一、引言：尋求有中國特色的大氣環(huán)境治理模式

黨的十八屆三中全會(huì)以來，各地深入貫徹“兩山”理念，全力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了遏制大氣污染蔓延的總體目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比率為87%，比2015年上升5.8個(gè)百分點(diǎn)；全國PM

平均濃度為33微克/立方米，PM

未達(dá)標(biāo)城市平均濃度比2015年下降28.8%，均超額完成“十三五”目標(biāo)要求。

大氣質(zhì)量的穩(wěn)步向好、穩(wěn)中有進(jìn)，標(biāo)志著中國的大氣污染治理已取得階段性成果。但值得深思的是，大氣污染治理取得顯著成效背后的中國方案和中國智慧究竟為何，其中是否有相對成熟完善的治理模式可供借鑒參考。因此，尋求有中國特色的大氣環(huán)境治理模式并對其加以總結(jié)提煉，對提升大氣環(huán)境治理效能具有重要的理論和實(shí)踐意義。

中國的大氣環(huán)境治理實(shí)踐催生出具有中國特色的大氣環(huán)境治理模式。自“十五”規(guī)劃以來，經(jīng)過近20年的艱辛探索，中國初步形成了一套立足于城市群協(xié)同發(fā)展，將中央環(huán)保督查、地方環(huán)境競賽兩個(gè)要素內(nèi)生化并嵌套至區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理體系中，通過動(dòng)態(tài)化改進(jìn)創(chuàng)新以不斷提升治理績效的大氣環(huán)境治理新模式。中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式在發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性與區(qū)域聯(lián)動(dòng)有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，對大氣污染治理取得階段性勝利起到了至關(guān)重要的作用?？梢钥吹?，中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同是具有中國特色和中國智慧的大氣污染治理模式，為未來中國統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展乃至實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑生態(tài)命運(yùn)共同體的遠(yuǎn)景目標(biāo)邁出了可貴而堅(jiān)實(shí)的一步。

然而，當(dāng)前中國環(huán)境治理理論的發(fā)展仍遲滯于環(huán)境治理實(shí)踐。本文在中國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景下，以政府治理為切入點(diǎn)，以統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，結(jié)合環(huán)境財(cái)政聯(lián)邦主義理論，在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支撐基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉出具有當(dāng)代中國特色的大氣環(huán)境治理模式，并對其作用機(jī)制、面臨挑戰(zhàn)以及模式優(yōu)化路徑給予了系統(tǒng)研究，以期對實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理能力跨越式提升給出中國方案與中國思考。

二、中央督查下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式的歷史演進(jìn)

1.中央督察：從“督企”“督政”再到“黨政同責(zé)”

中央政府作為委托人，傾向于借助問責(zé)或懲戒等負(fù)向激勵(lì)手段，實(shí)現(xiàn)對地方政府環(huán)境行為的監(jiān)督和引導(dǎo)。

然而，受到信息不對稱與激勵(lì)目標(biāo)難以相容的制約，

中央政府的環(huán)保激勵(lì)意圖失效與地方政府的環(huán)境行為偏離常相伴而生，這對理順中央地方間縱向治理關(guān)系帶來了極大挑戰(zhàn)。在環(huán)境分權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，

H.Ogawa, D.E.Wildasin, “Think Locally, Act Locally: Spillovers, Spillbacks, and Efficient Decentralized Policymaking,” , vol.99, no.4, 2009, pp.1206～1217.

地方環(huán)保部門與地方政府天然便具有更為緊密的聯(lián)系。

同時(shí)，中央政府的環(huán)保政策與地方經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)難以統(tǒng)籌兼顧，

H.Wang, N.Mamingi, et al., “Incomplete Enforcement of Pollution Regulation: Bargaining Power of Chinese Factories,” , vol.24, no.3, 2003, pp.245～262.

地方政府、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及企業(yè)間通過“變通”

“污染轉(zhuǎn)移”

或“一刀切”

等非常規(guī)手段應(yīng)對來自中央政府環(huán)保壓力的做法已成為普遍現(xiàn)象。有鑒于此，中央環(huán)保督察制度的創(chuàng)設(shè)能夠有效實(shí)現(xiàn)對地方政府在環(huán)境治理中各類積弊進(jìn)行矯正的目的。中央環(huán)保督察由于通常伴隨著嚴(yán)厲的問責(zé)、約談或懲戒等負(fù)向激勵(lì)措施，故而能夠迅速觸及地方政府的環(huán)境治理“盲區(qū)”，在短期內(nèi)有效改善環(huán)境質(zhì)量。

X.Zhang, “Implementation of Pollution Control Targets in China: Has a Centralized Enforcement Approach Worked,” , vol.231, no.9, 2017, pp.749～774; Y.Tan, X.Mao, “Assessment of the Policy Effectiveness of Central Inspections of Environmental Protection on Improving Air Quality in China,” , vol.288, no.3, 2021, pp.1～14; R.Wu,P.Hu,“Does the ‘Miracle Drug’ of Environmental Governance Really Improve Air Quality? Evidence from China’s System of Central Environmental Protection Inspections,” , vol.16, no.5, 2019, pp.850～871.

總體來看，中國的環(huán)保督察制度植根于中國的環(huán)境治理實(shí)踐，依據(jù)時(shí)間及特征可將其劃分為3個(gè)階段：

治療一月后復(fù)查下肢靜脈彩色多普勒超聲，47例血栓消失（25.27%），35例（18.82%）治療后癥狀明顯緩解，其中單支19例（10.22%），兩支及以上16例（8.60%）血栓部分再通，與治療前比較，差異有顯著性（χ2=5.24，P＜0.05），見表 1。

1999年，原國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》，初步形成了環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的雛形。在2002—2008年期間，隨著環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)分別對省級、地(市)級和縣(市)級環(huán)保事項(xiàng)實(shí)行監(jiān)督管理以及覆蓋31省(市、自治區(qū))的六大區(qū)域督查中心的全面組建，中國初步形成了以三級監(jiān)管配合區(qū)域督察為主要特征的環(huán)境監(jiān)管制度框架。但這種環(huán)境監(jiān)管框架的主要問題在于，過度強(qiáng)調(diào)企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的同時(shí)卻忽視了政府監(jiān)管不到位、行政不作為以及決策失誤產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性問題，使環(huán)境保護(hù)責(zé)任認(rèn)定及劃分在政企之間顯著“失衡”。

(2)環(huán)保綜合督查深入開展——“督政”階段(2014—2016年)

胃腸道微生態(tài)參與胰腺癌發(fā)病的可能機(jī)制目前尚未闡明。學(xué)者們認(rèn)為，病原菌、年齡、環(huán)境、代謝、遺傳等因素導(dǎo)致胃腸道微生態(tài)失衡，失衡可能經(jīng)由模式識(shí)別受體、炎癥復(fù)合體以及NF-κB、環(huán)氧化酶2、信號轉(zhuǎn)導(dǎo)及轉(zhuǎn)錄激活因子3、樹突狀細(xì)胞、調(diào)節(jié)性T細(xì)胞等細(xì)胞分子引起腫瘤相關(guān)性炎癥、感染、代謝失衡、免疫紊亂，最終導(dǎo)致腫瘤的發(fā)生[15-17]。這些機(jī)制是腫瘤普遍發(fā)生的過程，找到其與胰腺癌發(fā)病機(jī)制的特異關(guān)系將有益于揭示胰腺癌發(fā)生的本質(zhì)，因此尚有許多的研究要做。

