丁愛(ài)芳，劉曉聲，史衛(wèi)東

(1．山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，山東 濟(jì)南250013;2．艾爾伯塔大學(xué) 理學(xué)院，加拿大 埃德蒙頓T6G 2R3;3．泰山學(xué)院 旅游學(xué)院，山東 泰安271021)

隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，山東半島城市群作為黃河流域的龍頭，其重要性進(jìn)一步凸顯。(1)趙田．黃河流域城鎮(zhèn)化水平時(shí)空演變及影響因素研究[D]．濟(jì)南:山東建筑大學(xué)，2021．通過(guò)開(kāi)展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，高質(zhì)量推動(dòng)山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于充分發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，加強(qiáng)與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、中原城市群等國(guó)家戰(zhàn)略相融合，搭起南北動(dòng)能雙向傳導(dǎo)的“橋梁”，服務(wù)“一帶一路”建設(shè);有利于整合提升黃河流域文化資源，激發(fā)山東沿黃地區(qū)發(fā)展活力，深化與沿黃省區(qū)文化交流、旅游合作，打造世界文明交流互鑒高地。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展角度看，開(kāi)展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，有利于優(yōu)化區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，激活有效投資和潛在消費(fèi)需求，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力(2)郭東杰．新中國(guó)70 年:戶籍制度變遷、人口流動(dòng)與城鄉(xiāng)一體化[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2019(10) :75 -84 +158 -159．，更好地優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;有利于強(qiáng)化區(qū)域城市間分工協(xié)作，加快完善快速交通體系，提升中心城市能級(jí)，引領(lǐng)帶動(dòng)山東中西部地區(qū)崛起。從區(qū)域一體化發(fā)展治理角度看，開(kāi)展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，有利于探索形成以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的新模式，有利于探索區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，提升城鄉(xiāng)居民生活水平和質(zhì)量，為推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累經(jīng)驗(yàn)。

一、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局現(xiàn)狀與問(wèn)題

本文研究的山東沿黃地區(qū)是指山東省行政區(qū)劃范圍內(nèi)的菏澤市、濟(jì)寧市、泰安市、聊城市、濟(jì)南市、德州市、淄博市、濱州市、東營(yíng)市等9 個(gè)設(shè)區(qū)城市，區(qū)域總面積為8．4 萬(wàn)平方公里，2020 年常住人口4956．97 萬(wàn)人。

(一) 人口總量大，增速快，但人口流出嚴(yán)重

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020 年山東沿黃地區(qū)常住人口占全省的48．77%，相比第六次人口普查增加了369．89 萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率為0．78%，略高于全省平均水平(0．58%) 。2020 年沿黃地區(qū)戶籍人口5141．48 萬(wàn)人，占全省的50．54%，年均增長(zhǎng)率均0．92%，高于全省平均水平( 0．65%) 。山東沿黃地區(qū)2020 年凈流出人口為184．51 萬(wàn)人，人口流出較為嚴(yán)重。

(二) 經(jīng)濟(jì)總量大、水平高，區(qū)內(nèi)差異顯著

2006 -2020 年，山東沿黃地區(qū)GDP 由11220．13 億元增長(zhǎng)至31769．92 億元，年均增長(zhǎng)率為7．7%，略低于山東省平均水平(8．9%) 。2006 -2020 年山東省沿黃地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變動(dòng)情況如圖1 所示。2020 年山東沿黃地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8．2:39．4:52．5，三產(chǎn)比重在黃河流域中較高，山東沿黃地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)總值達(dá)16673．11 億元，為沿黃九省最高。山東沿黃地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著，既有發(fā)展水平名列全省前列的濟(jì)南、東營(yíng)、淄博等市，也有在發(fā)展水平亟待提高的菏澤、聊城等市。

圖1 2006 -2020 年山東省沿黃地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變動(dòng)圖

(三) 城鎮(zhèn)數(shù)量多、基礎(chǔ)好，城鎮(zhèn)化水平超出流域均值

2020 年，黃河流域常住人口共2．86 億人，其中山東沿黃地區(qū)常住人口占整個(gè)流域的17．36%;流域城鎮(zhèn)化率為59．2%，山東沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)化率為60．19%，略高于黃河流域平均水平，低于全省和全國(guó)平均水平(分別為63．05%和63．89%)。山東沿黃地區(qū)擁有1 個(gè)I 型大城市，4 個(gè)II 型大城市，5 個(gè)中等城市，15 個(gè)I 型小城市，34 個(gè)II 型小城市，657 個(gè)建制鎮(zhèn)，大中小城鎮(zhèn)總量大。2020 年黃河流域分省區(qū)城市化水平與人均國(guó)民生產(chǎn)總值情況見(jiàn)圖2 所示。選擇哪些城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展，如何發(fā)展是未來(lái)城鎮(zhèn)格局優(yōu)化面臨的挑戰(zhàn)。

