蔣建峰

摘 要：“一網(wǎng)通辦”背景下政府部門文件歸檔方式發(fā)生深刻變化，新修訂《檔案法》的頒布實施給電子文件歸檔工作指明了方向。文章分析了新修訂《檔案法》對電子檔案提出的“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”要求，提出了“一網(wǎng)通辦”背景下政府部門電子文件單套制歸檔的思路及做法，以期為實踐探索及學(xué)術(shù)研究提供思路和參考。

關(guān)鍵詞：一網(wǎng)通辦；單套制；歸檔；新《檔案法》

隨著“一網(wǎng)通辦”工作大范圍開展，各地業(yè)務(wù)部門審批過程產(chǎn)生了大量的電子文件，這些電子文件很多涉及個人或法人權(quán)益，在經(jīng)濟或社會生活中發(fā)揮著極其重要的作用。如何對其進(jìn)行歸檔管理，成為擺在政府部門面前的問題。

一、 “一網(wǎng)通辦”電子文件單套制歸檔需求迫切

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對于“一網(wǎng)通辦”背景下的電子文件歸檔管理主要分三種情況：第一，政府部門尚未對“一網(wǎng)通辦”下行政審批電子文件歸檔引起重視，大量辦件產(chǎn)生的電子文件散落在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，電子文件流轉(zhuǎn)未形成閉環(huán)。第二，政府部門意識到“一網(wǎng)通辦”下審批文件歸檔的必要性，將審批過程中的電子文件打印后簽字、蓋章、歸檔，用模擬傳統(tǒng)紙質(zhì)歸檔的方法收集電子文件。第三，政府部門意識到“一網(wǎng)通辦”下審批文件歸檔重要性的同時，也意識到電子文件與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的不同，但出于對電子文件歸檔的不信任，故同時對電子文件和紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔。目前第一種情況還很多，檔案部門尚未盡到自身工作職責(zé)；第二種情況最為普遍，檔案部門將“一網(wǎng)通辦”形成的電子文件納入管理，進(jìn)行紙質(zhì)歸檔，但公眾網(wǎng)上遞交的申請材料、審批過程產(chǎn)生文件是原生電子文件，打印歸檔違背了文件歸檔的真實性、原始性要求；第三種情況檔案部門已主動作為，對電子文件及其輸出打印件同時歸檔的做法避免了電子文件的流失，但也加重了辦件部門和檔案部門的工作壓力，產(chǎn)生了人力和物力浪費。在筆者看來，紙質(zhì)歸檔或雙套歸檔，或是條件不成熟的權(quán)宜之計，開展好“一網(wǎng)通辦”下電子文件單套制歸檔改革，成為當(dāng)務(wù)之急。

二、 新《檔案法》為電子文件單套制歸檔指明方向

新修訂的《中華人民共和國檔案法》提出“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。[1]這為電子文件單套制歸檔提供了法律保障，也對電子文件歸檔提出了具體要求。

電子文件收集、歸檔、管理、保存、利用與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的方法雖有一定相似度，但仍有著顯著區(qū)別。從本質(zhì)上說，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案也需要滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，只不過由于傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的內(nèi)容與介質(zhì)是綁定在一起的，紙張、筆跡和印章等在很大程度上承擔(dān)著留痕、防偽的作用，可對檔案來源、形成過程追溯和核查。而電子檔案由于文件信息與介質(zhì)是分離的，用二進(jìn)制數(shù)字信息進(jìn)行存儲，具有“易修改、不留痕、形成過程虛擬化，對計算機軟硬件依賴性強等特點”，[2]所以為確保電子檔案的法律效力，必須理解并實現(xiàn)電子文件歸檔“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”要求。

1. 來源可靠

“來源可靠”是電子文件成為檔案的前提條件?！耙痪W(wǎng)通辦”背景下，電子文件來自政府機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人。文件“來源可靠”要求電子文件是在正常業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的，業(yè)務(wù)辦理不存在越權(quán)、濫權(quán)等非常規(guī)行為，可采取技術(shù)手段對電子文件來源主體身份進(jìn)行有效認(rèn)證。在歸檔后的管理、保存階段，檔案管理系統(tǒng)和長期保存的系統(tǒng)環(huán)境必須是穩(wěn)定、安全的，可采取技術(shù)手段防止非法訪問、篡改和損壞。