2014年5月，原環(huán)保部印發(fā)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，規(guī)定了11項(xiàng)將被列入約談的行為。通過直擊地方政府環(huán)境保護(hù)不作為，充分借助公眾輿論監(jiān)督手段以提高地方政府環(huán)境保護(hù)履責(zé)意識(shí)，環(huán)保的“督政”導(dǎo)向開始顯現(xiàn)。同年，隨著《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》的印發(fā)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法逐步從“督企”向“督企”與“督政”并重的方向轉(zhuǎn)變。黨的十八大以后，隨著生態(tài)文明體制改革的深化和中央環(huán)境保護(hù)督察的推行，全國區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心的工作重點(diǎn)和職能進(jìn)一步向“督政”方向傾斜，并與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室一起，共同構(gòu)建國家環(huán)?！岸秸斌w系。

(3)中央環(huán)保督察制度建立——“黨政同責(zé)”階段(2016年至今)

在第3階段中，2015年7月，《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》將“環(huán)保綜合督查”升級為“中央環(huán)保督察”，明確了中央環(huán)保督察“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的責(zé)任承擔(dān)方式，強(qiáng)調(diào)黨委和政府在生態(tài)環(huán)境責(zé)任認(rèn)定上承擔(dān)同樣的責(zé)任。2016年，首個(gè)中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北開展督察試點(diǎn)，標(biāo)志著這一制度真正從醞釀走向?qū)嵺`。在這一階段，中央環(huán)保督察的管理制度和體系日漸完善，建立了“領(lǐng)導(dǎo)小組—小組辦公室—督察組”的管理制度。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室進(jìn)駐生態(tài)環(huán)境部，其主要職能為領(lǐng)導(dǎo)及組織實(shí)施工作，體現(xiàn)了辦公室的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與指揮作用。具體督察任務(wù)的實(shí)施則由各個(gè)督察組負(fù)責(zé)落實(shí)并最后向辦公室負(fù)責(zé)。自此，“中央督省、省督市縣”的兩級督察體系正式形成。

2.地方環(huán)境競賽：政績觀轉(zhuǎn)變與治污積極性調(diào)動(dòng)

地方環(huán)境競賽的出現(xiàn)源自中國大氣污染治理的實(shí)踐探索。應(yīng)當(dāng)注意到，中央環(huán)保督察作為非常規(guī)手段，盡管可起一時(shí)之效，但難以完全激發(fā)地方政府治理大氣污染的積極性。因此，地方環(huán)境競賽是以新型政績觀為引導(dǎo)，借助省或地級市間大氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)排名實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)先罰后，旨在充分調(diào)動(dòng)地方政府治污主觀能動(dòng)性的制度設(shè)計(jì)。2013年，以《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》的下發(fā)為重大轉(zhuǎn)折，經(jīng)濟(jì)績效的作用開始弱化，科學(xué)化和多元化的評估體系正逐步建立與完善。隨著注重高質(zhì)量發(fā)展的新型政績觀逐步踐行，轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量提升與環(huán)境治理績效改善日益被中央及地方政府所重視。

根據(jù)多任務(wù)理論模型及相關(guān)拓展研究的結(jié)論，

B.Holmstrom, P.Milgrom, “Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design,” , vol.24, no.7, 1991, pp.24～52; 佟健、宋小寧：《多維政績考核、沖突任務(wù)與“為官不為”——一個(gè)多任務(wù)委托代理模型》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2018年第4期。

在中央政府對環(huán)境績效激勵(lì)力度不斷提升的機(jī)制誘導(dǎo)下，地方政府官員出于自身效用最大化目標(biāo)的考慮，將會(huì)在環(huán)境質(zhì)量上與同級政府展開競爭，以避免排位落后帶來的負(fù)面影響。

(1)環(huán)境監(jiān)管體系建立完善——“督企”階段(1989—2014年)

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來看，2013年起，在“兩山”理論的指導(dǎo)下，原環(huán)境保護(hù)部對第一批實(shí)施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)重點(diǎn)城市開展空氣質(zhì)量排名，每月公布空氣質(zhì)量相對較好的前10個(gè)城市和相對較差的后10個(gè)城市名單。與此同時(shí)，為進(jìn)一步擴(kuò)大空氣質(zhì)量排名的實(shí)施范圍，也為有效結(jié)合“中央督省、省督市縣”的督察體系，省級行政區(qū)開始借鑒這一做法，并在實(shí)踐中收到良好效果。2013年，山東省首次在所轄地級市間采取基于空氣質(zhì)量和改善幅度排名以定獎(jiǎng)懲的機(jī)制，由此開啟了借助地方環(huán)境競賽實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量改善的序幕。其后，山東省進(jìn)一步強(qiáng)化空氣質(zhì)量排位在綜合考評中的作用，并對其他省份形成良好的“示范效應(yīng)”。同時(shí)，這一模式在京津冀及周邊省份得到廣泛應(yīng)用。河北、河南等省采取了更加嚴(yán)格的管控措施，將空氣質(zhì)量的排名、考核結(jié)果與政績掛鉤，對排名末位城市實(shí)行約談、問責(zé)，甚至由組織、紀(jì)檢等相關(guān)部門介入，力圖實(shí)現(xiàn)排名位次提升。

隨著空氣質(zhì)量排名在省級行政單位加速落地并取得實(shí)效，2017年底，國務(wù)院公布《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出要以重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市為主要抓手，擴(kuò)展城市空氣質(zhì)量排名實(shí)施范圍，以月度為單位，公布空氣質(zhì)量排名。自此，全國168個(gè)重點(diǎn)監(jiān)控城市實(shí)現(xiàn)了空氣質(zhì)量“大排位”和“全參與”。與此同時(shí)，《計(jì)劃》還提出，支持并鼓勵(lì)空氣質(zhì)量排名范圍向區(qū)縣延伸。在實(shí)踐中，2018年7月，地方環(huán)境競賽首次在深圳市實(shí)現(xiàn)層級下沉。隨后，青島、煙臺(tái)等地市開始復(fù)制深圳的成功經(jīng)驗(yàn)，通過對各街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空氣質(zhì)量進(jìn)行排名，進(jìn)一步擴(kuò)展了環(huán)境質(zhì)量排位競賽模式的應(yīng)用范圍?，F(xiàn)階段，地方環(huán)境競賽已實(shí)現(xiàn)了“中央—省—市—縣”的“三連跳”，地方政府通過逐級考核以定獎(jiǎng)懲的“穿透式”設(shè)計(jì)能夠有效促進(jìn)地方政府環(huán)境治理效能的提升。

3.區(qū)域協(xié)同治理：從“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)向“聯(lián)防聯(lián)控”

由于大氣污染具有較強(qiáng)的空間外溢性，因此大氣污染的治理必須打破行政屬地管理的局限，建立以區(qū)域?yàn)閱卧囊惑w化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。國外文獻(xiàn)對協(xié)同治理的概念、

K.Emerson, T.Nabatchi, S.Balogh, “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” , vol.22, no.1, 2012, pp.1～29.

過程以及構(gòu)成要素等進(jìn)行了比較深入的研究。

C.Ansell, A.Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” , vol.18, no.4, 2008, pp.543～571.

