摘要： 我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和農(nóng)民土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的政策變遷是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，遵循了事物發(fā)展運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律。從社會(huì)歷史層面來(lái)看，進(jìn)行“三權(quán)分置”改革與保持農(nóng)民土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”具有充分的現(xiàn)實(shí)意義，二者不可偏廢。從邏輯層面來(lái)看，“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”政策共存與協(xié)同旨在處理好新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過(guò)程中“穩(wěn)”與“活”的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展“穩(wěn)中求進(jìn)”的題中之義，既遵循了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律，又符合我國(guó)農(nóng)村改革始終是以保障和發(fā)展好農(nóng)民利益為核心的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值歸屬。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;長(zhǎng)久不變;現(xiàn)實(shí)意義;共洽性邏輯

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-0768（2022）01-0059-10

黨的十九大后，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，而這個(gè)矛盾在農(nóng)村表現(xiàn)得更加突出和充分。為了更好地解決農(nóng)村問(wèn)題，黨中央提出并實(shí)施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是全面建成小康社會(huì)，解決我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的有效舉措;鄉(xiāng)村振興要以人為本，而農(nóng)民和土地的關(guān)系是農(nóng)村的核心問(wèn)題。為了進(jìn)一步開發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，就必須盤活農(nóng)村土地，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行“三權(quán)分置”改革;“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”符合農(nóng)民的根本利益，對(duì)保住耕地紅線，保障農(nóng)民利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

一、“長(zhǎng)久不變”與“三權(quán)分置”的制度變遷與演進(jìn)歷程

（一）土地“三權(quán)分置”改革的政策演進(jìn)

“三權(quán)分置”是為了盤活農(nóng)村土地，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，在原來(lái)的“所有權(quán)”和“承包權(quán)”兩權(quán)分離基礎(chǔ)上進(jìn)行的“所有權(quán)”“承包權(quán)”“使用權(quán)”三權(quán)分置改革，并賦予“使用權(quán)”以物權(quán)意義?！伴L(zhǎng)久不變”體現(xiàn)出制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性，是不變的一方面;而“三權(quán)分置”正是在這個(gè)“不變”制度前提下“變”的一面，表現(xiàn)出改革創(chuàng)新和發(fā)展的一面，“長(zhǎng)久不變”和“三權(quán)分置”組成了一對(duì)矛盾共同體。

“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”[ 1 ]。1993年中央一號(hào)文件是對(duì)此前農(nóng)戶承包土地后不可流轉(zhuǎn)規(guī)定的第一次調(diào)整，此后的法律政策延續(xù)了這種調(diào)整思路。1994年的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度允許地方政府通過(guò)推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)提高轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);2002年，《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》規(guī)定“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行”，并提出“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”[ 2 ]。后《農(nóng)村土地承包法》又以法律形式對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確和規(guī)范。2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》嚴(yán)格禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地[ 3 ]。2007年，《物權(quán)法》進(jìn)一步對(duì)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了說(shuō)明和規(guī)范，國(guó)家開始將土地流轉(zhuǎn)從政策寬容層面上升到制度層面[ 4 ]。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”[ 5 ];兩年后，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》正式實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包法律體系的進(jìn)一步健全[6]。2014年國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)從鼓勵(lì)誘致性變遷上升到誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷并舉[ 7 ]。2016年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確了實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要意義、指導(dǎo)思想和基本原則，對(duì)堅(jiān)持土地集體所有權(quán)根本地位、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、完善“三權(quán)”關(guān)系做出了具體規(guī)定，提出了確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤┑娜蝿?wù)和工作要求[ 8 ]。2018年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》[ 9 ]，新修改的農(nóng)村土地承包法，對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 和長(zhǎng)久不變等問(wèn)題作了規(guī)范，加強(qiáng)了對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

（二）土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的制度變遷

20世紀(jì)七十年代，“分地到戶”在四川一個(gè)叫九龍的地方秘密產(chǎn)生，1978年12月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村實(shí)行的“大包干”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雛形，鄧小平在1980年關(guān)于《農(nóng)村政策問(wèn)題》一文中肯定了這一做法[ 10 ]。1982年，中央“一號(hào)文件”確立了生產(chǎn)責(zé)任制的社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，并強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)要建立長(zhǎng)期不變的生產(chǎn)責(zé)任制[11];1983年1月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為正式制度在中央1號(hào)文件——《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》被確立[ 12 ]。1984年，中央1號(hào)文件提出延長(zhǎng)土地承包期，一般應(yīng)在15年以上[ 13 ];1993年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策與措施》，指出在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變[ 1 ];并于該年將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫進(jìn)了《憲法》修正案，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為一項(xiàng)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，并賦予“長(zhǎng)期不變”以制度保障。1998年黨的十五屆三中全會(huì)則明確賦予了農(nóng)民“長(zhǎng)期擁有保障的土地使用權(quán)”[ 14 ]。規(guī)定“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行”[ 2 ]。

如果前面的政策和文件均強(qiáng)調(diào)了土地承包權(quán)的“長(zhǎng)期不變”，那么2008年將“長(zhǎng)期不變”變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”，是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”[ 15 ]，土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”在2013年黨的十八屆三中全會(huì)得到了進(jìn)一步延續(xù)，并在此次會(huì)議中提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利[ 16 ]。2017年十九大報(bào)告又承諾在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年[ 17 ]。2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》正式公布，土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變被以文件的形式確定下來(lái)，并且該《意見》對(duì)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的意義和要求進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理，給那些對(duì)“三權(quán)分置”持懷疑態(tài)度的農(nóng)民與基層工作人員打了一劑強(qiáng)心劑 [ 18 ]。

