萬(wàn) 欣，蘇鵬程，鄭亞平

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100； 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

長(zhǎng)三角地區(qū)是水域環(huán)境污染治理的典型地區(qū)，其水環(huán)境治理舉措和成效，對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的示范引領(lǐng)作用[1]。政策是政府為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期內(nèi)的特定目標(biāo)而采取的手段和措施，決定著管理活動(dòng)的方向和準(zhǔn)則。近年來(lái)，長(zhǎng)三角三省一市區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治的方針已逐步明確，在城市水環(huán)境、河湖環(huán)境治理與保護(hù)等方面各省市出臺(tái)了系列政策。然而，水環(huán)境污染不以行政區(qū)為限，是區(qū)域性、流動(dòng)性的?？缧姓^(qū)的環(huán)境治理面臨區(qū)域環(huán)境的整體性與屬地環(huán)境管理碎片化的矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水環(huán)境的協(xié)同治理迫切需要地方政策之間的協(xié)調(diào)與配合，這對(duì)于解決跨行政區(qū)的環(huán)境治理難題，提升政府的治理能力與效率尤為重要[2]。因此，研究長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市水環(huán)境政策的效力及耦合協(xié)調(diào)關(guān)系，從區(qū)域協(xié)調(diào)視角優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

目前，對(duì)水環(huán)境政策的研究，一些學(xué)者針對(duì)政策制定、執(zhí)行和結(jié)果構(gòu)建指標(biāo)體系，評(píng)判水環(huán)境政策的有效性。如張叢林等[3]基于上述框架對(duì)跨區(qū)域水環(huán)境政策進(jìn)行了評(píng)估。還有學(xué)者通過(guò)建立回歸分析和水質(zhì)預(yù)測(cè)模型，探討水環(huán)境政策對(duì)污染物減排的影響及作用機(jī)理。如張可等[4]基于多變量離散灰色模型探究了農(nóng)村水環(huán)境政策的減排效應(yīng)及其空間分異性。從現(xiàn)有研究來(lái)看，鮮有學(xué)者從政策文本出發(fā)研究水環(huán)境政策的效力情況，而政策文本量化作為一種公共政策的研究范式，可揭示政策文獻(xiàn)中的隱藏知識(shí)和政治含義，有助于了解政策工具選擇和政策演變規(guī)律[5]。具有代表性的政策文本量化方法有兩種，一是彭紀(jì)生等[6]提出的“政策力度-政策目標(biāo)-政策措施”量化框架，該框架被用于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新[7]、機(jī)動(dòng)車污染防治[8]等不同領(lǐng)域政策效力的評(píng)估；二是Estrada[9]提出的PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型，目前主要被用于評(píng)價(jià)政策的優(yōu)劣勢(shì)和一致性水平[10-11]。

關(guān)于政策協(xié)調(diào)的研究，由于其內(nèi)涵寬泛、分析方法多樣，尚未形成統(tǒng)一的研究范式。相關(guān)研究主要集中在對(duì)組織間(如政策發(fā)布機(jī)構(gòu)間)政策關(guān)系的探討[12]，也有研究關(guān)注了組織內(nèi)部(如政策工具間)的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題[13]。從方法來(lái)看，一些學(xué)者基于政策文本內(nèi)容，定性分析了某領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)關(guān)系。如王洛忠等[13]從結(jié)構(gòu)、過(guò)程和內(nèi)容3個(gè)維度評(píng)述了我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同問(wèn)題。也有研究利用統(tǒng)計(jì)回歸[14]、主題挖掘和語(yǔ)義相似度計(jì)算[15]等定量方法對(duì)政策協(xié)調(diào)進(jìn)行了量化分析?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究主要關(guān)注政策之間是否存在協(xié)調(diào)關(guān)系，而缺乏對(duì)不同政策在多大程度上存在相互促進(jìn)或制約關(guān)系，即政策協(xié)調(diào)或失調(diào)程度的探討。耦合協(xié)調(diào)模型不僅可以揭示不同系統(tǒng)或要素之間作用關(guān)系的強(qiáng)弱，還可有效反映作用關(guān)系的優(yōu)良程度，被成功應(yīng)用于多系統(tǒng)之間關(guān)系演變的分析[16-17]，為本文探究水環(huán)境政策及政策工具的協(xié)調(diào)關(guān)系提供了有效的分析工具。

