閆靜 謝鵬鑫 張臻

摘 要：新《檔案法》將檔案形成單位或移交單位/保管單位列為檔案開(kāi)放審核的主體之一，明確了其在館藏檔案及尚未移交進(jìn)館檔案開(kāi)放審核中的責(zé)任。機(jī)關(guān)檔案室作為形成單位或移交單位/保管單位的檔案機(jī)構(gòu)，在開(kāi)放審核中的作用不容忽視。文章通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)檔案室存在開(kāi)放審核機(jī)制不完善、責(zé)任不具體、與解密審核的關(guān)系不明確等問(wèn)題，解決這些問(wèn)題不僅能夠提高檔案開(kāi)放審核的工作效率，也能夠提高機(jī)關(guān)檔案室的工作水平。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放審核；檔案開(kāi)放；機(jī)關(guān)檔案室

分類號(hào)：G274

Analysis on the Authority and Responsibility of the Office Archives Agency in Archives Opening Examination under the Background of New Archives Law

——Based on the Questionnaire Investigation on the Archives Opening Examination State of the Office Archives Agency

Yan Jing1，2， Xie Pengxin1， Zhang Zhen3

（ 1.School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100； 2.Archival Undertaking Development Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Department of Management of Beijing Electronics Science & Technology Institute， Beijing 100070 ）

Abstract： The newly amended archives law requires the archives forming or the transferring/custodial units to carry out the opening examination of archival materials， thus identifying their responsibility of archives opening examination both to the archival collections and the not-transferred archives. The office archives agency is the archives organization of the formation or the transfer/custodial unit， which could not be ignored in archives opening examination. In the analysis of the questionnaire， several problems exposed such as imperfect opening examination mechanism， unspecific responsibility and unclear relationship with declassification audit， etc. Solving these problems can not only improve the efficiency of archives opening examination， but also develop the status of the office archives.

Keywords： Archives Opening Examination； Archives Opening； Office Archives Agency

“開(kāi)放審核”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)自于新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“新《檔案法》”），該法第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見(jiàn)?！痹摋l規(guī)定將檔案開(kāi)放審核的主體以法律形式明確為檔案館和檔案形成單位或者移交單位/保管單位，以期推動(dòng)檔案開(kāi)放工作的進(jìn)程，緩解檔案封閉期限縮短至25年后檔案開(kāi)放工作的壓力。目前，國(guó)家綜合檔案館館藏檔案的來(lái)源仍多以機(jī)關(guān)檔案室定期移交為主，那么在“會(huì)同”之下如何推進(jìn)綜合檔案館和機(jī)關(guān)檔案室的檔案開(kāi)放審核工作協(xié)調(diào)進(jìn)行，將是未來(lái)檔案開(kāi)放審核工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一；而對(duì)于尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，機(jī)關(guān)檔案室應(yīng)如何具體履行開(kāi)放審核職責(zé)，也是新《檔案法》正式實(shí)施后機(jī)關(guān)檔案室亟待研究的問(wèn)題。

《檔案法》修訂后，檔案界關(guān)于檔案開(kāi)放審核的研究主要集中在兩方面：一是從宏觀層面研究檔案開(kāi)放審核的工作制度或發(fā)展模式，如：開(kāi)放制度規(guī)劃[1]、鑒定模式構(gòu)思[2]、協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)[3]等；二是從微觀層面探索檔案開(kāi)放審核的操作方式：如業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)[4]、技術(shù)手段應(yīng)用[5]、智能技術(shù)探索[6]等，但鮮少有研究專門針對(duì)機(jī)關(guān)檔案室探討其檔案開(kāi)放審核問(wèn)題。盡管部分文章在論述開(kāi)放審核權(quán)責(zé)關(guān)系時(shí)涉及了館藏檔案在“會(huì)同”之下的管理制度稀缺性分析[7]、形成單位的現(xiàn)狀探討[8]、征求意見(jiàn)的問(wèn)題陳述[9]等方面內(nèi)容，但現(xiàn)有研究多為理論探索，對(duì)于在實(shí)際工作中機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核職責(zé)到底如何劃定、機(jī)關(guān)檔案室在新《檔案法》開(kāi)放審核要求下，面臨著哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和挑戰(zhàn)等實(shí)際問(wèn)題的研究仍十分不足。本文基于機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核情況問(wèn)卷調(diào)研結(jié)果和部分檔案館的實(shí)地訪談?dòng)涗?，探討新《檔案法》背景下機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核權(quán)責(zé)，以期為更加細(xì)化和具體的檔案開(kāi)放審核職責(zé)確定與流程設(shè)計(jì)提供些許參考。