圖2 2020 年黃河流域分省區(qū)城市化水平與人均國(guó)民生產(chǎn)總值

(四) 區(qū)域城鎮(zhèn)聯(lián)系較弱，協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制有待健全

從區(qū)域格局上看，沿黃地區(qū)北有京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)，南連長(zhǎng)三角一體化發(fā)展區(qū)，西靠中原城市群，均為國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域，內(nèi)部各城市根據(jù)自身區(qū)位和發(fā)展特點(diǎn)，形成了德州、濱州、東營(yíng)對(duì)接京津冀，聊城對(duì)接冀中南、中原城市群和京津冀，菏澤對(duì)接中原城市群等多向分散聯(lián)系的空間格局，對(duì)核心城市濟(jì)南的腹地形成擠壓的態(tài)勢(shì)，格局示意圖見(jiàn)圖3。雖然黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但“生態(tài)”打頭、“保護(hù)”是主旋律，“高質(zhì)量”也隱含了流域發(fā)展面臨的困境和轉(zhuǎn)型的方向，同時(shí)由于黃河不具有通航功能，整個(gè)流域難以像長(zhǎng)江流域一樣構(gòu)建起完整的經(jīng)濟(jì)區(qū)，不能促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間建立密切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和一體化發(fā)展，造成中心城市發(fā)展腹地?cái)U(kuò)張受限的窘境。

圖3 山東省沿黃地區(qū)與周邊都市圈(群)空間格局示意圖

當(dāng)前山東沿黃地區(qū)各地市發(fā)展依然是各自為政。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在產(chǎn)業(yè)分工雷同、創(chuàng)新協(xié)作不足等問(wèn)題;在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對(duì)流域內(nèi)水利設(shè)施、重大交通線路選址等方面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系構(gòu)建的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)比較缺乏;在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理方面，受條塊分割影響，流域統(tǒng)籌性的重大修復(fù)工程和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等仍然欠缺;在組織運(yùn)作方面，區(qū)域性高端對(duì)話、合作與爭(zhēng)端解決機(jī)制有待完善。

二、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局調(diào)整優(yōu)化目標(biāo)

對(duì)于山東沿黃地區(qū)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)核心城市濟(jì)南的龍頭作用，構(gòu)建多中心專(zhuān)業(yè)分工明確的城市群發(fā)展模式。從“要素投資驅(qū)動(dòng)”走向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，由傳統(tǒng)的以制造業(yè)為主體向以知識(shí)服務(wù)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能(3)李偉，蔣媛媛．從制造中心到科創(chuàng)中心[M]．上海:上海社會(huì)科學(xué)出版社，2018．。以藍(lán)綠生態(tài)網(wǎng)絡(luò)為基底，構(gòu)建多中心、專(zhuān)業(yè)化互補(bǔ)的城鎮(zhèn)格局，既有明確的分工又有日益密切的合作網(wǎng)絡(luò)。形成快捷的交通體系，建立多層次、快慢結(jié)合、便捷的公共交通系統(tǒng)。

在以人為本、生態(tài)優(yōu)先的原則下，圍繞提高基本公共服務(wù)保障能力和均等化水平，提升人民群眾的獲得感和幸福感，重點(diǎn)培育現(xiàn)代城市;圍繞生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，開(kāi)展流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程、污染綜合治理工程，保護(hù)好城鎮(zhèn)發(fā)展的本底條件(4)張夢(mèng)露．習(xí)近平總書(shū)記城市規(guī)劃建設(shè)相關(guān)論述研究[D]．北京:北京交通大學(xué)，2020．。山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化著眼于新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展格局構(gòu)建和空間一體化發(fā)展機(jī)制的建立，通過(guò)“揚(yáng)起龍頭、弘揚(yáng)特色、區(qū)域協(xié)調(diào)、融合發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo):