2. 程序規(guī)范

電子文件“原件”概念弱化，用過程、程序的規(guī)范來保障其“原件”地位?！耙痪W(wǎng)通辦”背景下，從提交電子申請材料、進(jìn)行電子化審批、產(chǎn)生審批結(jié)果到提交部門檔案室歸檔、移交檔案館，電子文件不可避免地從一個格式轉(zhuǎn)換成另一個格式，一種載體變換為另一種載體。因此，需要明確規(guī)范流程，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行文件流轉(zhuǎn)，形成記錄主體、背景或形式變化的元數(shù)據(jù)，以保證電子檔案的真實性和權(quán)威性。

3. 要素合規(guī)

電子檔案一般以文件集合呈現(xiàn)，單獨的電子文件一般不能獨立成為電子檔案，應(yīng)聯(lián)合其他輔助文件互相印證或進(jìn)行說明，即與元數(shù)據(jù)一起組成電子檔案?！耙睾弦?guī)”就是歸檔須滿足相關(guān)類型的電子檔案基本要素的要求。例如《黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》[3]《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》[4]（以下簡稱“《規(guī)范》”）《政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔指南》[5]分別對電子公文、政務(wù)服務(wù)事項電子檔案和網(wǎng)站歸檔相關(guān)要素做了要求?！耙痪W(wǎng)通辦”背景下所形成的電子文件以政務(wù)服務(wù)類為主，要注意收集政務(wù)審批流程中各類電子文件，記錄審批過程、管理過程、業(yè)務(wù)背景、組織結(jié)構(gòu)等信息，形成各類元數(shù)據(jù)。在歸檔后的管理及長期保存過程中，要注意監(jiān)測電子檔案各要素齊全、完整、可用，防止電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息損毀或丟失。

三、 “一網(wǎng)通辦”背景下電子文件單套歸檔路徑分析

1. “一網(wǎng)通辦”背景下電子文件單套歸檔前置條件

第一，前端業(yè)務(wù)辦件及審批實現(xiàn)電子化?！耙痪W(wǎng)通辦”以國家政務(wù)服務(wù)平臺門戶網(wǎng)站作為業(yè)務(wù)入口，后臺需有電子化審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為業(yè)務(wù)支撐，接件、辦件、批件、結(jié)果反饋支持以電子化形式開展。第二，安全可信的系統(tǒng)運行環(huán)境。電子文件單套制歸檔是在一定網(wǎng)絡(luò)條件下進(jìn)行的，電子文件及元數(shù)據(jù)的采集、數(shù)據(jù)交換離不開穩(wěn)定安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)所運行的網(wǎng)絡(luò)平臺必須配備網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備，確保電子文件、電子檔案的安全和可靠。各系統(tǒng)一般需具備數(shù)字簽名、身份認(rèn)證等基本條件。

2. “一網(wǎng)通辦”背景下電子文件單套歸檔實務(wù)操作

（1）開展前期業(yè)務(wù)準(zhǔn)備

除了基礎(chǔ)設(shè)施人員準(zhǔn)備外，一是確定“一網(wǎng)通辦”單套制電子歸檔的歸檔范圍和保管期限。首先要甄別出適合單套制電子歸檔的“一網(wǎng)通辦”事項，滿足電子化辦件的事項才能進(jìn)行單套制歸檔。其次是由當(dāng)?shù)貦n案主管部門牽頭，對業(yè)務(wù)部門提交的事項歸檔材料清單進(jìn)行審核，形成適合單套制電子歸檔事項的歸檔范圍和保管期限表。業(yè)務(wù)部門要對事項辦理過程中形成的文件材料（包含申請人提交材料、辦理過程性材料、電子證照獲取材料等）進(jìn)行全面梳理，結(jié)合政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化所確定的辦理流程和材料目錄，明確材料清單里的材料是可選歸檔還是必選歸檔，確定事項的電子文件材料歸檔范圍。保管期限設(shè)定為定期和永久，具體期限不低于行政管理、訴訟、審計等活動所需的追溯年限。二是明確信息包組織方式。根據(jù)《規(guī)范》定義，電子檔案信息包一般包含電子文件組件及相關(guān)元數(shù)據(jù)。參考OAIS模型，“一網(wǎng)通辦”背景下電子文件歸檔不同狀態(tài)下所面對的也是不同的數(shù)據(jù)包，分別為歸檔信息包（SIP）、存檔信息包（AIP）、利用分發(fā)信息包（DIP）。按照電子文件從形成到歸檔的程序，首先從審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)預(yù)歸檔模塊中得到歸檔信息包，歸檔信息包包含了電子文件組件和元數(shù)據(jù)。電子文件組件為某個辦件事項從申請到辦結(jié)整個過程中產(chǎn)生的所有電子文件集合，包括申請文件、過程性文件、結(jié)果性文件等，其排列順序一般跟傳統(tǒng)歸檔一致。對于辦件過程中形成的少部分紙質(zhì)材料，可以以電子掃描件的形式上傳，在目錄字段設(shè)置參見號指明對應(yīng)關(guān)系，相關(guān)的紙質(zhì)材料裝盒留存。