總的來(lái)說(shuō)，“長(zhǎng)期不變”和“長(zhǎng)久不變”都表明了國(guó)家對(duì)于農(nóng)民和土地關(guān)系問(wèn)題的明確態(tài)度，即承認(rèn)農(nóng)民持有土地的承包權(quán)是一項(xiàng)穩(wěn)定且長(zhǎng)久的權(quán)利?！伴L(zhǎng)久不變”體現(xiàn)出的土地承包權(quán)更持久性、更穩(wěn)定性和附帶權(quán)益更廣泛，是一項(xiàng)切合現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要、歷史趨勢(shì)和人民心聲的一項(xiàng)土地制度。

（三）“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的制度變遷所體現(xiàn)出的規(guī)律性

“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的制度變遷生動(dòng)體現(xiàn)出了我國(guó)土地制度變革的漸進(jìn)性與規(guī)律性。漸進(jìn)性是指通過(guò)對(duì)實(shí)踐地不斷探索與相關(guān)理論研究的深入，我國(guó)的相關(guān)的土地制度得以不斷完善與科學(xué)。規(guī)律性是指我國(guó)土地的制度變遷符合實(shí)際情況的變化與社會(huì)發(fā)展的需要，體現(xiàn)出歷史與邏輯的統(tǒng)一性。

我國(guó)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度經(jīng)歷了“禁止—包容—認(rèn)可—鼓勵(lì)—規(guī)范與推動(dòng)”（三權(quán)分置改革）的變化過(guò)程，這一變化過(guò)程實(shí)質(zhì)上是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況做出的適當(dāng)調(diào)整，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行初期，兩權(quán)分離的土地經(jīng)營(yíng)模式符合農(nóng)村封閉性特點(diǎn)，國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)持保守態(tài)度，這有效維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定;進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了半工半農(nóng)、家庭重新分工（青壯年男丁外出務(wù)工、婦女與老人留守務(wù)農(nóng)）、土地耕種權(quán)出借、土地撂荒等現(xiàn)象，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事實(shí)與需要已經(jīng)不可避免，我國(guó)鑒于這一現(xiàn)實(shí)情況對(duì)土地流轉(zhuǎn)采取包容的態(tài)度，而后隨著城市工業(yè)化和現(xiàn)代化對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力和農(nóng)民家庭增收的需要而對(duì)土地適當(dāng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策層面的認(rèn)可;而現(xiàn)階段農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)與農(nóng)村空心化與生產(chǎn)力之間的矛盾又促使國(guó)家不得不對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范與鼓勵(lì)，以有效推動(dòng)“三權(quán)分置”改革?？梢娦聲r(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”改革有深厚的實(shí)踐積累與制度探索，是符合事物發(fā)展規(guī)律的實(shí)踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，也是一場(chǎng)穩(wěn)定而科學(xué)的漸進(jìn)式改革。

我國(guó)關(guān)于農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”也經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過(guò)程。我國(guó)不斷對(duì)將土地承包權(quán)的期限從15年延長(zhǎng)到30年、并將“長(zhǎng)期不變”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”，對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的合法性認(rèn)定從一般性法規(guī)上升到憲法層面。這一政策變遷過(guò)程不斷深化了農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的長(zhǎng)久權(quán)益，并拓展了農(nóng)民的權(quán)益的范圍，這又回應(yīng)了農(nóng)民的最根本的利益關(guān)切。農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”是激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定農(nóng)民心態(tài)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的持續(xù)性動(dòng)力定力。

我國(guó)農(nóng)村土地制度的變革歷程表明，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變革是在理論和實(shí)踐相結(jié)合基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，是歷史與邏輯的統(tǒng)一的循序漸進(jìn)式改革，符合我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展實(shí)際，是中國(guó)特色社會(huì)主義在改革實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的現(xiàn)實(shí)意義

我國(guó)耕地的利用現(xiàn)狀、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的社會(huì)背景等現(xiàn)實(shí)因素的倒逼我國(guó)必須對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行改革，以進(jìn)一步釋放與發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，這是我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)因素。而土地對(duì)于農(nóng)民生存與發(fā)展，及對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要意義又要求維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)與承包權(quán)的穩(wěn)定性被有效維護(hù)，這是在進(jìn)行“三權(quán)分置”改革時(shí)保證土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）新時(shí)期農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的必然性

1.退出、呼吁與忠誠(chéng)：農(nóng)民對(duì)耕地績(jī)效衰退的回應(yīng)

退出、呼吁與忠誠(chéng)原本是郝希曼分析成員對(duì)于組織績(jī)效衰退的三種回應(yīng)態(tài)度與行為，其中退出是一種用“腳”投票的方式，表示徹底放棄了對(duì)組織的忠誠(chéng)與信任;呼吁是成員對(duì)組織還抱有一定的仍抱信心，并采取積極的方式面對(duì)組織績(jī)效衰退的問(wèn)題。郝希曼的模型也可以用來(lái)分析農(nóng)民對(duì)于耕地的態(tài)度，農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度有三種形式，即退出、呼吁與忠誠(chéng)[ 19 ]。關(guān)于農(nóng)民對(duì)土地的退出分為兩種，一種是農(nóng)民永久性退出，一種是暫時(shí)性退出，而暫時(shí)性退出仍然代表農(nóng)民對(duì)土地仍具有比較高的忠誠(chéng)度。永久性退出是指少部分農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或求學(xué)等方式在城市定居并爭(zhēng)取到城市居民的合法身份，從而放棄其在原本在村里的成員權(quán)以及土地的承包權(quán)。而他們其中又分為舉家遷徙與個(gè)人變更戶籍戶籍變更兩種方式，舉家遷徙的農(nóng)民通過(guò)將土地承包權(quán)進(jìn)行以轉(zhuǎn)讓、變賣、退回村集體等方式進(jìn)行處理。而個(gè)人變更戶籍的成員雖然從名義上放棄了其在村集體的成員權(quán)，但其土地承包權(quán)仍然屬于其原始家庭所有，并不算真正意義上的放棄耕地承包權(quán)益。暫時(shí)性退出是指絕大部分農(nóng)民工和少部分已經(jīng)定居城市的“移民”。他們對(duì)當(dāng)前土地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效衰退懷有強(qiáng)烈的不滿，并被因城市就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的高經(jīng)濟(jì)績(jī)效吸引而暫時(shí)放棄對(duì)耕地的使用，選擇對(duì)耕地做閑置、撂荒與出租等處理。張艷純等學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，從而農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的人地分離、土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，農(nóng)村土地細(xì)碎化問(wèn)題突出[ 20 ]。高帆也認(rèn)為，我國(guó)過(guò)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素單向度外流，農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)化導(dǎo)致土地承包者與土地經(jīng)營(yíng)者之間出現(xiàn)了割離，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)績(jī)效衰退。在這樣的此背景下，只有盤活土地，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn);，但由于因土地的特殊性，又必須保證土地承包權(quán)的長(zhǎng)久不變[ 21 ]。韓振華研究發(fā)現(xiàn)，2016年底，我國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的35.1%，達(dá)到4.71億畝，而外出打工或兼業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)高達(dá)70%以上，由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，勞動(dòng)力流失等原因造成土地流轉(zhuǎn)緩慢，耕地撂荒現(xiàn)象非常嚴(yán)重[ 22 ]。