(1) 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，培育高質(zhì)量發(fā)展引擎。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，建立高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新能力與創(chuàng)業(yè)活力競(jìng)相迸發(fā)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，成為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

(2) 壯大中心城市，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局。構(gòu)建多中心、專(zhuān)業(yè)化互補(bǔ)的城鎮(zhèn)格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，中心城市濟(jì)南的輻射帶動(dòng)作用更加突出，縣城對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐作用更加明顯，以更加開(kāi)放的姿態(tài)融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局。

(3) 建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，提升區(qū)域治理效能。充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚，建立城市間多層次、多形式的溝通合作機(jī)制，區(qū)域協(xié)同機(jī)制走向成熟，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化的策略

(一) 構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)化空間格局

山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局應(yīng)聚焦做強(qiáng)中心城市，強(qiáng)化生態(tài)通道建設(shè)，構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)空間格局。城鎮(zhèn)發(fā)展層面，聚焦區(qū)域中心城市，提升中心城市的帶動(dòng)輻射作用。依托現(xiàn)有大中城市，加快都市圈、都市區(qū)的發(fā)展。擇優(yōu)培育有特色、有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕擎?zhèn)，打造帶動(dòng)沿線地區(qū)發(fā)展的新生增長(zhǎng)極;合理加強(qiáng)沿線地區(qū)上下游的聯(lián)系通道改造升級(jí)，科學(xué)規(guī)劃新建區(qū)域性交通通道，注重跨河通道建設(shè)，提高沿線地區(qū)城鎮(zhèn)間交通聯(lián)系通達(dá)度，強(qiáng)化彼此間的功能聯(lián)系。生態(tài)保護(hù)層面，要嚴(yán)格保護(hù)沿黃地區(qū)的河湖水系、重要山體、耕林草地、濕地灘涂等生態(tài)資源和歷史文化資源，保護(hù)好區(qū)域重要的生態(tài)空間。

綜上考慮，山東沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展須強(qiáng)化與周邊地區(qū)的對(duì)接合作，突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與綠色發(fā)展，構(gòu)建“一圈、兩區(qū)、一廊道”的空間發(fā)展格局( 見(jiàn)圖4) ，實(shí)現(xiàn)濟(jì)南都市圈、東濱三角洲、濟(jì)菏都市區(qū)整體的高質(zhì)量發(fā)展。

圖4 山東省沿黃“一圈、兩區(qū)、一廊道”空間格局示意圖

“一圈”是濟(jì)南都市圈，強(qiáng)化都市圈引領(lǐng)作用，以同城化為方向，做優(yōu)做強(qiáng)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快濟(jì)南都市圈基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)化與鄭州都市圈、洛陽(yáng)都市圈聯(lián)動(dòng)協(xié)作，提升服務(wù)水平，帶動(dòng)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;“兩區(qū)”是指濟(jì)( 南) 菏( 澤) 、東( 營(yíng)) 濱( 州) 都市區(qū)，濟(jì)菏都市區(qū)發(fā)揮文化資源優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平，重點(diǎn)加強(qiáng)與河南商丘、濮陽(yáng)的合作;東濱都市區(qū)加強(qiáng)與河北、天津的協(xié)作，成為黃河流域出海的重要門(mén)戶、面向環(huán)渤海擴(kuò)大輻射能力的重要戰(zhàn)略支點(diǎn);“一廊道”是黃河生態(tài)保護(hù)廊，堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，謀劃實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，保護(hù)黃河下游生態(tài)空間，全面提升黃河自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能。(5)濟(jì)南市黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)規(guī)劃[N]．濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2021 -10 -21(01) ．

(二) 調(diào)整優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化布局的著力點(diǎn)

壯大核心城市，強(qiáng)化省會(huì)引領(lǐng)作用。突出強(qiáng)化濟(jì)南的核心地位，借助新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)( 山東) 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展三大國(guó)家戰(zhàn)略交匯疊加的歷史性機(jī)遇，建設(shè)黃河流域國(guó)家中心城市。濟(jì)南肩負(fù)著更大的區(qū)域職責(zé)，濟(jì)南的城市空間也將跳出原有的空間尺度，邁入北跨黃河、南擁泰山的新格局。將濟(jì)淄泰都市區(qū)( 含齊河、鄒平) 作為沿黃九市發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)之核、動(dòng)力之源和創(chuàng)新之基，提升省會(huì)城市首位度。