綜上，本文收集長(zhǎng)三角三省一市2005—2020年期間主要的水環(huán)境政策文本，以“政策力度-政策目標(biāo)-政策措施”為量化框架測(cè)度水環(huán)境政策效力，進(jìn)一步采用耦合協(xié)調(diào)模型在空間維度和工具維度上揭示長(zhǎng)三角地區(qū)水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)關(guān)系的演化特征和趨勢(shì)?；谡呶谋玖炕瘜?shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)程度的時(shí)空演化分析，重點(diǎn)探討了長(zhǎng)三角地區(qū)水環(huán)境政策及政策工具協(xié)調(diào)中存在的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)政策協(xié)調(diào)與優(yōu)化提出建議，不僅為深入研究政策協(xié)調(diào)關(guān)系開(kāi)拓了新思路，也為長(zhǎng)三角地區(qū)水環(huán)境政策協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有價(jià)值的參考。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

1.1 政策工具分類

合理選擇和組合政策工具可有效提高政策效力和資源的利用效率。政策工具從不同視角可劃分為不同類型，本文參照前人研究[18-19]，從政策干預(yù)的角度，將政策工具分為權(quán)威、激勵(lì)、象征勸誡、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革和監(jiān)督6種類型，各類型政策工具的具體含義如下：①權(quán)威型。指各行政管理部門運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象的行為做出強(qiáng)制性規(guī)定，具體形式有規(guī)定、許可、禁止等。②激勵(lì)型。利用正向或者負(fù)向的回報(bào)來(lái)誘導(dǎo)政策目標(biāo)對(duì)象向政策制定者所期望的方向行動(dòng)。③象征勸誡型。從個(gè)人或組織的價(jià)值觀與信念出發(fā)，呼吁和倡導(dǎo)采取相應(yīng)的決策和行動(dòng)。④能力建設(shè)型。通過(guò)對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象在資金、技術(shù)、人才等資源上的扶持，幫助其行為合規(guī)或達(dá)標(biāo)。⑤系統(tǒng)變革型。因原有組織的效率不高或不能產(chǎn)生所期望的效果，而通過(guò)對(duì)組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整或重構(gòu)來(lái)促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑥監(jiān)督型。通過(guò)對(duì)目標(biāo)對(duì)象相關(guān)工作的環(huán)節(jié)、過(guò)程和行為的監(jiān)督和管理，以督促有效落實(shí)政策目標(biāo)，包括組織內(nèi)部、外部以及組織不同級(jí)別之間的多種監(jiān)督形式。

1.2 政策量化框架

政策效力是政策文本內(nèi)容效度、影響力和可實(shí)施程度的反映[7]。為了有效評(píng)估水環(huán)境政策效力，本文參考彭紀(jì)生等[6]的研究，從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)3個(gè)維度構(gòu)建政策文本量化框架。政策力度代表政策的法律效力和行政影響力，由政策主體和類型決定。參照國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》以及現(xiàn)有研究的評(píng)定方法[6,8]，依據(jù)政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的類型和級(jí)別高低，對(duì)政策力度由低到高按1～5賦分。政策目標(biāo)是政策所期望達(dá)到的目的，根據(jù)政策文本對(duì)目標(biāo)描述的清晰程度和可量化程度由低到高按1～5賦分[8]。政策措施是政策文件中為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而采用的具體方法和手段，按照上文對(duì)政策工具的劃分并參照現(xiàn)有研究[8]，根據(jù)措施的具體化程度和完備性對(duì)文件中涉及的政策措施同樣按1～5進(jìn)行賦分。