1 問(wèn)卷情況及數(shù)據(jù)分析

1.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于“機(jī)關(guān)檔案室檔案開(kāi)放審核情況調(diào)查問(wèn)卷”的調(diào)查結(jié)果。該問(wèn)卷旨在系統(tǒng)調(diào)查新《檔案法》背景下機(jī)關(guān)檔案室的檔案開(kāi)放、鑒定、利用等基本情況，詳細(xì)摸排受調(diào)查機(jī)關(guān)檔案室的檔案開(kāi)放審核工作機(jī)制、人員構(gòu)成、解密工作等內(nèi)容，以期了解其開(kāi)放審核工作中的典型經(jīng)驗(yàn)和工作難點(diǎn)。為此，問(wèn)卷采取“選擇題+填空題”的方式，共設(shè)計(jì)了18道問(wèn)題，并使用定量分析的數(shù)據(jù)處理方法，輔之必要的描述性統(tǒng)計(jì)方法對(duì)有效問(wèn)卷進(jìn)行研究。由于題型限制，本問(wèn)卷尚未借助算法進(jìn)行效度和信度分析，而是在閱讀所有答卷的基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行初步處理，確保回收問(wèn)卷的有效性和可靠性。

1.2 問(wèn)卷發(fā)放與回收

調(diào)查面向全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)檔案室展開(kāi)，并通過(guò)國(guó)家檔案局館室司綜合檔案館處以“問(wèn)卷星”形式在線發(fā)放。問(wèn)卷發(fā)放時(shí)間為2021年5月，經(jīng)兩個(gè)月發(fā)放周期后共收到有效問(wèn)卷44份。由于投放平臺(tái)限制，答卷主要集中在中央級(jí)或國(guó)家級(jí)機(jī)關(guān)單位的檔案室，所以本次問(wèn)卷回收有效數(shù)量相對(duì)較少。

答卷所涉及的44個(gè)機(jī)關(guān)檔案室包括：中央組織部、商務(wù)部等25個(gè)政府部門的機(jī)關(guān)檔案室，占比57%；經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社、中國(guó)人民日?qǐng)?bào)社的企業(yè)檔案室，占比5%；全國(guó)總工會(huì)、人民銀行等8個(gè)事業(yè)單位的機(jī)關(guān)檔案室，占比18%；團(tuán)中央、民建中央等8個(gè)黨群組織的機(jī)關(guān)檔案室（占比18%）和一個(gè)保密機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)檔案室（占比2%）。

1.3 研究結(jié)果與分析

（1）機(jī)關(guān)檔案室對(duì)尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核情況

①開(kāi)放審核機(jī)制

調(diào)查顯示，目前機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核機(jī)制尚未成熟。這一現(xiàn)象既表現(xiàn)在宏觀的制度規(guī)劃層面，也體現(xiàn)在實(shí)際操作的工作要求層面。從制度規(guī)劃層面來(lái)看，現(xiàn)階段機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核工作存在兩方面不足。一是缺乏正式的開(kāi)放審核工作制度。如表1所示，盡管部分機(jī)關(guān)檔案室已建立開(kāi)放審核機(jī)制，但建立正式機(jī)制的數(shù)量在調(diào)查樣本中十分稀少（僅占調(diào)查樣本的6.8%）。這一問(wèn)題還表現(xiàn)在檔案開(kāi)放審核的流程設(shè)置情況中，如表2所示，樣本中僅有約1/3的機(jī)關(guān)檔案室表示規(guī)范了檔案開(kāi)放審核流程，但在工作步驟上也稍顯混亂，如在具體執(zhí)行過(guò)程中存在“三級(jí)制”（檔案部門/工作人員/專家—上級(jí)/主管部門—單位領(lǐng)導(dǎo)）、“兩級(jí)制”（鑒定小組/檔案部門—單位領(lǐng)導(dǎo)）等不同的工作形式，尚未統(tǒng)一。二是缺乏明確的權(quán)責(zé)劃分，在機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核職責(zé)分配中（表3），大部分檔案室因?yàn)椤皶何撮_(kāi)展開(kāi)放審核工作”（所占比例為52.27%）而尚未確定其在開(kāi)放審核中應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任。

