王麗惠 于珺建

當(dāng)下，江蘇蘇南農(nóng)村住房老舊化和生活空心化問題比較突出。農(nóng)民住房難、生產(chǎn)生活條件差已成為群眾普遍反映的問題，也是農(nóng)村治理面臨的主要壓力。蘇南農(nóng)村更新改造緩慢，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不利于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。蘇南農(nóng)村城鎮(zhèn)化率高達(dá)77%，處于全國領(lǐng)先水平，城鄉(xiāng)深度融合、高度一體，堅(jiān)持“城鄉(xiāng)并重”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展，成為高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急。為此，應(yīng)依法有序推進(jìn)農(nóng)村更新改造，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)走深走實(shí)。

蘇南農(nóng)村更新改造的必要性

長期以來，蘇南農(nóng)村新增宅基地、翻建房屋和改造農(nóng)宅受到嚴(yán)格管制。農(nóng)民建房靜態(tài)鎖定雖然可以抑制土地糾紛和配合政府用地征收開發(fā)，但也不可避免地會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村老舊化，蘇南農(nóng)村更新改造十分必要。

從微觀生活方面看，有利于解決農(nóng)民住房難問題。蘇南農(nóng)宅大多建于20世紀(jì)90年代初，歷經(jīng)30年風(fēng)吹雨打，老舊破敗嚴(yán)重。早期房屋建筑材料差、結(jié)構(gòu)不合理，影響宜居、穩(wěn)居，且存在安全隱患。從全國范圍看，農(nóng)村建房潮已經(jīng)過兩三次迭代，最近一次建房潮在2012年后，蘇南農(nóng)宅更新頻次遠(yuǎn)落后于全國農(nóng)村平均水平。老舊閑置房屋和空心舊村不利于土地資源優(yōu)化利用，也嚴(yán)重影響了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成效。

從微觀社會(huì)層面看，有利于緩解農(nóng)民婚備壓力。停批宅基地使多子家庭無法分家，居住空間狹窄、擁擠;農(nóng)宅舊居也影響年輕人的居住體驗(yàn)?！斑M(jìn)城購房”成為蘇南年輕人剛性婚備條件之一，極大地增加了農(nóng)民家庭尤其是貧困家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。我國發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平高、交通便利，農(nóng)村新房與城市商品房居住競爭力相當(dāng)，除投資、教育等需求外，農(nóng)民一般不會(huì)進(jìn)城購房。筆者在調(diào)研中了解到，廣東廣州、福建晉江、浙江義烏等地的農(nóng)民平均進(jìn)城購房率均低于30%。

從中觀經(jīng)濟(jì)層面看，有利于釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。農(nóng)村宅基地是符合土地規(guī)劃的非農(nóng)用地。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地兼具居住功能和生產(chǎn)用地價(jià)值。浙江寧波、紹興、義烏等地農(nóng)村工貿(mào)廠區(qū)聚集，農(nóng)宅一直保留著產(chǎn)業(yè)用房的屬性，形成前店后廠、前攤后廠的格局;福建晉江農(nóng)村的專業(yè)市場就是由整體規(guī)劃建設(shè)的農(nóng)宅群組成的;珠三角農(nóng)宅有倉庫、店鋪、作坊等“物業(yè)”用途;南京農(nóng)宅也允許開展民宿經(jīng)營等。即便當(dāng)下各地普遍加強(qiáng)農(nóng)村“三合一”場所整治，但也都保留了農(nóng)宅生產(chǎn)、商貿(mào)用房的功能，為宅基地預(yù)留了一定的產(chǎn)業(yè)用房空間，有利于農(nóng)民發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，火爆網(wǎng)絡(luò)的山東曹縣農(nóng)村電商興起就是利用農(nóng)宅空間資源的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐。年輕人是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的寶貴人力資源，通過農(nóng)村更新改造有利于吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，既能釋放農(nóng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和經(jīng)濟(jì)活力，緩解本地企業(yè)招工難問題，又能降低年輕人在大城市的奮斗成本和生活壓力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺與青年成長同頻共振。因此，要放活農(nóng)村土地使用空間，推動(dòng)農(nóng)村人力資源與土地生產(chǎn)資料相結(jié)合，迸發(fā)更大發(fā)展動(dòng)能。