為了保證量化框架及量化過(guò)程的科學(xué)性，邀請(qǐng)6位政策研究及環(huán)境治理與保護(hù)領(lǐng)域的專家對(duì)初步建立的政策量化框架從全面性、合理性和清晰度3個(gè)方面按1～5進(jìn)行打分，并提出建議。專家中有4名來(lái)自學(xué)術(shù)界，2名來(lái)自業(yè)界，從事相關(guān)領(lǐng)域科研或?qū)嵺`的年限為8～24 a。專家對(duì)上述3個(gè)方面打分的平均值依次為4.67分、4.67分和4.5分，說(shuō)明所構(gòu)建的政策量化框架得到專家認(rèn)可。根據(jù)專家建議修改、完善，最終得到表1所示的政策效力評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。然后，在專家指導(dǎo)下對(duì)收集的政策文本按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化評(píng)分，并就評(píng)分有分歧的政策條款進(jìn)行反復(fù)討論，直到形成一致的評(píng)分結(jié)果。

表1 政策效力評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

1.3 計(jì)算模型與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.3.1政策量化計(jì)算

根據(jù)對(duì)政策力度、目標(biāo)和措施的評(píng)分結(jié)果，參考前人研究[8]，根據(jù)式(1)計(jì)算某一項(xiàng)政策的效力值，并統(tǒng)計(jì)當(dāng)年現(xiàn)行有效的政策，根據(jù)式(2)計(jì)算年度總政策效力值。

Ei=(gi+mi)si

(1)

(2)

式中：Et為第t年度政策效力總和；Ei為第i項(xiàng)政策的效力值；gi為第i項(xiàng)政策的目標(biāo)得分；mi為第i項(xiàng)政策的措施得分；si為第i項(xiàng)政策的力度得分；n為第t年度現(xiàn)行有效政策的數(shù)量。

1.3.2耦合協(xié)調(diào)模型

首先根據(jù)式(3)計(jì)算反映系統(tǒng)或要素之間關(guān)聯(lián)程度的耦合度C，但耦合度僅是對(duì)系統(tǒng)或要素間關(guān)系強(qiáng)弱的描述，并不能反映關(guān)系的優(yōu)良程度。因此，還需根據(jù)式(4)測(cè)算耦合協(xié)調(diào)度D，以進(jìn)一步了解系統(tǒng)或要素之間存在促進(jìn)還是制約關(guān)系，即處于協(xié)調(diào)還是失調(diào)狀態(tài)[16-17]。

(3)

(4)

其中

T=αP1+βP2

式中：C為耦合度；P1、P2分別為兩個(gè)地區(qū)的政策效力值或兩種政策工具的效力值；D為耦合協(xié)調(diào)度；T為綜合協(xié)調(diào)指數(shù)；α、β分別為模型中P1和P2的待定系數(shù)。本研究認(rèn)為不同地區(qū)或不同政策工具之間并無(wú)重要性差異，因此取α=β=0.5。此外，為了便于掌握系統(tǒng)間相互作用的水平，了解協(xié)調(diào)關(guān)系所處的階段，參照文獻(xiàn)[20]，對(duì)耦合協(xié)調(diào)度進(jìn)行等級(jí)劃分，劃分結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 耦合協(xié)調(diào)關(guān)系分級(jí)