在工作要求層面，盡管制定“負(fù)面清單”“附具檔案開(kāi)放審核意見(jiàn)”等工作方式被廣泛提及，但在機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核實(shí)際工作中尚未得到良好貫徹。表4顯示，檔案開(kāi)放審核負(fù)面清單的落實(shí)比例僅為15.91%，尚未落實(shí)的總體比例高達(dá)84.09%；表5顯示，附具檔案開(kāi)放審核意見(jiàn)的比例也僅為50%；雖然檔案移交前進(jìn)行解密審核的開(kāi)展情況相對(duì)較好，但是“已經(jīng)開(kāi)展”解密審核工作的檔案室數(shù)量仍不足一半（表6）。

②開(kāi)放審核人員

據(jù)表7所示，“辦公廳（室）或承擔(dān)該職能的其他綜合辦事機(jī)構(gòu)”“檔案工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”“有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人”是機(jī)關(guān)檔案室負(fù)責(zé)開(kāi)放審核工作的主要責(zé)任人，這三類群體往往能夠代表形成單位的意見(jiàn)，在機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核工作中能夠較好滿足新《檔案法》中提出的要求。但需要注意的是，雖然上述三類群體所占比例均在50%左右，但“無(wú)”人員參與也占據(jù)一定比例，這說(shuō)明機(jī)關(guān)檔案的開(kāi)放審核工作依舊存在一定的人員空缺。表8所反映的情況也與此類似，面對(duì)檔案開(kāi)放審核的爭(zhēng)議問(wèn)題，部分檔案室更傾向于“暫且擱置，不予評(píng)判”，或是將決定權(quán)交由綜合檔案館，并未充分發(fā)揮其在開(kāi)放審核中應(yīng)有的作用。

（2）機(jī)關(guān)檔案室對(duì)已移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核情況

對(duì)于已進(jìn)館檔案，機(jī)關(guān)檔案室普遍認(rèn)為形成單位或移交單位在開(kāi)放審核“會(huì)同”工作中應(yīng)發(fā)揮作用。根據(jù)問(wèn)卷作答情況看，對(duì)于進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核工作，各機(jī)關(guān)檔案室比較贊同檔案館有必要與形成單位或移交單位聯(lián)合進(jìn)行二次開(kāi)放審核（表9）。而那些并未贊同這一做法的機(jī)關(guān)檔案室也認(rèn)為至少國(guó)家檔案館在25年期滿鑒定時(shí)所形成的開(kāi)放審核意見(jiàn)，需要征求形成機(jī)關(guān)意見(jiàn)（表10）。在檔案開(kāi)放審核過(guò)程中，如表11所示，“由國(guó)家檔案館主導(dǎo)開(kāi)放審核工作，但以檔案形成機(jī)關(guān)意見(jiàn)為主”的做法最受歡迎，“由國(guó)家檔案館主導(dǎo)開(kāi)放審核工作，檔案形成機(jī)關(guān)輔助”和“二者協(xié)商進(jìn)行”也有一定的支持者，此外部分檔案室認(rèn)為可以采取“國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)初審分發(fā)，由形成機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織審核”的做法。

（3）機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核的現(xiàn)存問(wèn)題與發(fā)展建議

①機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核難點(diǎn)