（2）系統(tǒng)功能及業(yè)務(wù)流程設(shè)計實例分析

筆者主導(dǎo)設(shè)計了“一網(wǎng)通辦”下電子文件歸檔的主要流程設(shè)計方案。從結(jié)構(gòu)設(shè)計上看，系統(tǒng)設(shè)計由審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)（嵌入智慧城市數(shù)字底座）、電子檔案管理系統(tǒng)組成。設(shè)計體現(xiàn)前端控制原則，保證歸檔收集階段電子文件“來源可靠”。審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)里需設(shè)置預(yù)歸檔功能模塊，集成電子檔案的分類方案、歸檔范圍和保管期限表、元數(shù)據(jù)采集方案設(shè)置等功能模塊。可根據(jù)歸檔范圍對事項進(jìn)行待歸檔材料清單設(shè)置，設(shè)置待歸檔文件材料是必歸項還是可歸項、是否可容缺歸檔，初步劃定保管期限等功能，預(yù)歸檔模塊根據(jù)元數(shù)據(jù)方案自動采集或形成事項各類元數(shù)據(jù)，通過各類數(shù)據(jù)采集，形成初步的歸檔信息數(shù)據(jù)包。數(shù)據(jù)交換通過數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)進(jìn)行，與“智慧城市”數(shù)字底座融合。數(shù)據(jù)交換采用具有可信驗證機制的安全通信接口交互，不建議使用中間數(shù)據(jù)庫、中間文件庫等中轉(zhuǎn)方式傳遞數(shù)據(jù)，以降低檔案數(shù)據(jù)在系統(tǒng)交換過程中被篡改的可能性，保障數(shù)據(jù)交換的安全可靠。電子檔案管理系統(tǒng)是具備電子歸檔能力的檔案管理系統(tǒng)。除了傳統(tǒng)檔案管理所需的功能外，一般還需具備電子簽名管理、電子文件格式轉(zhuǎn)換、元數(shù)據(jù)方案管理、電子檔案長期保存、日志審計等電子文件歸檔特有的功能。另外，電子檔案管理系統(tǒng)一般不作為審批系統(tǒng)或其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部模塊，而應(yīng)架設(shè)獨立的系統(tǒng)，防止檔案數(shù)據(jù)因業(yè)務(wù)變遷而流失。

從業(yè)務(wù)流程上看，當(dāng)接件人員接到辦件申請材料后開始審批流程，流程結(jié)束后，接件人員點擊“歸檔”按鈕進(jìn)行歸檔操作，系統(tǒng)自動采集相關(guān)電子文件，形成電子文件組件，根據(jù)元數(shù)據(jù)采集方案自動形成元數(shù)據(jù)，工作人員對預(yù)歸檔模塊自動采集形成材料進(jìn)行整理，補充相關(guān)要素，確定材料完整無缺。文件質(zhì)量達(dá)到相關(guān)組件質(zhì)量要求后，按材料順序組包，形成由電子文件組件、元數(shù)據(jù)組成的歸檔信息包。通過調(diào)用“數(shù)字底座”的“四性檢測”服務(wù)進(jìn)行完整性檢測，檢測通過的歸檔信息包進(jìn)行數(shù)據(jù)打包及數(shù)字簽名固化，未通過檢測的信息包打回，可以補充材料后再次檢測。檔案信息包固化后與電子檔案管理平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，交換時進(jìn)行完整的四性檢測，通過四性檢測的信息包返回正常接收信息，數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)字檔案室及檔案保真平臺（防抵賴），未通過的則不予接收并返回檢測結(jié)果，要求補正后再次歸檔。通過四性檢測的電子文件歸檔信息包進(jìn)入電子檔案管理系統(tǒng)，根據(jù)單位電子檔案分類方案進(jìn)行相應(yīng)分類排序等操作，賦予全宗號和分類號、年度、保管期限、順序號等，形成檔號，存檔數(shù)據(jù)包一般以檔號命名，按檔號規(guī)則分層次建文件夾存儲，此時電子文件正式轉(zhuǎn)變成電子檔案進(jìn)行管理。

