終效果時，考慮到這一階段中不當、違法偵查行為已經發(fā)生，損害后果已然形成。除參照事中制約機制繼續(xù)提出糾正意見，遏制損害后果擴張外，還應注重對既有損害結果的消除。對于因偵查行為遭受損害的人員、物品、場所，不僅需責令解除強制措施、停止偵查活動，還應要求責任主體采取必要措施使相關場所、物品恢復原狀、歸還原物或通過發(fā)布公告恢復相關人員的名譽；對于財物難以歸還和修復，或是涉及公民人身、自由、隱私等權益受侵害的，應責令責任主體賠禮道歉，并依據《國家賠償法》給予必要的賠償?。

2.責任追究的層次化配置

責任追究的層次化，內部制約的責任追究應根據所涉及的偵查行為的具體情形、程度和要求的差異，由特定機關采取相應的行政處分、黨紀處分和法律責任追究。防止對責任主體打擊過于輕微或過于嚴苛，保證此類措施采取的謙抑化、合理化、準確化，貼合于體系化建構的要求。

（1）對于存在輕微違法的情形。在偵查活動尚未開始或偵查措施的采取尚處于初始階段，未造成實質性損害，抑或是偵查活動已然開始，但其違法行為的程度和危害較為輕微的。譬如：監(jiān)管場所管理、警械使用未完全滿足法律規(guī)定，但未對犯罪嫌疑人等主體權利造成損害?？山Y合《公安部黨風廉政建設責任制實施辦法》《公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》等文件的內容，經法制部門協(xié)調分工后，由黨紀、督察機構給予警告、誡勉談話、批評教育、責令作出書面檢查等較為輕微的黨紀、行政處分。

（2）對于存在一般違法的情形。偵查活動存有一定程度的違法或涉及對公民一般權利的侵害，譬如：訊問、詢問活動中地點選擇、筆錄制作與認罪認罰從寬制度告知義務的履行存在錯誤，或是勘驗、檢查、搜查、辨認等活動中偵查人員的數(shù)目、具體構成未完全符合法律規(guī)定，抑或是對查封、扣押物品的不當管理行為造成財物受損的。經法制部門查明、核實后，交由督察、黨紀執(zhí)行或自行給予通報批評、停止執(zhí)行職務、延期晉級、晉職或降低警銜等行政處分，以及嚴重警告、開出黨內職務的黨紀處分?。

（3）對于存在嚴重違法的情形。當存在刑訊逼供、暴力取證等對公民人身、自由、財產等權利造成嚴重損害的違法偵查行為，或發(fā)生諸如辨認過程存在指示、暗示情節(jié)，鑒定機構不符合法律規(guī)定和技術偵查逾越期限、范圍、未履行保密義務等嚴重有悖于《刑事訴訟法》規(guī)定的情形時?？紤]到此類狀況已造成相當程度的損害和危害，除通過法制部門或由人事部門對責任主體給予引咎辭職、責令辭職或者免職、限期調離公安機關、辭退等較為嚴苛的行政處分?，由黨紀部門作出開除黨籍、留黨察看的黨紀處分外，還應結合具體情形，依托外部工作銜接機制，通過法制部門與司法機關的交流與協(xié)作追究刑事責任。當然，若對受害方依照《國家賠償法》進行賠償后，也可向責任主體進行追償。

五、余論

偵查作為刑事訴訟基本環(huán)節(jié)之一，這一環(huán)節(jié)的合法、正當運行和公安機關的依法履職，長久以來均被視為刑事訴訟改革的重心與法治化、民主化、科學化貫徹與否的重要評價標準。2020 年《規(guī)定》的修訂與具體內容的調整，將在一定程度上促使公安機關逐步消除既往工作中內部性、封閉性的特征，通過公安機關工作與偵查活動公開化、透明化和規(guī)范化，貫徹落實“保障人權”等基本理念。因此，以偵查環(huán)節(jié)中公安機關內部制約機制的發(fā)展、問題為視角進行研究，探究公安機關工作與刑事訴訟制度數(shù)十年來改革中的趨勢、特征與缺陷，應是這一環(huán)節(jié)依法進行和刑事訴訟改革效果落實不可忽略的部分，并可為其他制度的研究與完善提供較為可取的視角。當然，本文也僅限于對《規(guī)定》的規(guī)范性分析，尚缺乏實踐材料的支撐，這也是未來研究的方向。