如表12所示，機(jī)關(guān)檔案室在檔案開(kāi)放審核工作中遇到的最為突出的問(wèn)題是“檔案鑒定工作量大”和“鑒定標(biāo)準(zhǔn)不好掌握，鑒定涉密檔案‘知易行難”。前者涉及檔案開(kāi)放審核的工作量問(wèn)題，究其原因，由于“開(kāi)放審核”是新《檔案法》中首次提出的概念，尚未有配套的工作標(biāo)準(zhǔn)或要求細(xì)則，這就導(dǎo)致目前機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核工作沒(méi)有正?；_(kāi)展，而且一些機(jī)關(guān)積存檔案過(guò)多，也無(wú)形中增加了實(shí)際工作量；加之開(kāi)放審核工作機(jī)制不夠完善、人員不充足，與待審核的檔案數(shù)量較大之間存在矛盾。后者則關(guān)系到檔案開(kāi)放審核的業(yè)務(wù)水平，由于標(biāo)準(zhǔn)不明或標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，加之檔案解密工作開(kāi)展難度大，導(dǎo)致涉密檔案開(kāi)放審核“知易行難”。除此之外，機(jī)關(guān)檔案室在開(kāi)放審核過(guò)程中也面臨來(lái)自外界（如“現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)時(shí)”“現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不明確”等）和自身（如“專業(yè)人才不足”“沒(méi)有確定保障主體”等）的挑戰(zhàn)，在政策執(zhí)行、統(tǒng)籌規(guī)劃、人才培養(yǎng)等工作環(huán)節(jié)存在漏洞，造成了開(kāi)放審核工作難以有效開(kāi)展。

②機(jī)關(guān)檔案室對(duì)智能技術(shù)的態(tài)度

對(duì)于工作量大且鑒定難度高的問(wèn)題，業(yè)界一直鼓勵(lì)實(shí)踐部門采取智能技術(shù)協(xié)助解決實(shí)操問(wèn)題，但在實(shí)際工作中這些“美好愿景”并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。如表13所示，除了保密部門正處在研發(fā)階段的智能信息處理工具外，43個(gè)受調(diào)查機(jī)關(guān)檔案室僅有一個(gè)企業(yè)檔案室表示采用了智能技術(shù)。這一現(xiàn)象可能是因?yàn)橹悄苄畔⑻幚砑夹g(shù)在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用還處于初級(jí)階段，投入實(shí)踐工作的難度較大，故難以推廣。而“批處理”技術(shù)雖然在多個(gè)機(jī)構(gòu)和總體數(shù)量的采用率和未采用率上基本持平，比起“智能信息處理工具”的使用率高出不少，但其覆蓋率依舊存在較大提升空間（表14）。從上述數(shù)據(jù)較難推測(cè)機(jī)關(guān)檔案室對(duì)智能技術(shù)的具體態(tài)度，但可以發(fā)現(xiàn)智能技術(shù)在實(shí)際工作中推廣度相對(duì)較低。③機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核促進(jìn)措施

針對(duì)檔案開(kāi)放審核工作中遇到的問(wèn)題和困難，各機(jī)關(guān)從“加強(qiáng)國(guó)家管控”“落實(shí)相關(guān)工作”“培訓(xùn)人員/引進(jìn)人才”和“健全機(jī)制”等方面提出具體意見(jiàn)（表15）?！凹訌?qiáng)管控”和“落實(shí)工作”的背后是檔案開(kāi)放審核中不同主體相互推脫、缺乏主導(dǎo)的情況，如同表8所反映的“暫時(shí)擱置”，在既無(wú)成熟完善的開(kāi)放審核工作機(jī)制、也無(wú)明確的開(kāi)放審核工作權(quán)利和義務(wù)合理分配情況下，就容易出現(xiàn)多方“扯皮”或“推托”現(xiàn)象。因此，表15所提出的具體意見(jiàn)反映出當(dāng)下檔案開(kāi)放審核的配套制度不完善和權(quán)責(zé)不明是制約當(dāng)前開(kāi)放審核開(kāi)展的主要桎梏。此外，人力資源不充沛與人員專業(yè)素質(zhì)不足也成為了各個(gè)機(jī)關(guān)檔案室極為關(guān)注的問(wèn)題。