根據(jù)赫希曼關(guān)于人們對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家績(jī)效衰退的回應(yīng)有關(guān)研究來(lái)看，當(dāng)前土地撂荒嚴(yán)重、土地投入較低等情況是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低生產(chǎn)力的退出和抗議，而他們卻對(duì)土地承包權(quán)保持著極高的忠誠(chéng)度[ 19 ]。一方面是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的抗議，從而采取永久性或暫時(shí)性的退出，將土地撂荒與閑置，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。另一方面是在原本“兩權(quán)分離”的模式下，為了保持土地承包權(quán)的穩(wěn)定性以及對(duì)“計(jì)劃生育”政策執(zhí)行的考量，一些村集體采取“增人不增地”的方式，導(dǎo)致村民對(duì)土地承包權(quán)的進(jìn)入與退出不暢，從而導(dǎo)致一些愿意留在農(nóng)村種地的農(nóng)民沒(méi)有無(wú)地可種。這對(duì)于那些留在農(nóng)村，對(duì)耕地具有極高忠誠(chéng)度，特別是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力提高具有設(shè)想的呼吁者來(lái)說(shuō)是一種極大的限制，這是一種供需錯(cuò)位的矛盾關(guān)系。所以留在農(nóng)村的農(nóng)民以及關(guān)注農(nóng)村發(fā)展的學(xué)者與政策制定者們就開始采取口頭倡議與行動(dòng)促進(jìn)的方式呼吁對(duì)耕地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革。

農(nóng)民對(duì)耕地績(jī)效衰退所采取的退出、呼吁與忠誠(chéng)性三種回應(yīng)態(tài)度與行為倒逼我國(guó)農(nóng)村必須進(jìn)行對(duì)耕地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高我國(guó)耕地的利用率的同時(shí)，滿足在村農(nóng)民以及有想法的呼吁者們對(duì)土地耕種的需求。

2.“三權(quán)分置”改革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行初期以及后期，根據(jù)人口變化等實(shí)際情況對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進(jìn)一步落實(shí)中，基于公平的考量原因，許多村集體根據(jù)耕地的肥力、地理位置等條件將土地進(jìn)行了不同程度的劃分，這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村的耕地，特別是山地丘陵地形區(qū)的耕地碎片化與分散化問(wèn)題非常嚴(yán)重，這不利于機(jī)械化操作與專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)可以在很大程度上彌補(bǔ)農(nóng)村勞動(dòng)力流失的問(wèn)題，農(nóng)村人口的流失已經(jīng)不是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，反而還能夠解決留守在農(nóng)村的年輕婦女的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題，農(nóng)村人口的流失已經(jīng)不是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素。農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展對(duì)于土地靈活流轉(zhuǎn)的要求與“兩權(quán)分離”土地制度下農(nóng)民“產(chǎn)權(quán)”不明晰的現(xiàn)實(shí)不利于土地靈活流轉(zhuǎn)這一矛盾成為了限制當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力的一大因素。這在一定程度上就限制了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的多元化，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，更影響了社會(huì)資金向農(nóng)村的延伸與拓展，從而在一定程度上限制了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

1980年土地改革完成后，農(nóng)村耕地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只擁有以家庭為單位的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這事實(shí)上造成了產(chǎn)權(quán)主體的虛置[ 20 ]。姚洋研究發(fā)現(xiàn)較自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)（如使用權(quán)的買賣和土地租賃等）能促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)[ 23 ]。阿爾欽等產(chǎn)權(quán)學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，明確的產(chǎn)權(quán)有利于市場(chǎng)交換，產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度越大，產(chǎn)權(quán)的價(jià)值就越大，就越有利于市場(chǎng)交換[ 24 ]。三權(quán)分置改革就是將原本模糊的產(chǎn)權(quán)（土地所有權(quán)）轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的產(chǎn)權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)），從而促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易（土地流轉(zhuǎn)）。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)緊迫性就急切地要求我國(guó)對(duì)耕地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，將農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利加以進(jìn)一步進(jìn)行明確，以保證集體對(duì)土地持有絕對(duì)控制權(quán)的前提下，將農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N產(chǎn)權(quán)，盤活農(nóng)村土地活力的同時(shí)增加農(nóng)民的收入來(lái)源，保證農(nóng)村在穩(wěn)定的前提下走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3.制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：科學(xué)的土地制度是鄉(xiāng)村振興的制度前提