區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制及模式選擇與理論同樣重要，

目前以中國大氣污染為研究對象的區(qū)域協(xié)同治理有三方面主要進(jìn)展值得重點(diǎn)關(guān)注：一是區(qū)域協(xié)同治理的模式選擇；

二是區(qū)域協(xié)同治理的效果探討；

A.Yu,J.You,et al.,“Industrial Carbon Abatement Allocations and Regional Collaboration: Re-Evaluating China through a Modified Data Envelopment Analysis,” , vol.233, no.10, 2019, pp.232～243;何偉、張文杰等：《京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施效果及完善建議》，《環(huán)境科學(xué)研究》2019年第10期。

三是以京津冀或長三角地區(qū)為主要對象，探討區(qū)域協(xié)同治理的困境與出路。

總體來看，中國大氣污染的區(qū)域協(xié)同治理體系的形成可分為試點(diǎn)探索、正式確立以及發(fā)展完善3個(gè)階段。

(1)試點(diǎn)探索階段(2006—2009年)。早在2006年，考慮到空氣污染的強(qiáng)擴(kuò)散性與面污染特征，為有效確保奧運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，京津冀及周邊省份開始探索以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省市協(xié)同、合力保障為主要特征的大氣污染防控機(jī)制。多管齊下、協(xié)力共治的新模式有效保障了奧運(yùn)期間空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，也成為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策的雛形。以此為契機(jī)，大氣環(huán)境污染治理開始突破狹隘的行政邊界及地域限制，統(tǒng)籌整合區(qū)域資源與行政力量的聯(lián)防聯(lián)控模式逐步進(jìn)入決策層視野，并在實(shí)踐中繼續(xù)成熟完善。

(2)正式確立階段(2010—2014年)。在先期試點(diǎn)取得成效的基礎(chǔ)上，2010年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了原環(huán)境保護(hù)部等9部門制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策得到正式確立?！兑庖姟诽岢觯?015年要形成統(tǒng)一、規(guī)范的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策體系?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，要通過強(qiáng)化區(qū)域空氣污染監(jiān)測、完善區(qū)域空氣污染評價(jià)指標(biāo)體系、建立區(qū)域內(nèi)針對違法排污的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以及完善相關(guān)財(cái)稅和政策支持等手段，發(fā)揮好屬地與區(qū)域兩個(gè)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控提質(zhì)增效。

(3)發(fā)展完善階段(2015年至今)。2015年，第十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過修訂后的《大氣污染防治法》。新修訂的大氣法以突破屬地管理與實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)為目的，將過去的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國家意志，為全國大規(guī)模推行聯(lián)防聯(lián)控模式奠定了法律基礎(chǔ)。隨后，2018年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》?！兑庖姟芬螅月?lián)防聯(lián)控聯(lián)治為主要手段強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)對，通過區(qū)域政策聯(lián)動(dòng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)一步明確政府的相關(guān)責(zé)任。在這一階段，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)一步完善，政策更具實(shí)操性，目標(biāo)更具約束性。

4.治理模式新趨勢：“減污降碳”與“協(xié)同增效”

綜上所述，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，土木工程行業(yè)邁入了快速發(fā)展的階段，在整個(gè)施工過程中，面臨著機(jī)械設(shè)備的使用和人員管理的復(fù)雜性。若管理工作不到位，不僅會(huì)出現(xiàn)施工質(zhì)量問題，還可能會(huì)引發(fā)重大的安全事故，甚至造成人員傷亡。為了更好地保證工程的施工質(zhì)量，必須重視土木工程施工管理工作，保證工程的順利進(jìn)行，推動(dòng)土木工程建設(shè)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

“十三五”期間，中國的大氣防治目標(biāo)已全面超額完成，但在“十四五”時(shí)期，大氣環(huán)境治理觸及的矛盾和問題層次更深、涉及的領(lǐng)域更廣，其中最值得關(guān)注的趨勢就是推動(dòng)“減污降碳”與“協(xié)同增效”。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論中提出，“中國……二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！?/p>

欲早日實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰與碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)，強(qiáng)化“十四五”時(shí)期頂層設(shè)計(jì)與謀篇布局至關(guān)重要。2021年3月5日，國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，“十四五”時(shí)期單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%，這兩項(xiàng)指標(biāo)將作為約束性指標(biāo)進(jìn)行管理。

“碳中和”及“碳達(dá)峰”遠(yuǎn)景目標(biāo)的提出，標(biāo)志著在“十四五”時(shí)期，中國的大氣環(huán)境治理將在繼續(xù)降低主要污染排放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低碳排放強(qiáng)度，以實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理從末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防?，F(xiàn)在，已有學(xué)者開始對“雙碳”目標(biāo)下的保障機(jī)制及實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行探索式研究。

三、中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式的作用機(jī)制

中國國有企業(yè)大致分為三類：一是中央所屬的工業(yè)企業(yè)（特殊行業(yè)的不算），即“中央企業(yè)”（狹義）； 第二類是中央所屬的非工業(yè)企業(yè)和特殊行業(yè)的工業(yè)企業(yè)，這類企業(yè)被財(cái)政部稱為“中央企業(yè)”（廣義），不但包括中央所屬的金融機(jī)構(gòu)，如四大國有商業(yè)銀行、煙草總公司、鐵路總公司等巨無霸企業(yè)，也包括各中央部委所屬的林林總總的企業(yè)，甚至某部委機(jī)關(guān)服務(wù)中心下屬的地下室招待所、印刷廠都在其中；第三類是地方政府出資成立的國有企業(yè)，按屬地原則由當(dāng)?shù)卣鶎俚膰Y委或指派特定機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。說明一下，地方國資委與國務(wù)院國資委無直接隸屬關(guān)系，它們歸地方政府管。

中央督查下的地方環(huán)境競賽側(cè)重于區(qū)域內(nèi)部環(huán)境治理。一是借助具有“獎(jiǎng)先罰后”特征的地方環(huán)境競賽作為核心舉措以充分激發(fā)地方政府的主觀治污能動(dòng)性；二是將中央環(huán)保督察作為非常態(tài)化治理的重要舉措，對地方政府在大氣環(huán)境治理中的偏離行為進(jìn)行約束、引導(dǎo)，以求迅速觸及治理死角與真空地帶，達(dá)到在短期內(nèi)提高大氣環(huán)境質(zhì)量和治理效能的目的。以下將通過圖1對內(nèi)部作用機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)論述。

(1)中央政府基于各省級政府之間的大氣質(zhì)量指標(biāo)排序以定獎(jiǎng)懲，這對應(yīng)于圖1中①。在具體執(zhí)行上，國務(wù)院通過制定計(jì)劃，對省級行政單位下達(dá)年度大氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)改善或污染治理的考核目標(biāo)。在國務(wù)院對省級單位下達(dá)目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，財(cái)政部也將設(shè)立大氣污染治理專項(xiàng)資金。針對環(huán)保目標(biāo)完成情況較好或在大氣質(zhì)量指標(biāo)排位中靠前的省份，財(cái)政資金將予以獎(jiǎng)勵(lì)。