推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同、互贏、可持續(xù)的發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要機(jī)制是構(gòu)建統(tǒng)一高效的現(xiàn)代市場(chǎng)和空間治理體系，根據(jù)城鎮(zhèn)集聚輻射影響能力，構(gòu)建區(qū)域中心、縣市域中心、新生小城市三級(jí)城鎮(zhèn)體系。重點(diǎn)推進(jìn)東營(yíng)、濱州、聊( 城) 茌( 平) 東( 阿) 、濟(jì)( 寧) 兗( 州) 鄒( 城) 曲( 阜) 嘉( 祥) 、菏澤、德州都市區(qū)的同城化發(fā)展，發(fā)揮對(duì)周邊區(qū)縣的輻射帶動(dòng)作用。按照極化中心城市、擇優(yōu)培育新生小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)的原則，引導(dǎo)城鎮(zhèn)有序發(fā)展。

四、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化保障機(jī)制

(一) 構(gòu)建區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制

以“一帶一路”建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對(duì)外開(kāi)放，推進(jìn)陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向開(kāi)放，在促進(jìn)形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局中發(fā)揮更大作用(6)門(mén)洪華．推動(dòng)中國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入新時(shí)代——黨的十八大以來(lái)中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的總結(jié)與前沿[J]．社會(huì)科學(xué)，2019(1) :3 -13．。加強(qiáng)與中原城市群一體化發(fā)展，推動(dòng)沿黃地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，打造黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展龍頭，全面對(duì)接融入京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)借勢(shì)發(fā)展、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、共同發(fā)展。加強(qiáng)黃河流域省際之間的協(xié)同合作，建立上下游城市間多層次、多形式的溝通合作機(jī)制，加快推動(dòng)魯豫對(duì)接融合，促進(jìn)山東半島城市群和中原城市群一體化發(fā)展，完善流域內(nèi)相關(guān)省市政府協(xié)商合作機(jī)制，構(gòu)建流域基礎(chǔ)設(shè)施體系。

(二) 健全要素資源供給整合機(jī)制

健全“要素跟著項(xiàng)目走”保障機(jī)制，以提升政府投資效能為核心，推動(dòng)投資主體多元化，統(tǒng)籌用地、用海、用能，推動(dòng)高端人力資源有效流動(dòng)和優(yōu)化配置。爭(zhēng)取開(kāi)展資源要素市場(chǎng)化改革國(guó)家綜合試點(diǎn)，搭建國(guó)家級(jí)資源要素市場(chǎng)化交易平臺(tái)。推進(jìn)建設(shè)用地供給向集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的都市區(qū)核心區(qū)域適當(dāng)傾斜。探索突破農(nóng)民城鄉(xiāng)雙重占地問(wèn)題，整合鄉(xiāng)村居民點(diǎn)布局，以重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村為依托，提高鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)的整體聚集水平。

(三) 完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制

建成覆蓋城鄉(xiāng)、均衡協(xié)調(diào)、水平適度的公共服務(wù)體系，構(gòu)建便利共享、富有生機(jī)的社區(qū)生活圈，形成以標(biāo)準(zhǔn)體系為核心的基本公共服務(wù)均等化落實(shí)機(jī)制。完善保障居民醫(yī)療、教育、購(gòu)物、文體活動(dòng)等基本生活需求的設(shè)施，并根據(jù)生活圈的差異化需求配置不同設(shè)施，提高城市品質(zhì)。加快國(guó)家區(qū)域醫(yī)療中心建

設(shè)，完善分級(jí)診療制度，推動(dòng)公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)高效協(xié)同、無(wú)縫銜接(7)中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[N]．人民日?qǐng)?bào)，2016 -03 -18(001) ．。

(四) 探索科技創(chuàng)新資源共享機(jī)制

建設(shè)山東沿黃地區(qū)科技資源共享與服務(wù)平臺(tái)，探索建立企業(yè)需求聯(lián)合發(fā)布機(jī)制和財(cái)政支持科技成果共享機(jī)制。完善科技創(chuàng)新資源配置方式，改革科研項(xiàng)目立項(xiàng)和組織實(shí)施方式，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化基地建設(shè)，建立市場(chǎng)化、社會(huì)化的科研成果評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)科技資源整合、信息開(kāi)發(fā)共享互動(dòng)、技術(shù)成果交易及科技金融服務(wù)無(wú)縫對(duì)接。