從交易費(fèi)用的邏輯來(lái)看，科學(xué)的土地制度和明晰的產(chǎn)權(quán)能夠有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。威廉姆森將交易費(fèi)用分為事前交易費(fèi)用和事后交易費(fèi)用兩類[ 24 ]。諾斯關(guān)于商品和服務(wù)的多維屬性與信息不對(duì)稱引起交易費(fèi)用的分析，有助于我們對(duì)事前收集和傳遞有關(guān)商品和勞務(wù)的價(jià)格等信息費(fèi)用進(jìn)行了解，而專業(yè)化程度的提高對(duì)交易費(fèi)用影響的分析則有助于我們對(duì)事后交易費(fèi)用的理解[ 24 ]。而保證土地承包制度長(zhǎng)久不變的前提下進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，不僅能夠降低事前交易所產(chǎn)生的調(diào)查、談判等交易費(fèi)用，還能減少機(jī)會(huì)主義行為和因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而減少事后交易成本。

從制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)看，科學(xué)的土地制度有助于協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措。黃祖輝認(rèn)為，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，是進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)“四化”，即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的有效舉措[ 25 ]。周其仁、楊小凱等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為農(nóng)村集體土地制度需要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，以減少交易費(fèi)用、增強(qiáng)激勵(lì)作用，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求[ 26-27 ]。推進(jìn)“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同，具有重要的政策邏輯意義與現(xiàn)實(shí)意義。一般情況下，有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模型，將制度視為已知的外因變量，將制度因素排除在外，認(rèn)為生產(chǎn)要素的投入才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素。諾斯提出，恰恰是政治性因素、技術(shù)性因素決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力[ 24 ]。馬克思的生產(chǎn)理論也指出，符合生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律的經(jīng)濟(jì)制度改革有利于對(duì)生產(chǎn)力起正向的反作用。不平衡、不充分表現(xiàn)最為明顯的是農(nóng)村，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村比較落后的生產(chǎn)力現(xiàn)狀和當(dāng)前中國(guó)較高我國(guó)較高的總生產(chǎn)力水平遠(yuǎn)不相適應(yīng)，習(xí)近平總書記不止一次提到：如果能夠加以合適的制度改革，那么農(nóng)村才能真正解放生產(chǎn)力，為鄉(xiāng)村振興助力[ 17 ]。

（二）農(nóng)民土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的現(xiàn)實(shí)意義

中華文明緣于農(nóng)耕文明，土地是農(nóng)耕文明的孕育床。費(fèi)孝通說(shuō)：“從土地長(zhǎng)出過(guò)光榮的歷史，必然也要受到土地的束縛?！盵 28 ] 從古至今，土地對(duì)于農(nóng)民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定都起著不可替代的作用。土地作為一種特有自然資源和社會(huì)資源，對(duì)于個(gè)人和家庭來(lái)說(shuō)，土地能夠提供生活物資、就業(yè)崗位和社會(huì)保障;對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，土地扮演著蓄水池和緩沖帶的角色，在提供農(nóng)村社會(huì)保障，緩解社會(huì)壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。

1.土地是農(nóng)民的生活之源，生存之本

“以地為床，以天為被”“面朝黃土、背朝天”“天為父，地為母”等不少描寫農(nóng)民和土地關(guān)系的諺語(yǔ)表明，從古至今，土地于農(nóng)民如衣食父母。雖然三大改造完成后，耕地不再屬于農(nóng)民個(gè)人所有，而成為一種共有產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)富，集體的每個(gè)成員享有集體土地的成員權(quán)，也就是所屬集體土地的所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和對(duì)土地的投入，農(nóng)民在有限的生產(chǎn)力水平下將土地利用到了極致。這么多年來(lái)，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，是因?yàn)檗r(nóng)民所持的承包權(quán)為其提供了基本生活保障。

首先，土地為農(nóng)民提供了生活物資?！白越o自足”的小農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)最典型的特點(diǎn)，農(nóng)民的生活物資：糧食、肉、蔬菜等主要生活物資都是小家庭生產(chǎn)，農(nóng)民種的糧食能夠養(yǎng)活自己、老人和小孩，甚至還能夠?qū)⑥r(nóng)副產(chǎn)品拿到市場(chǎng)出售，從而換取自己生產(chǎn)不出來(lái)的生活物資。

其次，土地能為農(nóng)民提供收入來(lái)源。一般而言，家庭收入的來(lái)源有就業(yè)收入、財(cái)產(chǎn)性收入以及轉(zhuǎn)移性收入，糧食、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品也是農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性收入，但本文并不包括這些這類收入，一部分農(nóng)民的就業(yè)收入并不能成為農(nóng)民的可支配性收入。和城市相比，我國(guó)多數(shù)農(nóng)村還比較貧困，農(nóng)村家庭擁有的可贏利性資產(chǎn)很少，且不擁有并沒(méi)有土地所有權(quán)，多數(shù)農(nóng)村家庭的財(cái)產(chǎn)性收入極少?，F(xiàn)階段針對(duì)農(nóng)村的財(cái)政補(bǔ)貼，如救濟(jì)金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等，金額少且覆蓋面小，因此農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入總體上說(shuō)可以忽略不計(jì)。經(jīng)營(yíng)土地的收益仍然是一些農(nóng)民家庭的主要收入來(lái)源之一，擁有耕地的使用權(quán)仍是農(nóng)民獲取穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收益的保障。因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)仍然以家庭為單位的小農(nóng)業(yè)為主，由此，我國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)收入主要來(lái)自于富余農(nóng)產(chǎn)品和依附于土地的農(nóng)副業(yè)以及一些土地租賃的收入。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是20世紀(jì)80年代末開始，農(nóng)民外出打工的機(jī)會(huì)逐年增多，外出務(wù)工的工資性收入在許多農(nóng)村家庭總收入中的份額逐漸增加，甚至成為一些家庭的主要收入來(lái)源，土地的經(jīng)濟(jì)收益功能有弱化的趨勢(shì)。但是，這并不意味著土地的經(jīng)濟(jì)收益功能會(huì)被完全替代，因?yàn)?，我?guó)多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)方式仍然是農(nóng)業(yè)，多數(shù)農(nóng)民的收入也主要來(lái)源于土地，土地的經(jīng)濟(jì)收益功能將“長(zhǎng)久不變”。土地仍然算得上是農(nóng)民乃至整個(gè)國(guó)家的生存和發(fā)展的命門之一。因?yàn)椋覈?guó)多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)方式仍然是農(nóng)業(yè)，多數(shù)農(nóng)民的收入也主要來(lái)源于土地，土地的經(jīng)濟(jì)收益功能將“長(zhǎng)久不變”。