(2)各省級政府基于所轄各地級市政府之間的大氣質(zhì)量指標(biāo)排序以定獎(jiǎng)懲，這對應(yīng)于圖1中②。各省級政府在接受專項(xiàng)資金后，對各市(區(qū))政府制定更為嚴(yán)格的考核指標(biāo)。省環(huán)保廳基于監(jiān)測數(shù)據(jù)對各市(區(qū))政府進(jìn)行大氣環(huán)境質(zhì)量排位。省級政府基于財(cái)政資金統(tǒng)籌，按照“誰改善、誰收益，誰污染、誰付費(fèi)”的原則，建立“環(huán)境空氣質(zhì)量逐年改善”與“年度目標(biāo)任務(wù)完成”雙項(xiàng)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)考核結(jié)果，省財(cái)政廳確定各市區(qū)政府的大氣污染專項(xiàng)治理資金額度，年底統(tǒng)一清算。排名靠后的市級政府需要向省級財(cái)政廳上繳部分資金，用于補(bǔ)償空氣質(zhì)量改善突出的市(區(qū))。

(3)各地級市級政府基于所轄各縣級政府之間的大氣質(zhì)量指標(biāo)排序以定獎(jiǎng)懲，這對應(yīng)于圖1中③。市級政府是地方環(huán)境競賽的重要參與者，起到承上啟下的關(guān)鍵作用。對上，市級政府要完成省政府制定的目標(biāo)；對下，市級政府負(fù)責(zé)制定縣級政府的考核指標(biāo)，直接關(guān)系到地方環(huán)境競賽的政策效力下沉。技術(shù)層面體現(xiàn)在通過市環(huán)境檢測中心審核的“市鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測與發(fā)布系統(tǒng)”，對各縣級政府轄區(qū)內(nèi)主要污染物的月度、季度、半年度和年度平均濃度進(jìn)行計(jì)算和排序。財(cái)政層面體現(xiàn)在對于排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)，對排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則令其上繳部分或全部大氣污染專項(xiàng)治理資金，通過“罰后”實(shí)現(xiàn)“獎(jiǎng)先”。最后，及時(shí)通報(bào)并公布縣級政府的空氣質(zhì)量排名，對多次排位靠后的縣級領(lǐng)導(dǎo)班子，應(yīng)給予問責(zé)或懲戒。

在協(xié)同治理的實(shí)踐中，妥協(xié)理性增進(jìn)了社會(huì)管理高效這一科學(xué)技術(shù)價(jià)值，也在最大程度上實(shí)現(xiàn)了“人的價(jià)值和人的行為主體意義”。 同時(shí)，這種濃郁的自由氣質(zhì)為社會(huì)各方參與管理社會(huì)事務(wù)留下了廣闊的空間，是保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的一種調(diào)節(jié)機(jī)制。探討協(xié)同治理價(jià)值體系中的妥協(xié)理性，一方面深化了人們對妥協(xié)理性的認(rèn)識(shí)，更好地把握其理論內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)，另一方面也開啟了人們探索達(dá)成妥協(xié)理性的方法與途徑，對于構(gòu)建我國當(dāng)前穩(wěn)定和諧的社會(huì)具有理論與實(shí)踐意義。

(4)將中央環(huán)保督察內(nèi)嵌于地方環(huán)境競賽中，充分發(fā)揮其引導(dǎo)、約束及糾偏的作用機(jī)制，這對應(yīng)于圖1中④，其主要特征為“三階段、七環(huán)節(jié)、多方式”?！叭A段”是指先通過省級層面的督察全面了解情況；隨后下沉地市督察，進(jìn)行調(diào)查取證并搜集問題；最后梳理分析歸檔，將前兩個(gè)階段發(fā)現(xiàn)的問題和分析結(jié)果反饋給相關(guān)部門?！捌攮h(huán)節(jié)”包括：督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、形成督察報(bào)告、督察反饋、移交移送問題線索、整改落實(shí)及立卷歸檔。“多方式”包括但不限于聽取匯報(bào)、調(diào)閱資料、走訪問詢、個(gè)別談話、受理舉報(bào)、現(xiàn)場抽查及“回頭看”等，其中尤其要突出“回頭看”的作用，在保證中央環(huán)保督察震懾力的同時(shí)，防止大氣環(huán)境質(zhì)量臨時(shí)性改善或大氣污染“死灰復(fù)燃”情況的出現(xiàn)。

2.外部作用機(jī)制：一體化下的區(qū)域協(xié)同治理

與中央督查下的環(huán)境競賽機(jī)制側(cè)重于行政轄區(qū)內(nèi)部治理不同，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理屬于外部作用機(jī)制，是區(qū)域內(nèi)各主體在環(huán)境治理過程中形成的責(zé)權(quán)利關(guān)系。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制是一個(gè)治理譜系，可以采取建立科層式的大氣環(huán)境司，亦可以采取區(qū)域聯(lián)盟或聯(lián)席會(huì)議等治理模式。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體包括中央政府、地方政府與市場，分別表征公共部門與私人部門在治理體系中的作用。

(1)以生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司為代表的科層式治理是充分凸顯中央政府整合作用以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部利益沖突并統(tǒng)籌區(qū)域資源以共同解決大氣環(huán)境問題的典型機(jī)制。從本質(zhì)來看，該機(jī)制主要強(qiáng)調(diào)科層管理、專業(yè)分工及規(guī)章程序。大氣環(huán)境司基本上是為地區(qū)大氣環(huán)境協(xié)同治理而設(shè)置，適用于各組成城市發(fā)展水平差異較大、政策協(xié)同難度較高的地區(qū)。

1.內(nèi)部作用機(jī)制：中央督查下的地方環(huán)境競賽

一是統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)控體系，促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)化與區(qū)域化監(jiān)測。具體來看，可以統(tǒng)一污染大氣排放標(biāo)準(zhǔn)，在京津冀、長三角、成渝地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)入機(jī)制一體化，不斷完善基于城市群的一體化空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；根據(jù)各城市空氣監(jiān)測站點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)情況，逐步擴(kuò)大區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)接入點(diǎn)，增加市縣特別是縣級監(jiān)測站數(shù)量以優(yōu)化空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，力爭建立覆蓋城市同時(shí)下沉縣級的“全天候”與“全方位”的監(jiān)測體系。最后，完善區(qū)域內(nèi)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、信息共享機(jī)制，打通最后一公里，無縫連接區(qū)域內(nèi)各省市，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的互通、互認(rèn)，提升監(jiān)管效率。

(3)盡管政府部門在克服市場失靈及矯正環(huán)境污染外部性等方面的作用不可替代，但環(huán)境治理不等于政府包辦代替，應(yīng)借助市場機(jī)制引導(dǎo)私人部門的經(jīng)濟(jì)行為，發(fā)揮好價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，打破“隱形門”和“天花板”，促進(jìn)各類要素自由流動(dòng)和有效配置，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善。

四、中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式面臨的挑戰(zhàn)

中央督查下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式植根于中國特色大氣環(huán)境治理實(shí)踐，在充分激發(fā)中央地方積極性的基礎(chǔ)上，通過自上而下、內(nèi)外結(jié)合的機(jī)制顯著提升了環(huán)境質(zhì)量。但是中國的大氣環(huán)境治理正處于“進(jìn)行時(shí)”而非“完成時(shí)”，各種新問題、新情況層出不窮，該治理模式在實(shí)踐中也面臨著來自體制、機(jī)制與執(zhí)行三個(gè)層面的挑戰(zhàn)。

1.體制層面挑戰(zhàn)