（3）融入全過程管理理念

業(yè)務(wù)層面上的全過程管理包括：關(guān)注收集、采集、捕獲的電子文件是否真實、完整，歸檔各要素是否符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，注意檢測數(shù)據(jù)在交換前后是否被篡改，關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點的元數(shù)據(jù)要收集齊全完整，歸檔信息包交換進(jìn)入數(shù)字檔案室、數(shù)字檔案室存檔信息包移交給數(shù)字檔案館，數(shù)字檔案館對存檔數(shù)據(jù)進(jìn)行長期保存，各環(huán)節(jié)管理是否符合規(guī)范，數(shù)據(jù)遷移、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換過程中要及時形成和更新元數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔保存。技術(shù)層面上的全過程管理包括：利用相關(guān)技術(shù)嚴(yán)格管控電子文件的訪問權(quán)。操作系統(tǒng)嚴(yán)格限制人員權(quán)限，登錄服務(wù)器要進(jìn)行系統(tǒng)存證，建立系統(tǒng)日志，進(jìn)行審計跟蹤。不論是系統(tǒng)管理人員、業(yè)務(wù)操作人員、檔案員還是系統(tǒng)運維人員，都要利用技術(shù)手段進(jìn)行嚴(yán)格權(quán)限管理，利用堡壘機、日志審計等硬件設(shè)備對系統(tǒng)進(jìn)入、系統(tǒng)利用、系統(tǒng)資源的遷移做好日志審計工作，日志及審計信息作為管理過程元數(shù)據(jù)進(jìn)行保存，并且其保管期限不低于電子檔案的保管期限，保證電子檔案的真實、完整、有效和安全。

3. “一網(wǎng)通辦”背景下電子文件單套歸檔工作保障

（1）人員保障

要明確“一網(wǎng)通辦”電子文件歸檔人員范圍、人員職責(zé)，建立檔案管理人員工作網(wǎng)絡(luò)，劃清相關(guān)人員責(zé)任邊界；要明確歸檔相關(guān)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)管理、運維、安全審計等人員及職責(zé)，配置溝通協(xié)調(diào)人員、保障人員等，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制。

（2）制度保障

檔案主管部門要建立發(fā)布電子檔案管理基本制度，電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限制度；業(yè)務(wù)部門建立業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔制度、電子文件整理與歸檔制度；檔案管理部門要建立電子檔案鑒定、利用、統(tǒng)計與移交制度，電子檔案管理系統(tǒng)運行維護(hù)制度，電子檔案管理培訓(xùn)制度，電子檔案安全管理制度；檔案技術(shù)部門要建立相關(guān)技術(shù)規(guī)范框架，對“一網(wǎng)通辦”背景下的電子文件單套歸檔提供技術(shù)支持。

（3）技術(shù)保障

利用身份認(rèn)證、數(shù)字密鑰技術(shù)加強授權(quán)管理，利用數(shù)字簽名、時間戳、區(qū)塊鏈、網(wǎng)絡(luò)防病毒等技術(shù)保障電子文件和電子檔案真實、完整、安全、可用；注重基礎(chǔ)硬件設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)鏈路等底層硬件資源穩(wěn)定運行，網(wǎng)絡(luò)信息傳輸安全可靠，保障電子文件形成和流轉(zhuǎn)于安全可信的環(huán)境下。

*本文系2020年度國家檔案局科技項目“多領(lǐng)域原生電子文件歸檔應(yīng)用的研究——以機關(guān)單位、自貿(mào)區(qū)、行政審批為例”（項目編號：2020-X-32）階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[2]韓李敏.電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力[J].浙江檔案，2021（01）：16-18.

[3]黨政機關(guān)電子公文歸檔規(guī)范[EB/OL].[2020-11-19].http：//c.gb688.cn/bzgk/gb/showGb type=online&hcno=C6B 230010286DC79C84CF8EB72DE3F97.

[4]政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范[EB/OL].[2019-12-27].http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/7d25599d474b 453197478560a1f1daee.shtml.

[5]政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔指南[EB/OL].[2019-12-27]. http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/5e653e193bd747659d7 8783c8c4c8818.shtml.