最后，土地還能為農(nóng)民提供社會(huì)保障。土地的社會(huì)保障功能主要體現(xiàn)在就業(yè)保障、養(yǎng)老保障和抵御重大風(fēng)險(xiǎn)等方面。在改革開放之前，幾乎所有的農(nóng)民被束縛在土地上，加之當(dāng)時(shí)社會(huì)保障的整體水平滯后，土地幾乎是農(nóng)民唯一的保障;改革開放后，“下海”興起，土地不再是農(nóng)民唯一的收入來(lái)源，甚至不是部分家庭的主要收入來(lái)源，特別是近年來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度開始被重視后，土地的社會(huì)保障功能有所下降，但仍然是農(nóng)民最大的后盾和強(qiáng)心劑。

第一，土地為農(nóng)民提供了就業(yè)保障。在我國(guó)，土地為農(nóng)民提供了實(shí)實(shí)在在的就業(yè)保障，特別是為那些身體較差，年齡較大的農(nóng)民及需要照顧老人和孩子的農(nóng)村婦女提供了就業(yè)崗位。另外，因?yàn)榧彝ナ俏覈?guó)是以家庭為土地承包的基本單元單位，土地又具有很強(qiáng)的包容性，就保證了農(nóng)業(yè)的蓄水池功能，失業(yè)的農(nóng)民工回家種地，是一種再就業(yè)的方式。

第二，土地是絕大部分人的養(yǎng)老保障。農(nóng)村絕大部分老人是活到老，干到老，身體比較健康的老人靠自己種地為生，還有一些老人會(huì)拼命種地為自己屯足夠的養(yǎng)老糧食或攢養(yǎng)老金;而有些身體不好的老人通過(guò)將自己的承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓給兒女來(lái)獲取養(yǎng)老;第一代農(nóng)民工（除那些已經(jīng)在城市里安家落戶，并且獲得城市居民保險(xiǎn)的農(nóng)民工）已經(jīng)陸續(xù)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，他們將大部分積蓄投資下一代，雖然存有一部分養(yǎng)老金，但對(duì)土地的養(yǎng)老功能仍抱有較大期望。故，雖然農(nóng)民已經(jīng)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但其力度非常有限，農(nóng)村老人當(dāng)前現(xiàn)在和未來(lái)養(yǎng)老，仍然主要靠土地。

第三是抵御重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的職能。抵御重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能主要是由就業(yè)保障和養(yǎng)老保障所決定的。在面對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，例如2008年全球金融危機(jī)導(dǎo)致的失業(yè)潮，2020年新型冠狀病毒導(dǎo)致大批農(nóng)民工無(wú)法復(fù)工等重大社會(huì)危機(jī)時(shí)，農(nóng)村在較低社會(huì)保障的情況下，并沒(méi)有發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩，這是農(nóng)村土地和當(dāng)前土地制度有效抵御重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要表現(xiàn);同時(shí)，本來(lái)農(nóng)村的養(yǎng)老矛盾本身是比較大的，但是目前這一矛盾也被土地的養(yǎng)老功能給稀釋了，農(nóng)村土地在一定程度上緩解了社會(huì)壓力，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

2.“長(zhǎng)久不變”為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久動(dòng)力

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地在推動(dòng)生產(chǎn)力的意義上發(fā)揮了三次重要作用。第一次是家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，農(nóng)民的積極性得到了極大的提高，農(nóng)村生產(chǎn)力有了質(zhì)的飛躍，也為我國(guó)工業(yè)和城市的發(fā)展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)支撐。

第二次是改革開放后，從20世紀(jì)80年代末90年代初開始，農(nóng)村為城市輸入了大批廉價(jià)勞動(dòng)力，農(nóng)民工成為人口紅利的主要源泉。農(nóng)村人口能夠大規(guī)模地輸入城市，主要得益于土地的保障功能和家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制對(duì)人口流動(dòng)的松弛。人都有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和本能，農(nóng)民求穩(wěn)的心理更普遍和根深蒂固。打一個(gè)簡(jiǎn)單的比方，比如你有兩個(gè)工作機(jī)會(huì)，一個(gè)是在你家附近，穩(wěn)定不會(huì)失業(yè);另外一個(gè)離家遠(yuǎn)，工資高，但是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，你就可能會(huì)選擇離家近，穩(wěn)定的那個(gè)工作。換言之，當(dāng)你有土地承包權(quán)作為保障，同樣的兩個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，你就極大可能會(huì)選擇“雙高”的工作，因?yàn)橛型恋刈鳛楸Ｕ希词故I(yè)，仍然有土地作為保底。正是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度保障下，大批農(nóng)民在耕地邊際效應(yīng)排斥，城市經(jīng)濟(jì)績(jī)效的吸引下涌入城市，為我國(guó)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)騰飛做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，農(nóng)民的生活水平也日新月異，節(jié)節(jié)攀高。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下和“長(zhǎng)久不變”的制度背景下，“三權(quán)分置”改革將成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)迸發(fā)的第三次動(dòng)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是所有權(quán)和承包權(quán)的分離，土地所有權(quán)屬于集體所有，共有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致所有主體的虛置?！叭龣?quán)分置”是所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置。鑒于農(nóng)村土地撂荒嚴(yán)重，勞動(dòng)生產(chǎn)力浪費(fèi)等情況，進(jìn)而將三權(quán)分置，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，提高土地利用的規(guī)?；?、專業(yè)化和現(xiàn)代化，應(yīng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生機(jī)制。但是，三權(quán)分置又在一定程度上喚起了農(nóng)民對(duì)土地的所屬感和依賴感，導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的懷疑和抗拒，土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”，為農(nóng)民打了一劑強(qiáng)心劑，土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民還能從承包權(quán)獲取收益，這就能夠打消農(nóng)民的顧慮，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力。