(1)“越位”與“失位”：中央與地方的角色定位仍需明確

在委托代理關(guān)系下，一方面，中央政府作為委托人，其面臨信息不對稱帶來的控制與監(jiān)管難題，導(dǎo)致全方位了解地方政府的政策執(zhí)行情況難度很大，因此，中央政府為實(shí)現(xiàn)既定的環(huán)境治理目標(biāo)更傾向于強(qiáng)化對地方政府的控制、干預(yù)及監(jiān)督，這樣便容易出現(xiàn)“越位”的情況；另一方面，地方政府作為代理人，擁有具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)和部分自由裁量權(quán)，在面臨環(huán)保壓力強(qiáng)化時(shí)，地方政府易出現(xiàn)選擇式執(zhí)法或被動(dòng)式應(yīng)付的偏離行為，從而導(dǎo)致“失位”現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，厘清兩者之間的角色定位就必須正確處理常態(tài)化治理機(jī)制與臨時(shí)性震懾改善機(jī)制之間的關(guān)系。

4總而言之，為了促進(jìn)土地整治項(xiàng)目地順利開展，如今，人們積極使用無人機(jī)低空攝影測量技術(shù)，基于此技術(shù)的使用取得顯著的效果，比如，能夠及時(shí)獲取數(shù)據(jù)信息，同時(shí)更加清晰地獲得圖像資料等，這種技術(shù)發(fā)揮重要的作用在具體的每一個(gè)階段，基于此，項(xiàng)目工程的每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作能夠更加有效地完成，提高土地整治的效率。如今，無人機(jī)低空攝影測量技術(shù)也積極使用在其他領(lǐng)域之中。

（5）開源。比特幣的原理和技術(shù)都是公開的，還有其軟件代碼也是基于開源協(xié)議發(fā)布的，萊特幣就是基于比特幣協(xié)議產(chǎn)生。

(4)優(yōu)化區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制

2.機(jī)制層面挑戰(zhàn)

(1)“排名至上”與“動(dòng)力不足”：地方環(huán)境競賽的排位機(jī)制尚需完善

空氣質(zhì)量日常排位機(jī)制不完善扭曲了中央督查下地方環(huán)境競賽的考核公正性。目前各省對地級市的月度大氣質(zhì)量排名主要以空氣質(zhì)量現(xiàn)狀作為排名的依據(jù)，這種排名方式主要體現(xiàn)不同區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量綜合實(shí)力的位次，并沒有把大氣環(huán)境質(zhì)量改善或惡化這一變量作為排名的依據(jù)。排名機(jī)制的不完善將導(dǎo)致部分城市排名長期落后，而地方政府非常重視排名這一顯性指標(biāo)，將“壓實(shí)責(zé)任”轉(zhuǎn)化為“壓實(shí)排名”，由此出現(xiàn)了諸如籠統(tǒng)處分相關(guān)人員、影響國控點(diǎn)附近環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)以及“一刀切”式執(zhí)法等異化行為?？梢?，基于環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)排位以定獎(jiǎng)懲的設(shè)計(jì)存在過度強(qiáng)化考核排名的問題，違背了環(huán)保目標(biāo)考核工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(2)“激勵(lì)不足”與“成本高企”：財(cái)稅政策激勵(lì)作用亟須強(qiáng)化

當(dāng)前，財(cái)稅政策的“獎(jiǎng)先罰后”作用并未得到充分發(fā)揮。具體來看，地方環(huán)境競賽一般僅依據(jù)排名給予政府幾百萬的象征性獎(jiǎng)懲，獎(jiǎng)勵(lì)資金不足一方面會(huì)弱化上級政府的環(huán)保激勵(lì)意圖，另一方面也無法充分調(diào)動(dòng)下級政府治污的主觀能動(dòng)性。再加之地方政府長期以來面對財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配失位的困境，地方環(huán)境競賽的財(cái)政激勵(lì)高度依賴于縱向轉(zhuǎn)移支付或上級政府的大氣專項(xiàng)治理資金。但是，在縱向支付過程中資金劃撥難以全部到位，使用效率又亟待提高，導(dǎo)致財(cái)稅激勵(lì)政策對大氣環(huán)境治理的作用無法深度發(fā)揮。

(3)“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”與“地區(qū)差異”：制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行力度缺乏彈性

中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同模式過度關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對環(huán)境質(zhì)量的影響，但卻忽視了地區(qū)環(huán)境承載力、地形地貌及氣候水文等客觀自然因素的制約。鑒于中國各地區(qū)地理環(huán)境及自然條件千差萬別，中央督查下地方環(huán)境競賽的實(shí)施、引導(dǎo)與激勵(lì)效果亦會(huì)因區(qū)域異質(zhì)性而存在顯著差異。同時(shí)，環(huán)境污染與生態(tài)破壞程度在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出明顯的非均衡特征，因此，中央督查下的地方環(huán)境競賽的設(shè)計(jì)與執(zhí)行需根據(jù)區(qū)域具體情況而定。另外，在相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)中應(yīng)適當(dāng)考慮自然不可抗力因素，增加人文關(guān)懷力度，避免因過度僵化而挫傷地方政府積極性的情況出現(xiàn)。

3.執(zhí)行層面挑戰(zhàn)

(1)“不作為”與“濫作為”：“一刀切”問題屢禁不止

盡管中央督察下的地方環(huán)境競賽能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，但是卻容易引發(fā)環(huán)保“一刀切”問題。一方面，地方政府在中央環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)與倒逼之下，試圖采取“一刀切”式簡單、粗暴的做法，以求在短期內(nèi)迅速改善轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量以應(yīng)付檢查，避免環(huán)?？己伺盼宦浜笠碌募s談或問責(zé)等懲罰；另一方面，地方環(huán)境競賽的排位與地市綜合考評結(jié)果直接掛鉤，排位落后帶來的各種負(fù)面影響是顯而易見的。尤其在地級市較多的省份，環(huán)境競賽的激烈程度更高，地方政府為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量排位提升，傾向于采取“先停再治”或“一律關(guān)停”等“一刀切”式做法。另外，在高度仰賴上級政府轉(zhuǎn)移支付以填補(bǔ)財(cái)力缺口的部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收不抵支，導(dǎo)致地方政府無法對環(huán)境保護(hù)提供有效支出，故在面臨中央環(huán)保督察高壓下，被迫采取“一刀切”做法進(jìn)行應(yīng)對。

(2)“鞭打快?！迸c“層層加碼”：基層不堪重負(fù)

2.教師在實(shí)驗(yàn)環(huán)節(jié)缺乏對設(shè)備使用知識(shí)的講解，以及一些誤差的處理方法.比如，在探究“小車做勻變速直線運(yùn)動(dòng)”實(shí)驗(yàn)過程中，根據(jù)打點(diǎn)計(jì)時(shí)器的打點(diǎn)情況計(jì)算加速度，學(xué)生往往不能正確處理誤差，導(dǎo)致較多學(xué)生考試過程中花了較多時(shí)間在計(jì)算加速度上，而且還沒有算對.