1.3.3數(shù)據(jù)來(lái)源

利用北大法寶、萬(wàn)方數(shù)據(jù)等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，以水污染、水治理、水保護(hù)、河流治理、河流污染、河流保護(hù)、湖泊治理、湖泊污染和湖泊保護(hù)等為關(guān)鍵詞，檢索2005—2020年長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市現(xiàn)行有效的水環(huán)境治理與保護(hù)政策文件。政策發(fā)布機(jī)構(gòu)限定為省級(jí)機(jī)構(gòu)，主要包括省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和省級(jí)人民政府及其下屬部門。經(jīng)過(guò)核對(duì)補(bǔ)充，初步篩選出451項(xiàng)政策文件。進(jìn)一步從政策背景、目標(biāo)和內(nèi)容等方面，對(duì)初步篩選的政策進(jìn)行精讀和研判，結(jié)合專家建議保留政策的核心內(nèi)容與水環(huán)境治理和保護(hù)相關(guān)性較強(qiáng)的政策文本，最終選取163項(xiàng)符合分析要求的政策文本作為后續(xù)研究數(shù)據(jù)。表3為基于年度有效政策統(tǒng)計(jì)的各省市有效政策數(shù)量。從表3可知，研究期內(nèi)年度有效政策數(shù)量不斷增加，2020年的有效政策數(shù)量是2005年的5倍多。相比之下，蘇浙滬與水環(huán)境相關(guān)政策的數(shù)量增長(zhǎng)較快，其中又以江蘇省最快，而安徽省政策數(shù)量增長(zhǎng)較慢。

表3 三省一市各年度現(xiàn)行有效政策數(shù)量 單位：項(xiàng)

2 結(jié)果分析

2.1 水環(huán)境政策及政策工具使用和效力分析

根據(jù)上述政策量化方法，計(jì)算三省一市的年度水環(huán)境政策效力，結(jié)果如圖1所示?？傮w上，長(zhǎng)三角各省市水環(huán)境政策效力均逐年上升，并且江蘇省一直保持領(lǐng)先，表明各地在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越重視對(duì)水環(huán)境的規(guī)制與治理。需要指出的是早期三省一市的水環(huán)境政策效力相差不大，但后期三省一市的政策效力逐漸出現(xiàn)分化，與蘇浙滬相比安徽省呈現(xiàn)落后趨勢(shì)。

圖1 長(zhǎng)三角三省一市水環(huán)境政策效力變化趨勢(shì)

為了分析政策工具使用結(jié)構(gòu)及效力情況，圖2分別展示了各類政策工具使用數(shù)量占比和單位政策工具效力情況。各類政策工具的使用占比在研究期內(nèi)基本無(wú)明顯變化，說(shuō)明長(zhǎng)三角水環(huán)境政策對(duì)各類工具措施的使用結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)保持穩(wěn)定。另外，發(fā)現(xiàn)權(quán)威型工具使用占比最高，而象征勸誡和系統(tǒng)變革型工具使用最少。然而，政策工具單位效力結(jié)果與工具使用結(jié)構(gòu)恰恰相反，象征勸誡和系統(tǒng)變革型工具的單位效力值要明顯高于其他類型工具。通過(guò)查閱相關(guān)政策條款，發(fā)現(xiàn)一些強(qiáng)制性條款僅籠統(tǒng)規(guī)定了水保護(hù)和水污染控制的相關(guān)要求，而沒(méi)有具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和方式，這可能是導(dǎo)致權(quán)威型工具單位效力偏低的原因。例如，浙江省建設(shè)廳《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活污水處理廠建設(shè)和運(yùn)行監(jiān)管工作的通知》中要求“加大城鎮(zhèn)生活污水處理廠的回用水利用率，節(jié)約水資源?！钡珜?duì)于實(shí)施的原則和方式等并未做出規(guī)定。

(a) 政策工具使用情況

2.2 空間維度水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)關(guān)系分析

根據(jù)政策耦合協(xié)調(diào)等級(jí)占比情況，描繪長(zhǎng)三角地區(qū)不同省市之間水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)隨時(shí)間的演化趨勢(shì)，如圖3所示。由圖3可知，研究期內(nèi)三省一市水環(huán)境政策的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系共經(jīng)歷了3個(gè)階段，即由最初的失調(diào)到轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)，再到協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