注釋：

①見《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》第10—16 條。

②具體來看，在第192 條，增加了對證據關聯(lián)性的審查。而在第260 條中，增加了對物品的照片進行辨認時的要求。

③譬如：2001 年《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》規(guī)定有：“第十六條 公安機關所屬執(zhí)法部門或派出機構具有下列情形之一的，本級公安機關年度考核評議結果應確定為不達標：（一）刑訊逼供致人重傷、死亡或者毆打、體罰、虐待被監(jiān)管人導致其重傷、死亡的；（二）濫用警械武器致人死亡的；（三）因對監(jiān)管場所管理不當導致被監(jiān)管人集體脫逃的；（四）因重大執(zhí)法過錯造成多人重傷、死亡的重大事故的；（五）因黃、賭、毒違法犯罪現(xiàn)象嚴重或者出現(xiàn)重大執(zhí)法問題被新聞媒體曝光，經查證屬實，造成惡劣社會影響的；（六）被考核評議單位拒絕接受考核評議或者弄虛作假的?！?/p>

2002 年《公安機關實施留置措施備案規(guī)定》則規(guī)定：“第四條 督察部門對留置措施實施情況的現(xiàn)場督察主要包括：（一）法律手續(xù)是否齊全并合法有效；（二）是否符合法定時限、法定范圍；（三）留置室的管理有無違反規(guī)定；（四）有無刑訊逼供或體罰、虐待被留置人員的行為；（五）有無其他違法違紀行為?！?/p>

④此類要求見《刑事訴訟法》第118 條的規(guī)定：“訊問犯罪嫌疑人必須由人民檢察院或者公安機關的偵查人員負責進行。訊問的時候，偵查人員不得少于二人……第132 條……檢查婦女的身體，應當由女工作人員或者醫(yī)師進行?！?/p>

⑤具體來看，《刑事訴訟法》規(guī)定有：“第128 條 偵查人員對于與犯罪有關的場所、物品、人身、尸體應當進行勘驗或者檢查……第136 條為了收集犯罪證據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查……第141 條在偵查活動中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押；與案件無關的財物、文件，不得查封、扣押……”。

⑥部分研究也提出了類似的觀點，提出了遵循程序步驟的“盡職”和注重實際效用的“有效果”的區(qū)分，雖并未對本文內容進行直接涉及，但仍有其借鑒意義。

⑦缺乏統(tǒng)一領導的多元化制約機制運作主體設置模式不可避免地導致內部制約機制行使的無序、重合與缺漏，未能形成合力監(jiān)督的格局，阻礙內部制約機制效用的發(fā)揮。而受制于公安機關內部工作模式行政化與相對獨立性缺失等因素的影響，僅依托公安機關內部各部門間的制約也難以較好地保證制約的公正性和合理性。

⑧部分學者支持督察機構，而其他研究人員則傾向于對法制部門的改造。

⑨《公安機關法制部門工作規(guī)范》第59 條規(guī)定：“公安法制部門應當向公安機關紀檢、監(jiān)察、信訪、人事等有關部門和人民檢察院、人民法院等相關單位了解被考評對象的執(zhí)法情況，作為執(zhí)法質量考核評議的依據之一?！钡?0 條規(guī)定：“公安法制部門應當及時向本級公安機關領導和上級公安機關法制部門報告執(zhí)法質量考核評議工作情況和結果，并向本級公安機關執(zhí)法部門和下級公安機關通報…… ”第64 條規(guī)定：“對存在過錯的執(zhí)法行為和案件，公安法制部門應當及時認定執(zhí)法過錯責任，并制作《執(zhí)法過錯責任認定書》和《執(zhí)法過錯責任追究意見書》，報本級公安機關主管領導批準后，移送紀檢監(jiān)察部門處理?！?/p>

⑩見《公安部關于2004—2008 年全國公安隊伍正規(guī)化建設綱要》和2016 年《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》。

?近年來審查逮捕聽證制度等改革措施的推進，就印證了當事人參與等機制的存在價值。

?相關規(guī)定可見于2013 年《人民警察法》第50 條，2016 年《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》第15 條。

?見《公安部黨風廉政建設責任制實施辦法》第16 條規(guī)定：“（七）下達錯誤決定和命令，下級公安機關執(zhí)行后發(fā)生嚴重后果或者重大責任事故的，給予負直接領導責任的主管人員嚴重警告或者撤銷黨內職務處分，情節(jié)嚴重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分?！渌`反本規(guī)定第四至十條的行為，情節(jié)較輕的，給予批評教育或者責令作出檢查，情節(jié)較重的，給予相應的組織處理或者黨紀處分?！?/p>

?見2016 年《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》第14 條：“作出其他處理的，由相關部門提出處理意見，經公安機關負責人批準，可以單獨或者合并作出以下處理：……（七）引咎辭職、責令辭職或者免職；（八）限期調離公安機關；（九）辭退或者取消錄用?！?/p>