從中觀社會(huì)層面看，有利于緩解農(nóng)村社會(huì)空心化問題。年輕人流失、農(nóng)村老齡化加劇農(nóng)村空心化，使率先就地城鎮(zhèn)化的蘇南農(nóng)村失卻昔日光彩與熱鬧。農(nóng)村更新改造可以拓展農(nóng)村生產(chǎn)生活空間功能，有利于促進(jìn)人口回流，增進(jìn)社會(huì)交往，培育社會(huì)資本，增強(qiáng)村民互助合作，激活社會(huì)活力和鄉(xiāng)村文化發(fā)展動(dòng)能。

從宏觀層面看，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。作為我國率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的區(qū)域，蘇南“小城鎮(zhèn)模式”早在20世紀(jì)80年代就引起學(xué)術(shù)界和政策界的廣泛關(guān)注。經(jīng)過30年的發(fā)展，蘇南小城鎮(zhèn)模式該向哪方面發(fā)展？尤其值得思考。無論是從蘇南扎實(shí)、先發(fā)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)來看，還是從國家新型城鄉(xiāng)關(guān)系引導(dǎo)方向來看，城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)并重、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而非單向度城市化，才應(yīng)該是蘇南城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的未來模式。當(dāng)下蘇南城鄉(xiāng)關(guān)系存在著“大城小鄉(xiāng)”“單向城市化”“鄉(xiāng)村不可逆”等趨勢，城市吸虹鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村逐漸衰弱，令人隱憂。蘇南應(yīng)以農(nóng)村更新改造為契機(jī)，推動(dòng)各種要素在城鄉(xiāng)間順暢流動(dòng)，破除阻斷城鄉(xiāng)一體發(fā)展的制度梗阻。城鄉(xiāng)一體發(fā)展不僅意味著農(nóng)村向城市輸入人口等資源，更要求農(nóng)村作為城市經(jīng)濟(jì)的腹地，城市成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)拱起的高地。城鄉(xiāng)一體發(fā)展是高質(zhì)量縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村和城市共同構(gòu)成縣域經(jīng)濟(jì)的層次，共同繁榮的城鄉(xiāng)二元板塊是縣域經(jīng)濟(jì)騰飛的兩翼。

蘇南農(nóng)村更新改造的可行性

農(nóng)村更新改造包括舊村改造、原拆原建和整村更新等類型。改造要拆舊建新、重做規(guī)劃、占用農(nóng)民土地等，以提升基礎(chǔ)設(shè)施，是對村級(jí)治理能力的考驗(yàn)。蘇南地區(qū)實(shí)施農(nóng)村更新改造擁有以下“四大基礎(chǔ)”。

秩序基礎(chǔ)——?dú)v史遺留矛盾少。蘇南建房管控起步早、違建少，歷史遺留問題存量少。全國絕大多數(shù)農(nóng)村約在2015年前后才開始實(shí)施建房管控，此時(shí)，農(nóng)民超面積和占用農(nóng)地建房等違建現(xiàn)象已普遍發(fā)生，拆違難度大，只能控制違建增量，農(nóng)村改造難以推進(jìn)。而蘇南農(nóng)村早在20世紀(jì)90年代就開始了建房管控，農(nóng)村亂搭亂建和新建房屋現(xiàn)象少，宅基地秩序法治先發(fā)優(yōu)勢明顯。

社會(huì)基礎(chǔ)——符合群眾期盼。有利于解決農(nóng)村住房難、提升生產(chǎn)生活條件，符合廣大群眾利益。拓寬道路、提檔基建等也有利于土地增值，同時(shí)還間接提升了農(nóng)宅的生產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)價(jià)值。