圖3 長(zhǎng)三角不同省市間水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)演化趨勢(shì)

a. 失調(diào)發(fā)展階段(2005—2008年)：此階段長(zhǎng)三角地區(qū)各省市間的耦合協(xié)調(diào)度為[0.08,0.47]，雖然政策間的失調(diào)程度在不斷下降，但總的來(lái)說(shuō)各省市間水環(huán)境政策表現(xiàn)為在低水平上的相互制約。這表明雖然長(zhǎng)三角地區(qū)不同省市之間水環(huán)境政策具有一定關(guān)聯(lián)性，但此階段該地區(qū)水環(huán)境政策缺少協(xié)作配合。

b. 轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)階段(2009—2016年)：此階段耦合協(xié)調(diào)度為[0.42,0.83]，各省市間水環(huán)境政策的協(xié)調(diào)關(guān)系均達(dá)到中等水平，并開(kāi)始向高水平狀態(tài)過(guò)渡。這一轉(zhuǎn)變主要得益于2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)明確提出推進(jìn)以蘇浙滬為主體的長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展，并對(duì)該地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施、防洪減災(zāi)、水資源配置和利用、水安全和水生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出重要指示，有效推動(dòng)了不同省市水環(huán)境政策由失調(diào)關(guān)系占主導(dǎo)向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

c. 協(xié)調(diào)發(fā)展階段(2017—2020年)：2017年上海與安徽的水環(huán)境政策最終達(dá)到中級(jí)協(xié)調(diào)水平，至此三省一市間政策耦合協(xié)調(diào)關(guān)系全部進(jìn)入高水平狀態(tài)。2016年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，首次明確將安徽省的核心城市納入長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展范疇，國(guó)家層面的規(guī)劃文件有力推動(dòng)了蘇浙滬皖在經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、生態(tài)等方面的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而促進(jìn)該地區(qū)水環(huán)境政策的協(xié)作關(guān)系邁向新階段。

值得注意的是，在轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)發(fā)展階段，蘇浙滬水環(huán)境政策的耦合協(xié)調(diào)進(jìn)程明顯加快，2012年開(kāi)始出現(xiàn)高水平協(xié)調(diào)關(guān)系，到2019年全部達(dá)到優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)。然而，安徽與蘇浙滬之間水環(huán)境政策協(xié)調(diào)發(fā)展速度相對(duì)滯后，到2020年尚未出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)關(guān)系。究其原因，一方面，由于安徽省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平先天與蘇浙滬地區(qū)存在差距，而環(huán)境政策制定與實(shí)施往往會(huì)受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這在一定程度上決定了安徽與蘇浙滬地區(qū)在水環(huán)境政策方面有明顯的差異性；另一方面，從長(zhǎng)三角一體化發(fā)展歷程來(lái)看，安徽較晚被納入一體化發(fā)展戰(zhàn)略，在包括水環(huán)境治理與保護(hù)在內(nèi)的相關(guān)政策方面，與蘇浙滬地區(qū)之間的互融互通和協(xié)調(diào)配合存在較大差距。

2.3 工具維度水環(huán)境政策耦合協(xié)調(diào)關(guān)系分析

2.3.1不同水環(huán)境政策工具間的關(guān)系由失調(diào)轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)

根據(jù)6種政策工具耦合協(xié)調(diào)等級(jí)占比情況，繪制長(zhǎng)三角地區(qū)水環(huán)境政策工具耦合協(xié)調(diào)關(guān)系隨時(shí)間的演化趨勢(shì)圖，并以雷達(dá)圖的形式進(jìn)一步展示不同工具之間的耦合協(xié)調(diào)水平，詳見(jiàn)圖4和圖5。如圖4所示，6種政策工具的耦合協(xié)調(diào)經(jīng)歷了失調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)兩個(gè)階段。第一階段(2005—2011年)，耦合協(xié)調(diào)度為[0.03,0.72]，不同政策工具之間以失調(diào)關(guān)系占主導(dǎo)。第二階段(2012—2020年)，耦合協(xié)調(diào)度為[0.40,1]，該階段政策工具間的協(xié)調(diào)關(guān)系均已達(dá)到中等水平，且開(kāi)始向高水平狀態(tài)發(fā)展。與空間維的分析結(jié)果不同，研究期內(nèi)工具維的協(xié)調(diào)關(guān)系尚未進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段。從圖5來(lái)看，雖然早期階段政策工具兩兩耦合協(xié)調(diào)關(guān)系存在一定差異，如象征勸誡與權(quán)威型工具協(xié)調(diào)水平偏低，而激勵(lì)與系統(tǒng)變革型工具協(xié)調(diào)關(guān)系較好，但就整體而言不同政策工具間的協(xié)調(diào)關(guān)系在研究期內(nèi)并無(wú)較大差異，表明長(zhǎng)三角地區(qū)水環(huán)境政策工具的協(xié)調(diào)程度幾乎趨于一致。