2 研究結(jié)論

2.1 機(jī)關(guān)檔案室檔案開(kāi)放審核機(jī)制尚不完善

調(diào)查表明，目前無(wú)論是對(duì)擬移交進(jìn)館檔案還是對(duì)已移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核尚未形成一套完善的機(jī)制，機(jī)制不完善將導(dǎo)致開(kāi)放審核程序混亂。這種不完善體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是頂層設(shè)計(jì)不成熟。機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核機(jī)制、工作流程規(guī)范、負(fù)面清單制定等均沒(méi)有成熟規(guī)范的模式。同時(shí)，已有研究表明，檔案館在對(duì)擬移交進(jìn)館或?qū)σ岩平贿M(jìn)館的檔案進(jìn)行開(kāi)放審核過(guò)程中，雖然需要征求形成單位的意見(jiàn)，但有些明確征求意見(jiàn)是必經(jīng)程序，有些則并未明確形成單位對(duì)館藏檔案的開(kāi)放審核職責(zé)，不少地方規(guī)定僅在“必要時(shí)”征求形成單位意見(jiàn)，[10]這種“無(wú)約束、無(wú)要求”的現(xiàn)狀也不利于機(jī)關(guān)檔案室形成規(guī)范而完善的開(kāi)放審核機(jī)制。

二是人員職責(zé)不清晰。盡管“辦公廳（室）或承擔(dān)該職能的其他綜合辦事機(jī)構(gòu)”“檔案工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”“有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人”三方是機(jī)關(guān)檔案開(kāi)放審核的主要負(fù)責(zé)人員，但還有部分機(jī)關(guān)將開(kāi)放審核視為檔案室一方職責(zé)，且檔案室內(nèi)也尚未配備開(kāi)放審核人員。四川省檔案館在對(duì)省直機(jī)關(guān)單位開(kāi)展檔案開(kāi)放鑒定工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)時(shí)發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)單位存在將“檔案開(kāi)放鑒定工作交給檔案員單獨(dú)完成”的工作誤區(qū)。[11]

三是監(jiān)督機(jī)制未跟進(jìn)。機(jī)關(guān)檔案室希望能夠“加強(qiáng)國(guó)家管控”，強(qiáng)化外力監(jiān)督。WX市檔案館表示“檔案部門需要制度來(lái)規(guī)定各主體有沒(méi)有行使相應(yīng)的權(quán)力，履行相應(yīng)的義務(wù)。因?yàn)槿狈ψ詈蟮谋O(jiān)督機(jī)制，所以在邀請(qǐng)形成單位委派人員前來(lái)協(xié)助鑒定工作時(shí)，該單位并沒(méi)有派人前來(lái)”。監(jiān)督機(jī)制的缺失同樣體現(xiàn)在檔案解密工作中，賀軍等學(xué)者在《檔案開(kāi)放程序規(guī)制構(gòu)建的流程與方法》一文中指出，盡管《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第三條規(guī)定了形成單位的義務(wù)，但“因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的監(jiān)督保障措施，導(dǎo)致該條款如同虛設(shè)”。[12]解密工作的不及時(shí)同樣會(huì)影響檔案開(kāi)放審核的工作進(jìn)展。此外，新《檔案法》雖明確了館藏檔案“會(huì)同”審核工作的責(zé)任主體，但少有涉及開(kāi)放審核主體的保護(hù)性措施，未曾從制度層面賦予檔案開(kāi)放審核主體的責(zé)任豁免權(quán)，[13]這也不利于打破檔案開(kāi)放審核決定的保守局面。

2.2 機(jī)關(guān)檔案室檔案開(kāi)放審核權(quán)責(zé)尚不明確

新《檔案法》將檔案館、檔案形成單位共同置于開(kāi)放審核主體地位，這一轉(zhuǎn)變有利于督促各主體積極參與到檔案開(kāi)放審核工作中來(lái)。但在實(shí)際工作中，由于具體權(quán)責(zé)不明，機(jī)關(guān)檔案室在開(kāi)放審核中受到兩方面的挑戰(zhàn)。一方面，機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分不明確。機(jī)關(guān)檔案室在開(kāi)放審核中充當(dāng)何種角色，機(jī)關(guān)檔案室和檔案具體形成者到底各自履行何種職責(zé)尚不明確。據(jù)調(diào)查，形成單位的機(jī)關(guān)檔案室隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)還遠(yuǎn)不及綜合館，鑒定開(kāi)放可謂從零做起。[14]如表3所示，大部分機(jī)關(guān)檔案室尚處于“暫未開(kāi)展開(kāi)放審核工作”的階段，未能明確本單位檔案開(kāi)放審核的職責(zé)歸屬。