治理基礎(chǔ)——村級(jí)組織堅(jiān)實(shí)有力。蘇南基層黨組織戰(zhàn)斗力和動(dòng)員能力強(qiáng)，是推進(jìn)農(nóng)村更新改造的堅(jiān)實(shí)組織保障。蘇南村級(jí)組織土地管控能力強(qiáng)，能夠依法穩(wěn)步開展土地調(diào)整，有效化解土地糾紛。蘇南農(nóng)村治理法治化水平高，村務(wù)公開、村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督制度健全，村級(jí)治理運(yùn)行有章可循，為農(nóng)村更新改造依法推進(jìn)打下了良好基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。農(nóng)村更新改造可以拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、工程項(xiàng)目建設(shè)，需要不菲的資金投入，而蘇南集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，籌集資金能力強(qiáng)。在調(diào)研中了解到，新鄉(xiāng)賢捐資支持村莊建設(shè)意愿最為強(qiáng)烈，行為也最為活躍，使得農(nóng)村更新改造有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障。

蘇南農(nóng)村更新改造的方案建議

推進(jìn)農(nóng)村更新改造，有利于改善農(nóng)民居住環(huán)境，有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，有利于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。結(jié)合國家有關(guān)法律法規(guī)，提出以下建議。

以村級(jí)組織為主導(dǎo)，實(shí)行“村民自愿、村級(jí)自治、鎮(zhèn)街審批”方針。農(nóng)村更新改造工程應(yīng)由鎮(zhèn)街統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，村級(jí)組織具體實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、行政執(zhí)法等部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。必須堅(jiān)持村民自愿、條件成熟的原則，堅(jiān)持村級(jí)民主集中制，村民代表會(huì)議商定后達(dá)成改造協(xié)議，嚴(yán)禁“大拆大建”。改造時(shí)可采取部分改造、原拆原建和整體改造等多種模式，允許部分農(nóng)戶保留原房、不參與改造。在合法合規(guī)的前提下，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地形地貌、文化傳承等實(shí)際，由村民集體協(xié)商，村級(jí)組織編制規(guī)劃，報(bào)鎮(zhèn)街審批。村委會(huì)負(fù)責(zé)籌集資金，以及“三通一平”等工程的實(shí)施。整村改造的，需經(jīng)90%以上農(nóng)戶簽訂舊房收回協(xié)議，報(bào)鎮(zhèn)街批準(zhǔn)。村級(jí)組織負(fù)責(zé)對現(xiàn)有農(nóng)宅情況進(jìn)行全面調(diào)查、登記，重點(diǎn)摸清人口、戶籍類型、宅基地狀況等。村級(jí)組織制定農(nóng)村更新改造實(shí)施細(xì)則，經(jīng)村民代表會(huì)議討論通過并公示后，報(bào)鎮(zhèn)街審批。

以多規(guī)管控為前提，堅(jiān)持“規(guī)?？刂?、編制規(guī)劃、高效利用”原則。村莊改造應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外，用地規(guī)模按集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)核定，實(shí)行人均建設(shè)用地控制。鎮(zhèn)街對轄區(qū)宅基地總規(guī)?？刂曝?fù)總責(zé)。鎮(zhèn)街根據(jù)分戶安置基數(shù)及面積、村莊公共服務(wù)設(shè)施用地比例等，組織編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，村級(jí)組織具體編制村莊發(fā)展一體規(guī)劃。按有關(guān)規(guī)定認(rèn)定需保護(hù)的古建筑、名人故居等的占地可單獨(dú)增計(jì)建設(shè)用地規(guī)模。整村舊村改造的，要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。地理空間上集中連片的村應(yīng)統(tǒng)籌編制更新改造規(guī)劃。村莊發(fā)展一體規(guī)劃應(yīng)立足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理?xiàng)l件、人文特色等實(shí)際，科學(xué)、合理、長遠(yuǎn)、高效配置村域內(nèi)各類資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃應(yīng)保留生產(chǎn)用房結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一建筑層數(shù)、高度、庭院面積、色彩、屋頂形式，形成良好的建房秩序。積極引導(dǎo)符合條件的農(nóng)村在保持村落歷史文化遺產(chǎn)基礎(chǔ)上的舊村改造，申報(bào)各級(jí)傳統(tǒng)村落、歷史文化村落等。鎮(zhèn)街應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)戶建房“四到場”制度，確保批前選址踏勘、批后定點(diǎn)放樣、砌基建設(shè)、竣工驗(yàn)收人員到場。建立健全巡查制度，及時(shí)查處違法行為，確保改造嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施。鎮(zhèn)街組織定點(diǎn)放樣后開工建設(shè)，村級(jí)組織、鎮(zhèn)街職能部門按職責(zé)開展農(nóng)戶建房過程的監(jiān)督檢查，房屋竣工驗(yàn)收通過后確權(quán)頒證。