圖4 長(zhǎng)三角水環(huán)境政策工具耦合協(xié)調(diào)演化趨勢(shì)

圖5 長(zhǎng)三角水環(huán)境政策工具兩兩耦合協(xié)調(diào)雷達(dá)圖

2.3.2各省市水環(huán)境政策工具耦合協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)差異性

為了比較不同省市水環(huán)境政策工具耦合協(xié)調(diào)狀態(tài)的差異，分別繪制雷達(dá)圖如圖6所示。

(a) 江蘇省

整體上來(lái)看，安徽省水環(huán)境政策工具的耦合協(xié)調(diào)特征明顯不同于其他省份。早期，安徽省各類政策工具的協(xié)調(diào)性明顯優(yōu)于蘇浙滬，并且各工具間的協(xié)調(diào)水平也較為均衡。而后期蘇浙滬政策工具的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系快速提升，并明顯超過(guò)安徽省。從表3可以看出，安徽省每年新增政策相對(duì)較少，并且與蘇浙滬之間的差距不斷加大，缺少政策更新在一定程度上成為制約安徽政策工具協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。另外，權(quán)威型與象征勸誡型工具在所有政策工具的協(xié)調(diào)關(guān)系中較差，說(shuō)明安徽省注重權(quán)威工具的使用，而相對(duì)忽視對(duì)環(huán)境主體觀念和行為的引導(dǎo)。應(yīng)加強(qiáng)象征勸誡型工具使用，提升個(gè)人或組織對(duì)環(huán)境治理的價(jià)值認(rèn)同，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)形成水環(huán)境治理和保護(hù)的社會(huì)氛圍。

浙江省水環(huán)境政策工具的耦合協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出跳躍式發(fā)展特征，即2008—2011年協(xié)調(diào)關(guān)系出現(xiàn)大幅度提升。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這與《浙江省水污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的實(shí)施密切相關(guān)。作為浙江省水環(huán)境治理與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，該《條例》于2009年1月開(kāi)始實(shí)施，對(duì)省域范圍內(nèi)水污染防治的權(quán)責(zé)劃分、標(biāo)準(zhǔn)制定、獎(jiǎng)懲措施和宣傳教育等做出了全面規(guī)定。在該《條例》的指導(dǎo)下，省政府及相關(guān)部門出臺(tái)系列配套政策，具體落實(shí)各項(xiàng)水污染防治措施，達(dá)到了良好的政策協(xié)調(diào)效果。

3 結(jié)論與建議

a.長(zhǎng)三角三省一市的水環(huán)境政策效力均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并且權(quán)威型工具使用明顯占據(jù)主導(dǎo)地位，但單位效力值偏低，而系統(tǒng)變革型和象征勸誡型工具使用最少，但單位效力值相對(duì)較高。水環(huán)境政策效力的逐年提高，說(shuō)明從政策制定層面各省市不斷加大對(duì)水環(huán)境治理的力度。權(quán)威型工具具有強(qiáng)規(guī)制作用，是對(duì)具有公共屬性以及負(fù)外部性特征的環(huán)境資源進(jìn)行治理的基本保障。需要進(jìn)一步明確界定權(quán)威型條款的執(zhí)行范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式等，以提升權(quán)威型工具的單位效力值。此外，應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)變革和象征勸誡工具的使用。需要逐步變革現(xiàn)階段以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心建立起來(lái)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和社會(huì)體系，形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境雙向牽引、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的組織體系和創(chuàng)新格局，從根本上提升政府及整個(gè)社會(huì)的水環(huán)境治理能力。水環(huán)境治理應(yīng)改變?nèi)苷乃枷胗^念，加強(qiáng)象征勸誡型政策制定，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等非政府主體參與治理，形成良好的水文化和水精神。