另一方面，機(jī)關(guān)檔案室和檔案館權(quán)責(zé)劃分不明確。對(duì)于館藏檔案的開(kāi)放審核，在“會(huì)同”時(shí)由哪一方主導(dǎo)？誰(shuí)起決定性作用？如二者協(xié)商過(guò)程中如何協(xié)調(diào)工作的開(kāi)展，出現(xiàn)不同意見(jiàn)如何解決等？WX市檔案館表示，“‘會(huì)同是比較含糊的用語(yǔ)，‘會(huì)同需要決定到底是檔案館還是形成單位給出意見(jiàn)……但是這個(gè)概念在法律上就沒(méi)有說(shuō)清楚”。雖然機(jī)關(guān)檔案室較為認(rèn)可檔案形成單位在擬進(jìn)館或已進(jìn)館檔案開(kāi)放審核中的作用，但檔案館與機(jī)關(guān)檔案室、具體形成部門在開(kāi)放審核中該如何分工尚未明確，發(fā)生意見(jiàn)沖突時(shí)也并未確定優(yōu)先性原則，“暫且擱置”的情形就在所難免了，“責(zé)任追究主體的認(rèn)定具有很大程度的不確定性，深刻影響了檔案開(kāi)放鑒定的成效”。[15]

2.3 解密審核和開(kāi)放審核關(guān)系尚不明確

在檔案開(kāi)放審核工作中，涉密檔案的存在不僅加大了開(kāi)放審核的難度，也極大增加了機(jī)關(guān)檔案室的工作量。按照“誰(shuí)定密誰(shuí)解密”原則，機(jī)關(guān)檔案室毫無(wú)疑問(wèn)負(fù)有解密審核的責(zé)任。根據(jù)國(guó)家檔案局13號(hào)令發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第五十二條：“機(jī)關(guān)向國(guó)家綜合檔案館移交前，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級(jí)變更或解除工作，并提出劃控與開(kāi)放意見(jiàn)?！痹撘?guī)定明確了機(jī)關(guān)檔案室的檔案解密審核、開(kāi)放審核職責(zé)。但在實(shí)際工作中，機(jī)關(guān)檔案室在解密審核工作中存在缺位現(xiàn)象。杭州市檔案館曾表示“在實(shí)際工作中，檔案部門向原形成機(jī)關(guān)發(fā)出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫”，這也造成“檔案館經(jīng)常以有密級(jí)、未解密、‘控制使用等理由拒絕提供檔案利用”。[16] 如表6所示，已經(jīng)開(kāi)展檔案解密審核工作的機(jī)關(guān)檔案室尚不足一半。雖然機(jī)關(guān)檔案室在解密審核和開(kāi)放審核工作中的角色定位已明確，但在實(shí)際工作中解密審核和開(kāi)放審核的關(guān)系并不明確。加之檔案保管期限、檔案封閉期限與檔案保密期限之間存在一些矛盾，處于保密期限限制的檔案既可能解密即銷毀，也有可能在保密期限內(nèi)無(wú)法得到妥善保存。[17]除此之外，開(kāi)放審核過(guò)程中到期解密和提前解密的工作要求并不相同，但目前尚未有明確規(guī)定厘清其中的具體關(guān)系，這一現(xiàn)象也加大了檔案開(kāi)放審核的工作難度。

3 對(duì)策與建議

3.1 完善機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核機(jī)制

機(jī)關(guān)檔案室的開(kāi)放審核是建立健全檔案開(kāi)放審核制度的重要關(guān)口。一方面可起到“前端控制”的作用，另一方面可有效緩解檔案館開(kāi)放審核的工作壓力和工作難度。為充分發(fā)揮機(jī)關(guān)檔案室在開(kāi)放審核工作中的關(guān)鍵作用，檔案部門需要在新《檔案法》基礎(chǔ)上以政策形式“將開(kāi)放責(zé)任主體明確為公共部門的檔案信息管理機(jī)構(gòu)，增加公共部門內(nèi)部檔案室的開(kāi)放責(zé)任”，[18] 在此基礎(chǔ)上完善擬進(jìn)館檔案和已進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核機(jī)制。