中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同模式在實(shí)施過程中，“鞭打快牛”與“層層加碼”的現(xiàn)象比較突出。當(dāng)前目標(biāo)考核機(jī)制主要采取逐級考核方式，國家層面對省級層面進(jìn)行統(tǒng)一考核，省級層面則考核各地級市目標(biāo)完成情況。省內(nèi)為保障順利完成目標(biāo)，可能對提前達(dá)到改善目標(biāo)的城市下達(dá)更加嚴(yán)格的目標(biāo)任務(wù)，從而保障在一些重污染城市未完成既定目標(biāo)時(shí)仍能完成全省目標(biāo)。同時(shí)，大氣質(zhì)量指標(biāo)排位靠前的城市不但難以獲得更高的財(cái)政資金激勵(lì)，反而將面對下一年度更高且更難實(shí)現(xiàn)的環(huán)保目標(biāo)，這不但令基層政府不堪重負(fù)，亦極大挫傷了其大氣治理的積極性。

當(dāng)下各個(gè)學(xué)校教育管理信息系統(tǒng)的建設(shè)與構(gòu)成離不開教育部門的重視與推進(jìn)。時(shí)代變革也會(huì)在無形中影響到教育體系，早期板書加粉筆的教學(xué)模式不再適合現(xiàn)今學(xué)生多元化的學(xué)習(xí)需求，教育信息化成為了實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要途徑，針對當(dāng)下國內(nèi)各學(xué)校教育信息化建設(shè)的不斷完善，廣大教師也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展將本校信息化工作落到實(shí)處。學(xué)校從硬件與軟件兩方面入手，硬件設(shè)施由信息網(wǎng)絡(luò)、用戶終端等基礎(chǔ)設(shè)備構(gòu)成，軟件則由主操作平臺(tái)，各教職部門管理軟件組成[4]。這些教育管理信息化利器及時(shí)、迅速地將學(xué)?，F(xiàn)階段各項(xiàng)工作的狀態(tài)與進(jìn)展呈現(xiàn)了出來，從更高的角度進(jìn)行切入?yún)f(xié)助了學(xué)校各系統(tǒng)開展工作，強(qiáng)化了工作效率，降低了工作強(qiáng)度。

五、中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式的優(yōu)化

通過以上分析可以看到，以中央環(huán)保督察、地方多層級環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同為核心特征的“三位一體”式治理模式，能夠在打破固有行政壁壘的基礎(chǔ)上，通過充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，借助自上而下、內(nèi)外結(jié)合的機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量改善的目標(biāo)。然而，該模式仍面臨來自體制、機(jī)制及具體執(zhí)行三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。有鑒于此，本文針對該模式在實(shí)際執(zhí)行中遇到的問題與面臨的挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

(2)“各自為戰(zhàn)”與“閉合治理”：屬地管理與區(qū)域協(xié)同矛盾仍存

1.體制層面優(yōu)化路徑

3M光固化復(fù)合樹脂F(xiàn)iltekTM Z350；3M TransbondTM光固化黏結(jié)劑，自凝樹脂，上中切牙整鑄網(wǎng)底直絲弓托槽，可見光固化機(jī)，858Mini Bionix電子疲勞試驗(yàn)機(jī)。

(1)明確中央與地方在環(huán)境治理中的角色定位

具體而言，應(yīng)進(jìn)一步明確中央環(huán)保督察與地方多層級環(huán)境競賽在治理模式中的角色定位，以避免委托代理關(guān)系下中央與地方的環(huán)境治理長期陷入“收—放”的循環(huán)怪圈。地方政府是區(qū)域環(huán)境治理的主體，確立并鞏固地方多層級環(huán)境競賽作為治理常態(tài)化手段與地位是激發(fā)地方政府環(huán)境治理積極性的重要舉措。與此同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮好中央政府的監(jiān)督、制約與引導(dǎo)作用。在政策設(shè)計(jì)上，可將中央環(huán)境保護(hù)督察結(jié)果納入地方環(huán)境競賽考核體系中，評價(jià)和改進(jìn)相關(guān)部門的環(huán)保成績，以實(shí)現(xiàn)對地方政府環(huán)保行為的合理糾偏。要充分發(fā)揮中央環(huán)保督察“回頭看”制度的威懾力，在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)的同時(shí)，對列入督察整改方案的重大生態(tài)環(huán)境問題及其查處、整治情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

(2)正確處理屬地管理與區(qū)域協(xié)同的關(guān)系

大氣污染的強(qiáng)空間外溢性客觀上要求突破屬地管理局限，立足于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行協(xié)同治理。但是，屬地管理與區(qū)域協(xié)同之間應(yīng)是互補(bǔ)而非簡單對立的關(guān)系。一方面，屬地管理是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)突破個(gè)別行政單元的邊界約束走向協(xié)同共治并不意味著要徹底放棄屬地管理，而是應(yīng)當(dāng)在做好屬地管理的前提下實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。區(qū)域內(nèi)部各行政單元達(dá)成的協(xié)作機(jī)制與框架性協(xié)議等政策須依靠屬地管理加以有效落實(shí)；另一方面，堅(jiān)持屬地管理為基礎(chǔ)并非囿于行政邊界束縛。僅依靠屬地管理無法有效應(yīng)對環(huán)境污染的負(fù)外部性溢出，更無法實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，只有依賴區(qū)域內(nèi)各行政單元之間的通力合作，在區(qū)域協(xié)同、步調(diào)一致的前提下做好屬地管理，方可充分發(fā)揮兩者的內(nèi)在優(yōu)勢，取長補(bǔ)短。

2.機(jī)制層面優(yōu)化路徑

(1)強(qiáng)化地方環(huán)境競賽的激勵(lì)作用

一是擴(kuò)大地方環(huán)境競賽參與范圍，以快速實(shí)現(xiàn)參與主體擴(kuò)容與政策效力下沉，推動(dòng)地方環(huán)境競賽由多層級向全層級轉(zhuǎn)變。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)依托現(xiàn)代化環(huán)境污染監(jiān)測技術(shù)，將環(huán)境中一些難降解、對人體健康威脅較大的污染物納入監(jiān)測體系中，以更好地為轉(zhuǎn)移支付及獎(jiǎng)懲提供明確依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金自上而下的“穿透式”管理，提高財(cái)稅政策“獎(jiǎng)先罰后”的激勵(lì)力度；二是突破地方環(huán)境競賽主要以財(cái)政資金獎(jiǎng)懲作為主要激勵(lì)手段的局限，未來可進(jìn)一步探索以財(cái)政激勵(lì)為主體、多種激勵(lì)舉措相互支撐的新格局。一個(gè)值得思考的方向是可將排污權(quán)許可證頒發(fā)與交易分配納入地方環(huán)境競賽的獎(jiǎng)懲中。對于那些環(huán)境質(zhì)量排名靠前的省(區(qū))市，可加快頒發(fā)排污權(quán)交易許可證，并在排污權(quán)交易的總量分配與跨區(qū)交易方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

(2)改進(jìn)地方環(huán)境競賽的考核機(jī)制

課前在生物學(xué)教學(xué)資源庫中上傳一個(gè)5分鐘左右的微課視頻：“體內(nèi)細(xì)胞與環(huán)境之間物質(zhì)交換的動(dòng)態(tài)過程”，課上教師首先結(jié)合學(xué)生初中所學(xué)知識(shí)和本節(jié)內(nèi)容，對血漿、組織液和淋巴進(jìn)行簡單的講解。

但美國戰(zhàn)略界大多數(shù)學(xué)者，顯然不是以這種方式看待“南海核心利益說”。他們認(rèn)為，“南海核心利益說”首先是個(gè)極富現(xiàn)實(shí)性的理論問題，外交政策表述層面的討論屬于藝術(shù)性范疇，不是他們關(guān)注的核心。