3.“長(zhǎng)久不變”的土地承包制度為“三權(quán)分置”提供制度保障

前文已經(jīng)提到，“長(zhǎng)久不變”和“三權(quán)分置”是一對(duì)矛盾共同體，“長(zhǎng)久不變”體現(xiàn)的是制度的穩(wěn)定性，“三權(quán)分置”體現(xiàn)的是改革的時(shí)代性和靈活性，兩者體現(xiàn)出了我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和土地制度的科學(xué)性。“國(guó)家機(jī)器”的設(shè)計(jì)者們不可能預(yù)料到未來(lái)的所有情況，任何一項(xiàng)制度都不可能面面俱到，所以制度又是不完備的。我們只能根據(jù)實(shí)際情況做出一些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，“三權(quán)分置”就是在我國(guó)的實(shí)際情況發(fā)生重大變化后，做出的一定適當(dāng)調(diào)整。但是，這種調(diào)整是在家庭承包責(zé)任制“長(zhǎng)久不變”這個(gè)大前提下做出的調(diào)整，“長(zhǎng)久不變”是矛盾的主要方面，“三權(quán)分置”是矛盾的次要方面，最終目的是為了有效配置土地資源、激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力、維護(hù)農(nóng)民的根本利益?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！边@是任何土地改革和制度調(diào)整的大前提，“三權(quán)分置”改革更不能偏離這一個(gè)主流方向。

三、“三權(quán)分置”改革與土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的共洽性邏輯

（一）農(nóng)民利益是“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值歸屬

釋放和激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力是新時(shí)代農(nóng)民的首要利益?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，堅(jiān)持以人民為中心是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵循的原則，必須堅(jiān)持人民的主體地位，堅(jiān)持共同富裕的方向，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)社會(huì)公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往[ 29 ]。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了總體水平的小康社會(huì)，同時(shí)，國(guó)家也加大了對(duì)農(nóng)村的扶持力度，農(nóng)民的基本生活已經(jīng)得到了極大的改善。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，一旦人的基本生存需要得到滿足后，就要尋求更加美好的生活，在自我發(fā)展與價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面具有更高的追求。我們?cè)谇拔闹幸呀?jīng)分析過(guò)，當(dāng)前農(nóng)村人口單向流向城市，以及農(nóng)村人口空心化等問(wèn)題是農(nóng)民對(duì)于耕地績(jī)效衰退的抗議性回應(yīng)。雖然絕大部分農(nóng)民作為農(nóng)民工常年生活在城市，他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)與發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)與犧牲。但是他們并未享受與城市居民同等的社會(huì)保障和福利待遇，也得不到城市居民的認(rèn)可，從而使他們?cè)诔鞘械牡匚慌c處境非常較為尷尬，從而存在極大較大程度上的缺失歸屬感與價(jià)值感缺失。所以故絕大多數(shù)農(nóng)民工只是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下暫時(shí)性逃離農(nóng)村，如果在農(nóng)村具有較為可客觀的收入，絕大多數(shù)農(nóng)民就會(huì)選擇回歸農(nóng)村。所以當(dāng)前農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村發(fā)展最大的關(guān)切是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題，激發(fā)與釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，不僅能夠?qū)崒?shí)在在地增加農(nóng)民的收入與福利，提高農(nóng)民的獲得感與價(jià)值感，從而激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)活力與建設(shè)鄉(xiāng)村的熱情;還能夠從整體上提升農(nóng)村生產(chǎn)力，在一定程度上縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。這就能夠在一定程度上縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，提高農(nóng)民的獲得感與價(jià)值感，從而激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)活力與建設(shè)鄉(xiāng)村的熱情。

激發(fā)和釋放農(nóng)村生產(chǎn)活力，就需要釋放耕地的生產(chǎn)活力，解決好“有田沒(méi)人種”與“有人沒(méi)田種”的矛盾，并解決當(dāng)前土地細(xì)碎化不便于集約化與機(jī)械化操作的問(wèn)題。這就要求解決好農(nóng)民和土地的關(guān)系問(wèn)題，這就要求圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障[ 30 ]。

基本生活保障是農(nóng)民的底線利益。農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題始終是我國(guó)三農(nóng)的核心問(wèn)題，土地是農(nóng)民的第一生產(chǎn)資料，撇開其他因素，土地的承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是基本生活保障，是一種實(shí)質(zhì)性的生存權(quán)，也為農(nóng)民 并在一定程度上充當(dāng)了發(fā)展權(quán)的保障。

綜上所述，對(duì)于新時(shí)代農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的釋放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎農(nóng)民的首要利益，而保持農(nóng)民土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”關(guān)乎農(nóng)民的底線利益。而在三權(quán)分置改革背景下，保持農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值歸屬都是發(fā)展和保障農(nóng)民的基本權(quán)益?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》指出，必須遵循尊重農(nóng)民意愿與守住政策底線的原則。要求在進(jìn)行三權(quán)分置改革時(shí)要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，不能把耕地減少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了[30]?！侗３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》也指出：“必須遵循農(nóng)民的意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，依靠農(nóng)民解決好自己最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題;尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，凝聚廣大農(nóng)民智慧和力量，破解改革創(chuàng)新中的難題;加強(qiáng)示范引導(dǎo)，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過(guò)民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系?！盵 31 ]