b.長(zhǎng)三角水環(huán)境政策發(fā)展存在地區(qū)不平衡現(xiàn)象，研究期內(nèi)三省一市間水環(huán)境政策協(xié)調(diào)關(guān)系經(jīng)歷了失調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)發(fā)展3個(gè)階段，但其中安徽與蘇浙滬之間的協(xié)調(diào)關(guān)系明顯滯后。安徽處于長(zhǎng)三角地區(qū)長(zhǎng)江水系的上游，對(duì)整個(gè)區(qū)域的水環(huán)境治理起著重要作用。但受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、較晚加入一體化、補(bǔ)償機(jī)制不健全等客觀因素影響，其在水環(huán)境政策數(shù)量和效力以及政策工具協(xié)調(diào)性方面都明顯偏低。研究發(fā)現(xiàn)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等國(guó)家層面的規(guī)劃政策有效促進(jìn)了不同省市間政策協(xié)調(diào)關(guān)系的良性轉(zhuǎn)變。針對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，上下級(jí)政府之間的互動(dòng)對(duì)于跨行政區(qū)的政策優(yōu)化與協(xié)調(diào)至關(guān)重要。上級(jí)政府的權(quán)威性能夠統(tǒng)一下級(jí)政府的行動(dòng)目標(biāo)，同時(shí)上級(jí)政府可吸納下級(jí)政府的政策經(jīng)驗(yàn)，并有效將一致的政策愿景和良好的政策制定經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散到整個(gè)區(qū)域，從而提升區(qū)域政策制定的協(xié)調(diào)性和整體性。隨著一體化發(fā)展的深入，長(zhǎng)三角城市的功能分化與定位逐步清晰，三省一市應(yīng)各揚(yáng)所長(zhǎng)、分工合作，科學(xué)建立與完善上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償、創(chuàng)新鏈深度融合、跨界水污染防治等重要協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的共保聯(lián)治關(guān)系。

c.長(zhǎng)三角水環(huán)境政策工具間的耦合協(xié)調(diào)尚有較大提升空間，且不同省市政策工具的耦合協(xié)調(diào)特征呈現(xiàn)差異性。研究期內(nèi)長(zhǎng)三角水環(huán)境政策工具間的協(xié)調(diào)關(guān)系經(jīng)歷了失調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)兩個(gè)階段，尚未全部達(dá)到高水平協(xié)調(diào)。政策工具協(xié)調(diào)從橫向上需打破行政壁壘，創(chuàng)造多元政策工具配合協(xié)作的適應(yīng)性組織基礎(chǔ)；縱向維度上應(yīng)注重政策制定、執(zhí)行到評(píng)價(jià)的全過(guò)程協(xié)調(diào)，形成水環(huán)境治理管控閉環(huán)。各省市政策工具耦合協(xié)調(diào)的演化過(guò)程各不相同，但其中一些有效提升政策工具協(xié)調(diào)性的經(jīng)驗(yàn)可供其他地區(qū)借鑒參考。例如，浙江省政策工具協(xié)調(diào)性的跳躍式發(fā)展得益于其省級(jí)水污染防治條例的實(shí)施，此類地方性法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)工作方案、規(guī)定、辦法等下級(jí)政策的制定具有重要指導(dǎo)作用，促進(jìn)了梯級(jí)分階政策結(jié)構(gòu)的形成。從政策設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，分階制定政策可加強(qiáng)不同部門之間的相互銜接，也使各種政策淵源保持協(xié)調(diào)一致，有利于形成縱橫交錯(cuò)的政策體系，是促進(jìn)不同政策工具耦合協(xié)調(diào)，減少政策沖突與矛盾的有效手段。