具體而言，一是優(yōu)化機(jī)關(guān)檔案室檔案開(kāi)放審核流程。杭州市檔案館曾推進(jìn)過(guò)鑒定工作關(guān)口的前移工作，在進(jìn)行多次相關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo)后，絕大部分機(jī)關(guān)檔案室都能按照要求完成任務(wù)。[19]這說(shuō)明各單位的機(jī)關(guān)檔案室在經(jīng)過(guò)指導(dǎo)、明確程序后是可以做好檔案開(kāi)放審核工作的。此外，在條件成熟的情況下，采取“機(jī)關(guān)檔案室+業(yè)務(wù)部門”的開(kāi)放審核工作模式是較為合理的。不過(guò)由于各單位的業(yè)務(wù)模式不同，檔案的形成、保管等工作可能存在差異，因此可根據(jù)各單位實(shí)際情況，形成“機(jī)關(guān)檔案室組織+業(yè)務(wù)部門提出意見(jiàn)”或“機(jī)關(guān)檔案室提出初步意見(jiàn)+征求業(yè)務(wù)部門意見(jiàn)”的流程開(kāi)展開(kāi)放審核工作。

二是對(duì)于在移交進(jìn)館時(shí)已提出開(kāi)放審核意見(jiàn)的檔案，在即將滿25年時(shí)是否到期直接開(kāi)放的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)由檔案館進(jìn)行復(fù)核后，請(qǐng)檔案形成單位確認(rèn)后再作決定。根據(jù)表9至表11所示，檔案形成單位的意見(jiàn)是檔案館在處理即將滿25年封閉期限檔案的重要依據(jù)。NJ市檔案館在調(diào)查中曾表示“到期開(kāi)放檔案的鑒定工作對(duì)形成單位來(lái)說(shuō)也是一個(gè)難題。越到基層越容易發(fā)現(xiàn)（各個(gè)單位）檔案員可能都是臨時(shí)負(fù)責(zé)的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)。這些人員經(jīng)常發(fā)生人事變動(dòng)，因此不具備辨別本單位檔案的重要程度、開(kāi)放程度的條件。”所以由形成單位主導(dǎo)檔案館藏到期檔案的開(kāi)放審核并不現(xiàn)實(shí)，合理措施應(yīng)該是由檔案館復(fù)核后及時(shí)征求形成單位的意見(jiàn)。

3.2 明確機(jī)關(guān)檔案室開(kāi)放審核職責(zé)

檔案館與檔案形成（移交）單位共同構(gòu)成了檔案開(kāi)放審核主體，這是新《檔案法》賦予二者的職責(zé)。但在傳統(tǒng)工作中，檔案開(kāi)放工作一般由檔案館承擔(dān)，檔案形成單位或移交單位應(yīng)如何有效參與進(jìn)來(lái)，使二者的“會(huì)同”工作取得一個(gè)良好的效果，在具體實(shí)施中就需要明確雙方的開(kāi)放審核職責(zé)。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)很多檔案館在這方面基本形成了共識(shí)，即進(jìn)一步明確形成單位在檔案移交時(shí)必須附具意見(jiàn)，否則不予接收，且所附具的意見(jiàn)不能過(guò)于簡(jiǎn)單（如只是勾選“公開(kāi)”“依申請(qǐng)公開(kāi)”“控制”等選項(xiàng)），而是需要對(duì)移交檔案，尤其是“控制使用”的檔案附具充分的說(shuō)明和詳細(xì)的理由，以防止形成單位在移交時(shí)對(duì)檔案的過(guò)度控制。結(jié)合實(shí)踐調(diào)查，可以總結(jié)出明確機(jī)關(guān)檔案室權(quán)責(zé)的具體方式。

一是對(duì)于尚未移交進(jìn)館檔案，應(yīng)細(xì)化機(jī)關(guān)檔案室在移交之前的審核職責(zé)。其一，明確機(jī)關(guān)檔案室在機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)放審核的“組織”職責(zé)，如開(kāi)放審核工作中如何組織形成部門參與工作，是否需要開(kāi)展涉密檔案的解密鑒定等。其二，對(duì)新修訂《檔案法》規(guī)定的附具意見(jiàn)作出細(xì)化規(guī)定，如規(guī)定意見(jiàn)中應(yīng)包含可開(kāi)放檔案的開(kāi)放時(shí)間、暫不開(kāi)放檔案的理由及再次開(kāi)放審核時(shí)間等，明確形成單位對(duì)檔案開(kāi)放過(guò)程中利用者的相關(guān)復(fù)議具有解釋權(quán)，確保審核關(guān)口的有效前移。