以住房公平為要求，遵循“按人分配、按戶控制、住房保障”規(guī)范。宅基地取得堅(jiān)持“按人分配、按戶控制”。堅(jiān)持“拆舊建新”和“一戶一宅”政策，嚴(yán)格統(tǒng)一限定宅基地占地面積。原拆原建的，應(yīng)將建筑占地、層高、庭院面積控制在合法范圍，建筑風(fēng)格由村級(jí)組織自治決定;統(tǒng)一新建的，由村民集體協(xié)商制定宅基地位置分配方案并公示，報(bào)鎮(zhèn)街審核，村級(jí)組織與農(nóng)戶簽訂宅基地安置協(xié)議。保留舊房的農(nóng)戶，如果建筑面積少于審批面積，少于的部分倡導(dǎo)采取貨幣化安置，也可通過調(diào)劑宅基地安置。規(guī)劃宅基地時(shí)應(yīng)預(yù)留一定的儲(chǔ)備宅基地地塊，以應(yīng)對新增人口和特殊情況需要。要加強(qiáng)“空心村”和“老村”地塊的整理和宅基地退出工作。改造后節(jié)余的宅基地，根據(jù)鎮(zhèn)街規(guī)定、村民代表會(huì)議商定，報(bào)縣級(jí)政府主管部門審核后，允許村級(jí)組織通過自主開發(fā)、合資合作等方式增加村集體、農(nóng)民個(gè)人收益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

以節(jié)約經(jīng)濟(jì)為準(zhǔn)則，采用“村級(jí)自籌、村民自建、自愿退出”方案。村莊改造要嚴(yán)禁資源資金浪費(fèi)，結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)收入和村民集資能力量力而為。堅(jiān)持“三通一平”及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)由村集體經(jīng)濟(jì)自籌自建為主，原拆原建或新建房屋由農(nóng)戶自主承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用，整村更新的由村級(jí)組織負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，建房成本由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

以依法依規(guī)為底線，堅(jiān)持“尊重歷史、合法建房、依法改造”原則。政府相關(guān)部門應(yīng)制定出臺(tái)農(nóng)村更新改造細(xì)則、歷史遺留問題處理細(xì)則、成員資格認(rèn)定及宅基地分配細(xì)則、宅地基超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則、宅基地調(diào)劑細(xì)則等規(guī)范性文件，確保農(nóng)村更新改造有法可依、有據(jù)可循。對農(nóng)村違建等歷史遺留問題的處理，堅(jiān)持“尊重歷史、分時(shí)分類、依法確定、讓利于民”，通過引導(dǎo)自主拆違、補(bǔ)交罰款、補(bǔ)辦手續(xù)等措施，逐漸消化歷史遺留問題。

以放活讓利為目標(biāo)，滿足“扶持產(chǎn)業(yè)、長遠(yuǎn)規(guī)劃、功能保障”要求。對于農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的，可以為宅基地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用途空間，也可以集中規(guī)劃村級(jí)產(chǎn)業(yè)區(qū)或倉儲(chǔ)區(qū)。住房改造應(yīng)支持電商、工副產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在管網(wǎng)、道路、基礎(chǔ)設(shè)施和空間安排上，優(yōu)化生產(chǎn)生活多功能一體設(shè)計(jì)。

（作者單位：王麗惠，南京師范大學(xué);于珺建，江蘇省人民政府研究室）