（二）“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”共同構(gòu)成了與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系

勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象與勞動(dòng)者是生產(chǎn)力的三個(gè)要素，農(nóng)村生產(chǎn)力的三個(gè)要素就是以器械為代表的農(nóng)具，以土地為核心的勞動(dòng)對(duì)象以及農(nóng)民為主的勞動(dòng)者。根據(jù)馬克思生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，與生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，反之會(huì)限制生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及與農(nóng)民素質(zhì)的提高，農(nóng)村生產(chǎn)力已經(jīng)得到了極大的提高，但在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)業(yè)機(jī)械化與專業(yè)化程度存在較大區(qū)域性差異。因?yàn)槟挲g與受教育程度不同，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的認(rèn)知與掌握也呈現(xiàn)出不同程度的差異，農(nóng)村生產(chǎn)主體的多樣化與經(jīng)營(yíng)方式的多樣化已經(jīng)開始呈現(xiàn)。所以，當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力的提高與發(fā)展亟需與之相適應(yīng)的農(nóng)村土地關(guān)系，為解放農(nóng)村生產(chǎn)力提供生產(chǎn)關(guān)系的保障。換句話說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的集約化趨勢(shì)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，以及農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的變化要求將閑置的土地利用起來(lái)，并進(jìn)一步開發(fā)農(nóng)村土地的生產(chǎn)活力，就需使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順暢有序，這就需要進(jìn)一步厘清土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并將農(nóng)民土地承包權(quán)的長(zhǎng)久不變進(jìn)行進(jìn)一步確證。

我國(guó)土地制度變遷的范式：誘致性制度變遷轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性變遷，符合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律。中國(guó)農(nóng)村的改革多是從外圍到核心的一種邊緣式改革[ 32 ]。土地家庭承包責(zé)任制下的土地流轉(zhuǎn)也早在民間興起，比如廣東等地的股份制 [33]。源于邊緣的改革實(shí)際上是一種誘致性制度變遷，比如當(dāng)年一些地方在中央沒(méi)有明確認(rèn)可家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的情況下，就應(yīng)農(nóng)民的呼聲，悄悄進(jìn)行土地改革，這是一種誘致性制度變遷。諾斯認(rèn)為效率是誘致性制度變遷的動(dòng)力，制度變遷的發(fā)展方向是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的社會(huì)最優(yōu)化[ 24 ]。當(dāng)國(guó)家看到一種經(jīng)濟(jì)形式的好處以及進(jìn)行改革的必要性時(shí)，這種民間自發(fā)性改革就會(huì)被國(guó)家以“權(quán)力”推向全國(guó)，誘致性制度變遷就轉(zhuǎn)為了強(qiáng)制性制度變遷。而土地流轉(zhuǎn)也遵循了從誘致性變遷走向強(qiáng)制性變遷的路徑。早在1990年，田則林，余義之與楊世友就根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新形勢(shì)提出了完善土地承包制、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的新途徑，即農(nóng)地代營(yíng)的三權(quán)分離模式[ 34 ]。馮玉華與張文方也在1992年討論了我國(guó)農(nóng)村土地三權(quán)分置與流轉(zhuǎn)的三種模式，即集體—承包戶—公司型;集體—承包戶—聯(lián)體型;集體—承包戶—使用戶型[ 35 ]。這表明，至少?gòu)?0世紀(jì)90年代初開始，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)存在;隨著農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象更是普遍。我國(guó)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況也出臺(tái)了部分規(guī)范與鼓勵(lì)性措施，直到2014年國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，提出了對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的系列指導(dǎo)性與規(guī)范措施，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)從鼓勵(lì)誘致性變遷上升到誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷并舉，而這也是由農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展推動(dòng)的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革[ 36 ]。

諾斯等學(xué)者認(rèn)為這背后起推動(dòng)作用的都是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，誘致性制度變遷是個(gè)人和基層組織追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的結(jié)果，而強(qiáng)制性制度變遷是國(guó)家組織追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的結(jié)果[ 24 ]。經(jīng)濟(jì)效益是農(nóng)民和農(nóng)村的首要利益;解放生產(chǎn)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是農(nóng)民的核心利益;土地承包權(quán)的歸屬也是農(nóng)民最關(guān)心的利益問(wèn)題，所以，在土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的前提下進(jìn)行“三權(quán)分置”改革是變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系最合適的路徑，也符合我國(guó)以維護(hù)農(nóng)民利益為邏輯起點(diǎn)與價(jià)值歸屬的土地改革原則。

（三）“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”旨在處理好農(nóng)村社會(huì)“活”與“穩(wěn)”的關(guān)系

“穩(wěn)”是指農(nóng)村社會(huì)的安全性問(wèn)題，“活”是指農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展性問(wèn)題。在社會(huì)主義新時(shí)代，安全與發(fā)展同等重要。只有保證安全的前提下，才能夠進(jìn)行保持可持續(xù)性發(fā)展;而也只有促進(jìn)保持社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，才能夠保證社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。這就要求農(nóng)村社會(huì)既要活又要穩(wěn)，穩(wěn)與活互為前提，互為依歸。而對(duì)于農(nóng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)，耕地的“三權(quán)分置”改革與“長(zhǎng)久不變”對(duì)于處理好農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)與活這一矛盾共同體來(lái)說(shuō)，如同鳥之兩翼、車之兩輪，二者不可偏廢。