針對地方環(huán)境競賽空氣質(zhì)量日常排名機(jī)制不完善的問題，一是由于同一地區(qū)不同年份同一個(gè)時(shí)間段的氣候、氣象等客觀因素具有一定的相似相近性，以年為時(shí)間單位的時(shí)間縱向比較具有一定的科學(xué)性，故可在考核指標(biāo)中加入大氣環(huán)境質(zhì)量同比與環(huán)比改善的情況；二是把位次的變化作為排名依據(jù)以更加科學(xué)準(zhǔn)確地完善機(jī)制設(shè)計(jì)，從而有效調(diào)動(dòng)不同地區(qū)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的積極性和主動(dòng)性。此外，將大氣質(zhì)量環(huán)比及同比改善情況同時(shí)作為排名依據(jù)并設(shè)計(jì)好相應(yīng)權(quán)重，最終目的是使治污主體樹立改善大氣環(huán)境質(zhì)量不能“靠天”，大氣污染不能“怨天”的意識(shí)，進(jìn)一步堅(jiān)定污染治理的決心。

(3)動(dòng)態(tài)改進(jìn)大氣質(zhì)量考核指標(biāo)體系

在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)與打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃取得明顯效果的背景下，地級市PM

達(dá)標(biāo)率顯著提升，工業(yè)二氧化硫排放已明顯下降?！笆奈濉睍r(shí)期，大氣環(huán)境治理將做到“三大協(xié)同”，即PM

治理和臭氧治理的協(xié)同、空氣質(zhì)量和健康效應(yīng)的協(xié)同、大氣環(huán)境和氣候的協(xié)同。與國家政策導(dǎo)向相對應(yīng)，地方環(huán)境競賽應(yīng)對考核指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)和多元化增補(bǔ)。例如可適當(dāng)削弱煙粉塵、工業(yè)二氧化硫的權(quán)重，適當(dāng)提高臭氧、VOCs及氮氧化物的考核比重，在實(shí)現(xiàn)氮氧化物與VOCs協(xié)同減排的基礎(chǔ)上更好地推進(jìn)PM

和臭氧的協(xié)同治理。

行政邊界是地方政府管轄權(quán)力所能觸及的界限，各行政區(qū)域間涇渭分明的顯性壁壘導(dǎo)致不同行政單元無法直接參與相鄰區(qū)域的事務(wù)決策，由此導(dǎo)致大氣環(huán)境“閉合治理”的特征明顯，在這種情形下，邊界污染或“以鄰為壑”的現(xiàn)象成為常態(tài)；但是，大氣污染具有極強(qiáng)的空間外溢性，這在客觀上又要求必須突破狹隘的行政疆界以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理。而在實(shí)踐中，區(qū)域協(xié)同治理常面臨來自行政屬地管理的挑戰(zhàn)。此外，中國目前還沒有行使區(qū)域立法權(quán)限的機(jī)構(gòu)，因此各行政單元只能依托于區(qū)域合作或治理的框架性協(xié)議對成員進(jìn)行約束。由于框架性協(xié)議不具備明確的法律效力，這導(dǎo)致成員違約的機(jī)會(huì)成本大幅降低。

(2)以區(qū)域聯(lián)盟或聯(lián)席會(huì)議為代表的規(guī)范約束式治理則是在有效發(fā)揮地方政府環(huán)境治理積極性的基礎(chǔ)上，借助具有公共約束力的規(guī)范性意見以解決區(qū)域大氣環(huán)境問題的典型機(jī)制。從本質(zhì)來看，該機(jī)制并不依賴于中央政府的行政權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而主要依靠區(qū)域內(nèi)部彼此之間互不隸屬的多個(gè)地方政府在自有行政權(quán)力基礎(chǔ)上通過聯(lián)合會(huì)議的形式達(dá)成共識(shí)。該機(jī)制通過發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督優(yōu)勢，重點(diǎn)聚焦加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)“源頭聯(lián)防”、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“過程聯(lián)控”與污染問題“后果聯(lián)懲”。

二是嘗試建立跨區(qū)域考核制度。當(dāng)前，地方環(huán)境競賽在實(shí)施中仍以省或地級市為主體，表現(xiàn)出較強(qiáng)的“屬地”思維，以行政地域各自為戰(zhàn)的問題始終突出。因此，地方環(huán)境競賽應(yīng)突破區(qū)域邊界，不僅要在省內(nèi)部進(jìn)行穿透式競爭，更要跨出行政邊界以區(qū)域?yàn)檩d體，依托城市群進(jìn)行組團(tuán)式競賽，以考驗(yàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控能力和組織能力。具體執(zhí)行上，可首先在京津冀、長三角及大灣區(qū)3個(gè)地區(qū)之間試點(diǎn)地方環(huán)境競賽，由中央財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，贏得競賽的地區(qū)可以城市貢獻(xiàn)差異進(jìn)行獎(jiǎng)金分配；此后逐步將成渝城市群、中原城市群、長江中游城市群等分批次納入競賽主體，以實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”的治理效果。

三是建立生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付與對口支援的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)建機(jī)制。以京津冀地區(qū)為例，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及財(cái)力分配等客觀差異因素的存在，河北省作為承接京津兩地高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要輸入地，借助梯度轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，卻因地理位置的相鄰與污染的空間溢出，成為京津兩地污染的重要來源。而欲阻斷河北省與京津兩地的污染路徑，則需要京津兩地對河北省給予橫向的財(cái)力補(bǔ)償以強(qiáng)化其治污能力。同時(shí)，為充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，可考慮建立具有中國特色的對口支援制度，先行試點(diǎn)“一對一”或“一對多”的對口支援幫扶政策，以對縱向轉(zhuǎn)移支付形成有益補(bǔ)充。三地應(yīng)繼續(xù)深入共建“靜廊滄”“通武廊”“京東黃金走廊”，強(qiáng)化京津?qū)颖笔〉膶谥гΧ取?/p>

四是選擇靈活差異化的空間環(huán)境治理體系。在區(qū)域協(xié)調(diào)治理的政策選擇中，建立統(tǒng)一并具有行政約束力的高層級機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境污染治理不應(yīng)當(dāng)是唯一的可選策略，根據(jù)各城市群差異和環(huán)境污染特點(diǎn)采取靈活且有差異的跨區(qū)域治理模式更能提高污染治理效能。例如在城市分工明確、經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍較強(qiáng)的長三角地區(qū)以及高度碎片化的大灣區(qū)，采取聯(lián)席會(huì)議的模式來統(tǒng)籌環(huán)境治理會(huì)更貼合本地實(shí)際；但對于大都市圈特征明顯的京津冀地區(qū)，充分發(fā)揮首都北京的地緣與政治優(yōu)勢，采取更高層級的行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各地政府并整合區(qū)域資源，面臨的外界阻力會(huì)更小。

3.執(zhí)行層面優(yōu)化路徑

(1)杜絕“一刀切”現(xiàn)象，推進(jìn)分類施策

在環(huán)保政策制定與執(zhí)行上應(yīng)嚴(yán)格避免“一刀切”式傾向。在遭遇重污染天氣沖擊時(shí)，對于房地產(chǎn)、化工、紡織印染以及養(yǎng)殖等行業(yè)，應(yīng)以錯(cuò)峰生產(chǎn)與分類施策為導(dǎo)向合理制定減排計(jì)劃。對于環(huán)評手續(xù)健全且排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)，不應(yīng)盲目集中關(guān)停、限產(chǎn)，以免挫傷企業(yè)的生產(chǎn)積極性。對于環(huán)評手續(xù)缺失、有失信記錄以及多次觸及環(huán)保紅線的企業(yè)，應(yīng)及時(shí)采取管控措施?？煽紤]實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單制度等舉措并根據(jù)企業(yè)對環(huán)境規(guī)制政策的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整，以明確區(qū)分合規(guī)企業(yè)與非合規(guī)企業(yè)，在保障企業(yè)合法權(quán)益的同時(shí)不松懈環(huán)保意識(shí)。