二是對(duì)于目前館藏檔案的開(kāi)放審核，應(yīng)明確機(jī)關(guān)檔案室在“會(huì)同”時(shí)的“初審”職責(zé)。這里所指的館藏檔案，是之前形成單位在移交進(jìn)館時(shí)未提出開(kāi)放審核意見(jiàn)的檔案。由形成單位在“會(huì)同”時(shí)承擔(dān)“初審”職責(zé)，既符合其作為檔案形成者、最熟悉檔案內(nèi)容的實(shí)際情況，也是將目前北京市、南寧市等地做法進(jìn)行制度化的可行舉措。這也意味著檔案館在“復(fù)審”和“終審”中作為仲裁者予以把關(guān)，對(duì)機(jī)關(guān)檔案室“初審”中不合理的部分予以糾正。

3.3 加強(qiáng)開(kāi)放審核和解密審核的協(xié)同

檔案開(kāi)放和檔案解密二者關(guān)系密切，但解密審核和開(kāi)放審核卻有一定差別。通常來(lái)講，解密審核是指對(duì)各級(jí)國(guó)家檔案館保存的中華人民共和國(guó)成立以來(lái)產(chǎn)生的標(biāo)有“絕密”“機(jī)密”“秘密”等國(guó)家秘密標(biāo)志的檔案（以下簡(jiǎn)稱“涉密檔案”）進(jìn)行審核，判定其是否解密的工作。而檔案開(kāi)放審核是指對(duì)各級(jí)國(guó)家檔案館保存的中華人民共和國(guó)成立前形成的歷史檔案、中華人民共和國(guó)成立后形成的已解密檔案和未定密級(jí)檔案（以下簡(jiǎn)稱“非涉密檔案”）進(jìn)行審核，判定其是否開(kāi)放或需要控制使用的工作。由此可見(jiàn)，檔案開(kāi)放審核與解密審核的面向?qū)ο蟛煌?。但本著“誰(shuí)定密誰(shuí)解密”的原則，機(jī)關(guān)檔案室在進(jìn)行檔案解密審核時(shí)，應(yīng)如何與開(kāi)放審核進(jìn)行銜接卻值得思考。

一是在審核程序、審核主體方面做好解密審核和開(kāi)放審核的銜接。針對(duì)解密審核和開(kāi)放審核關(guān)系尚不明確的問(wèn)題，做好檔案開(kāi)放制度與國(guó)家秘密解密制度、工作秘密管理制度的銜接，并確立“在檔案解密方面，應(yīng)當(dāng)由檔案形成部門提出解密意見(jiàn)且作出最終決定，保密部門和檔案館承擔(dān)次要職責(zé)”的程序合法性。[20]隨后，在先解密、后開(kāi)放的工作原則下，機(jī)關(guān)檔案室再負(fù)責(zé)對(duì)已解密檔案和未定密級(jí)檔案進(jìn)行開(kāi)放審核工作。

二是廣泛建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)于檔案館來(lái)說(shuō)，做好監(jiān)督工作首先要與保密局聯(lián)動(dòng)，明確機(jī)關(guān)單位國(guó)家秘密與工作秘密的定級(jí)。SH市檔案館曾表示“檔案部門需要與保密局一起發(fā)文，否則各個(gè)單位很難理會(huì)檔案部門的要求”。其次要與形成單位檔案室協(xié)商，在“誰(shuí)定密誰(shuí)解密”的原則要求下，由檔案館通過(guò)負(fù)面清單制定要求等方式明確形成單位的工作任務(wù)，再由機(jī)關(guān)檔案室具體監(jiān)督形成部門做好解密工作，切實(shí)做好檔案解密開(kāi)放和開(kāi)放審核工作。

*本文系山東大學(xué)青年學(xué)者未來(lái)計(jì)劃資助項(xiàng)目和國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目“新《檔案法》背景下檔案開(kāi)放審核責(zé)任與流程研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021-R-16）階段性研究成果。

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