首先，在保證農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的前提下進(jìn)行“三權(quán)分置”改革沒(méi)有改變農(nóng)村土地的公有性質(zhì)，土地所有權(quán)仍然屬于集體所有。而且村集體能夠通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行集體化經(jīng)營(yíng)，在一定程度上改變了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的控制力有所弱化的問(wèn)題，從而能夠加強(qiáng)國(guó)家落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的力度。農(nóng)村土地所有制公有性的穩(wěn)定對(duì)于我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義道路與社會(huì)主義制度具有根本性意義，而這對(duì)于農(nóng)村社會(huì)乃至全社會(huì)的穩(wěn)定具有根本性意義。

其次，農(nóng)村土地承包權(quán)問(wèn)題關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性問(wèn)題。我們?cè)谇拔闹幸呀?jīng)提到，土地在我國(guó)有著蓄水池的功能，對(duì)于緩解重大突發(fā)事件及城鄉(xiāng)二元化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以等維護(hù)稅社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要功能。在“三權(quán)分置”改革的同時(shí)堅(jiān)持農(nóng)民土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”沒(méi)有改變農(nóng)民關(guān)于土地的基本權(quán)益，反而從法權(quán)上進(jìn)一步明確和加強(qiáng)了農(nóng)民從土地獲得更多利益的可能性，這就能夠讓農(nóng)民愿意將閑置的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也讓有經(jīng)營(yíng)意愿的農(nóng)民和“集體成員”之外的群體通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行土地集約化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這就避免了推進(jìn)“土地流轉(zhuǎn)”以追求農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性造成沖擊，也這在一定程度上又關(guān)乎到農(nóng)村生產(chǎn)活力的釋放與激發(fā)。

最后，“三權(quán)分置”改革旨在釋放與激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的“活力”。為確保三權(quán)分置改革的有序?qū)嵤?，我?guó)明確要求要扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)的登記頒證工作，建立健全農(nóng)村流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，并完善“三權(quán)分置”的法律法規(guī)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地政策的宣傳與引導(dǎo)工作。這就為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)與政策指導(dǎo)，從而能夠促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)工作，以此來(lái)培育農(nóng)村土地新的經(jīng)營(yíng)主體與新的經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的充分涌流，以提高農(nóng)村社會(huì)的活力。眾所周知，新時(shí)期代社會(huì)矛盾在農(nóng)村社會(huì)體現(xiàn)得最為充分，而農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題是我國(guó)順利實(shí)現(xiàn)共同富裕的制約性因素，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)穩(wěn)定的潛在性風(fēng)險(xiǎn)。所以激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)的活力，培育農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力不僅關(guān)乎到我國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展，還關(guān)乎著我國(guó)社會(huì)發(fā)展的安全性和整個(gè)社會(huì)的整體穩(wěn)定性。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一切以人民為中心的社會(huì)主義國(guó)家，維護(hù)好和發(fā)展好人民群眾的利益是我們制定政策措施的邏輯出發(fā)點(diǎn)與價(jià)值歸屬;同時(shí)，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律，是我們制定與執(zhí)行任何一項(xiàng)政策措施必須遵循的前提條件，而集中精力掌握和解決主要矛盾的主要方面的是我們建設(shè)社會(huì)主義所要遵循的方法論指導(dǎo)。新時(shí)期社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同是基于新時(shí)期代農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展需要與農(nóng)民的利益訴求等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，共同構(gòu)成了與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，旨在處理好農(nóng)村社會(huì)活與穩(wěn)的關(guān)系，以最大限度地維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)與價(jià)值歸屬。而“長(zhǎng)久不變”和“三權(quán)分置”政策又是國(guó)家在農(nóng)村建設(shè)中不斷深化與完善而來(lái)，以致達(dá)到協(xié)同狀態(tài)。這一進(jìn)程又體現(xiàn)出我國(guó)土地政策的科學(xué)性與審慎性，也體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于農(nóng)民與土地關(guān)系的重視，以及對(duì)農(nóng)民利益維護(hù)與發(fā)展的多重考量?？傊?，“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義與高度的邏輯共洽性。但目前不少學(xué)者也對(duì)“三權(quán)分置”和“土地流轉(zhuǎn)”持一定的保留態(tài)度，比如他們關(guān)注到，農(nóng)民在城市就業(yè)不穩(wěn)定或失業(yè)后，返回農(nóng)村無(wú)法收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而面臨就業(yè)、生活困難等問(wèn)題，甚至可能導(dǎo)致農(nóng)民失地失權(quán)等負(fù)面社會(huì)問(wèn)題[ 37 ]。所以，在“長(zhǎng)久不變”的大前提下進(jìn)行“三權(quán)分置”等土地改革時(shí)，也應(yīng)該全面而充分考慮到土地承包權(quán)合理、有序地自由退出和進(jìn)入，土地流轉(zhuǎn)的公平性、合法性與科學(xué)性，以及怎樣健全制度和操作手段保障農(nóng)民的切身利益，如何保證國(guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)以規(guī)避“土地流轉(zhuǎn)”伴隨的潛在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

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收稿日期：2021-09-28

作者簡(jiǎn)介：鄭小蓉（1994-），女，湖北恩施人，南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義中國(guó)化研究。

The Practical Significance and Consistent Logic of Policy

Coordination between “Separation of The

Three Rights” and the “Permanence ”

ZHENG Xiaorong

（School of Marxism，Nanjing University，Nanjing 210025，China）

Abstract：The policies of the separation of the three rights of rural land and the permanent land contract right for farmers in China are changing gradually， which follows the law of objects development. From the perspective of social history， the policy is of sufficient practical significance to carry out the reform of “separation of the three rights” and to keep the “permanence ” of land contract right for farmers to hire the land. From a logical perspective， the coexistence and coordination of “separation of the three rights” and “permanent”policies aims at dealing with the relationship between "stability" and "vitality" in rural society， which is is essential for rural“development and stability”.，which follows the law of productive forces and production relations， and accords with the logical starting point and value belonging that the rural reforms in our country consistently takes the protection and development of farmers interests as the core.

Key words：eparation of the three rights;permanence; practical significance ; coexistence and coordination