2.選擇合適的課堂教學(xué)模式。高中英語教師在課堂教學(xué)中要重視學(xué)生的主體地位，根據(jù)學(xué)生特點(diǎn)設(shè)計(jì)各個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)，以學(xué)生活動(dòng)為主，加強(qiáng)情景創(chuàng)設(shè)，多聯(lián)系生活實(shí)際，活化教材和課堂。使用網(wǎng)絡(luò)增加課堂教學(xué)容量，使學(xué)生積極參與并展示他們的語言才華和計(jì)算機(jī)使用才華，同時(shí)也加強(qiáng)了課堂的吸引性。在必修1 Unit3 Travel journal的教學(xué)過程中，學(xué)生利用網(wǎng)絡(luò)查閱了他們想去旅游的地方和已經(jīng)旅游過的地方并且把國慶節(jié)期間拍的照片帶到課堂，“英語課要總這樣上就好了。”課后學(xué)生興奮的抒發(fā)著他們對多元話英語閱讀課程的興趣。

(2)政策執(zhí)行應(yīng)注重把控力度與節(jié)奏

大氣環(huán)境治理模式在實(shí)踐中的具體效果與其執(zhí)行方式密不可分，應(yīng)著重避免“鞭打快?！奔啊皩訉蛹哟a”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以免挫傷基層政府的工作積極性。建議將因地制宜與分類施策的思想貫穿于目標(biāo)制定以及任務(wù)分解中，對于上一年度排位靠前并且已經(jīng)高質(zhì)量完成環(huán)保目標(biāo)的地區(qū)，則不宜繼續(xù)在原有基礎(chǔ)上提出超出其能力范圍的目標(biāo)；對于上一年度排位靠后并且其未能保質(zhì)保量完成環(huán)保任務(wù)的地區(qū)，則應(yīng)在強(qiáng)化負(fù)向激勵(lì)的同時(shí)，對其實(shí)施“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的管理，以有效推進(jìn)政府治污的積極性與主動(dòng)性。另外，為防止出現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)執(zhí)行“大小年”情況，若某地區(qū)今年的環(huán)境排名或指標(biāo)完成情況遠(yuǎn)遜于上一年度，則應(yīng)對其黨委及政府進(jìn)行誡勉談話并給予適當(dāng)?shù)呢?fù)向激勵(lì)舉措，在提高履責(zé)意識(shí)的同時(shí)緊繃環(huán)保“紅線”思維不放松。

4.緊扣“雙碳目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)“協(xié)同增效”

隨著“碳達(dá)峰”與“碳中和”上升為國家戰(zhàn)略，中國大氣環(huán)境治理已進(jìn)入“深水區(qū)”，面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾與挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻。有鑒于此，中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同模式應(yīng)當(dāng)緊扣這一目標(biāo)，在模式優(yōu)化和機(jī)制設(shè)計(jì)中加快與“雙碳”新趨勢的融合。在具體實(shí)踐中，一是可將“雙碳”目標(biāo)作為今后中央環(huán)保督察的重要組成部分，通過約談、問責(zé)甚至懲戒等舉措，實(shí)施倒逼機(jī)制，以迅速提高地方黨委及政府對“雙碳”目標(biāo)的重視程度；二是考慮將煤炭消費(fèi)占比、清潔能源消費(fèi)比重或單位GDP二氧化碳排放量作為地方環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)的可能性，提高上述指標(biāo)在排位考核機(jī)制中的權(quán)重，以此充分調(diào)動(dòng)地方政府“減污降碳”的治理積極性；三是推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，在政策推行中要考慮區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、既有的能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及對新政策的承受能力。例如山西、內(nèi)蒙古、寧夏等能源結(jié)構(gòu)長期偏煤的地區(qū)，不宜通過指標(biāo)分解的方式強(qiáng)行推進(jìn)，而應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐相適應(yīng)，先控制化石能源消費(fèi)的過快增長趨勢，再以做好碳排放大戶的降碳工作與提高生態(tài)固碳能力為抓手，逐步實(shí)現(xiàn)降碳減排的中長期目標(biāo)。

六、結(jié)論與展望

在中國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景下，本文以統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，結(jié)合環(huán)境財(cái)政聯(lián)邦主義理論，在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支撐的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉出中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同治理模式。這種“三位一體”式的大氣環(huán)境治理模式立足于頂層設(shè)計(jì)視角，為污染防治提供了具有中國特色、中國智慧和中國自信的解決方案。但是，這種治理模式仍然面臨來自體制、機(jī)制和執(zhí)行三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。因此參考借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過改進(jìn)式創(chuàng)新不斷激發(fā)該模式的內(nèi)在活力以有效提高大氣污染治理效能就顯得十分必要?；诖耍疚奶岢雒鞔_中央地方在大氣環(huán)境治理中的角色定位、正確處理屬地管理與區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)系、動(dòng)態(tài)改進(jìn)大氣質(zhì)量考核指標(biāo)體系、完善“橫縱結(jié)合”的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系以及政策執(zhí)行應(yīng)合理把控力度與節(jié)奏等具體優(yōu)化舉措。

當(dāng)前大氣污染的總量改善與局部惡化矛盾并存，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)雙贏局面、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)與藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)依舊道阻且長，尚需通過精準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)以彌補(bǔ)各項(xiàng)制度短板。中央督察下的地方環(huán)境競賽與區(qū)域協(xié)同是在習(xí)近平生態(tài)文明思想和“兩山”理論指導(dǎo)下、經(jīng)過實(shí)踐證明行之有效的、具有中國特色的環(huán)境治理模式。這一模式的要義在于通過頂層設(shè)計(jì)以充分激發(fā)中央與各級地方政府的積極性和能動(dòng)性，將中央環(huán)保督察的臨時(shí)震懾與地方環(huán)境競賽的常態(tài)治理有機(jī)結(jié)合，形成自上而下、內(nèi)外結(jié)合的污染治理邏輯，同時(shí)發(fā)揮制度優(yōu)勢，以區(qū)域?yàn)檩d體，統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)各方，共同促進(jìn)大氣環(huán)境治理效能的提升。該模式能夠?qū)崿F(xiàn)污染效率治理的關(guān)鍵在于借助縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移支付和對口環(huán)境支援三者合一的機(jī)制，充分發(fā)揮出財(cái)政資金“獎(jiǎng)先罰后”與“均衡成本”的激勵(lì)引導(dǎo)作用。此外，該模式充分兼顧環(huán)境治理的整體性和差異性、普遍性和特殊性，宜督則督、宜獎(jiǎng)則獎(jiǎng)、宜罰則罰、宜調(diào)則調(diào)、宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分，在各級政府間做好政策“加法”，助力實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”。最后，“十四五”時(shí)期以城市群為發(fā)展主線的區(qū)域藍(lán)圖正加緊描繪，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的遠(yuǎn)景規(guī)劃下，加快推進(jìn)治理理念由零和向共贏、治理基礎(chǔ)由競爭向協(xié)同、治理主體由一元化向多元化、治理模式由單機(jī)制向多機(jī)制的深刻轉(zhuǎn)變將成為中國未來大氣環(huán)境治理模式改進(jìn)與完善的重要方向。