王孟欣 彭 蓉 張承宇 張 邈

（國家林業(yè)和草原局產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃院，北京 100010）

森林火災(zāi)突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大，對生態(tài)文明建設(shè)成果構(gòu)成較大威脅。森林防火是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障，事關(guān)“雙碳”目標(biāo)和生物多樣性保護(hù)[1-3]?！笆奈濉睍r(shí)期，我國全面邁入新的發(fā)展階段，森林防火也面臨著新機(jī)遇、新要求。本文基于《湖北省森林防滅火“十四五”規(guī)劃》的項(xiàng)目實(shí)踐，思考新時(shí)代背景下的一系列新的森林防火政策帶來的發(fā)展機(jī)遇，以及如何將其與規(guī)劃相結(jié)合，從而更好指導(dǎo)地方森林防火工作。

1 湖北省森林資源概況

湖北省地處南北氣候過渡地帶，現(xiàn)有林地面積985 萬hm2，森林覆蓋率為42%。境內(nèi)鄂西武陵山區(qū)是同緯度生物多樣性最豐富的地區(qū)，神農(nóng)架是北半球中緯度地區(qū)保存最完好的物種基因庫[4]，大別山、幕阜山是重要的水源涵養(yǎng)地，長江湖北段是我國境內(nèi)最長段，境內(nèi)還有三峽、丹江口庫區(qū)等，生態(tài)區(qū)位十分重要。

2 湖北省森林火災(zāi)形勢

湖北省十分重視森林防火工作，全省森林火災(zāi)預(yù)防體系穩(wěn)步健全、森林火災(zāi)撲救體系全面加強(qiáng)、森林防火保障體系持續(xù)完善、森林火災(zāi)綜合防控能力有效提升，森林火災(zāi)次數(shù)和損失大幅下降。同時(shí)，隨著全球極端天氣的頻繁出現(xiàn)、人為活動和野外用火增多等因素，森林防火方面也出現(xiàn)了諸多挑戰(zhàn)[5]，湖北省森林防火工作也存在著一些不足，主要包括防火機(jī)構(gòu)有待健全、預(yù)警監(jiān)測體系網(wǎng)絡(luò)不盡完善、森林航空消防優(yōu)勢尚未發(fā)揮、林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)較為薄弱等方面[6]，這些工作的完善均需要投入大量人力、財(cái)力、物力，需要高位謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3 新時(shí)期森林防火發(fā)展機(jī)遇

3.1 生態(tài)文明思想為森林防火注入強(qiáng)大動力

森林保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，森林是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障，是山水林田湖草沙生命共同體的重要組成部分。森林防火是生態(tài)文明建設(shè)的安全保障，事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)和山水林田湖生命共同體安全[7-8]。全面持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要加強(qiáng)森林防火工作，強(qiáng)化火源管控力度，提高全民防火意識，從源頭上防范，保障生態(tài)安全[9]。

3.2 生態(tài)保護(hù)建設(shè)為森林防火指明重點(diǎn)方向

隨著我國邁入“十四五”發(fā)展階段，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、建立國家公園、推動長江大保護(hù)，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)資源管護(hù)成為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、生態(tài)安全屏障更加牢固的必要保證。“十四五”規(guī)劃中，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國家級自然保護(hù)地是實(shí)施雙重工程的重點(diǎn)所在，長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)是重中之重。湖北省也提出要加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)和監(jiān)管，加強(qiáng)對三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)、神農(nóng)架林區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和管理，使生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

生態(tài)保護(hù)和建設(shè)部署賦予了長江經(jīng)濟(jì)帶、自然保護(hù)地等重要生態(tài)區(qū)新的發(fā)展機(jī)遇和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這些生態(tài)區(qū)也是森林防火工作的重點(diǎn)和要點(diǎn)所在[10-12]，在全面部署湖北省森林防火工作的同時(shí)，要將其作為全局重心，筑牢生態(tài)安全屏障。

3.3 相關(guān)政策文件為森林防火奠定牢固基礎(chǔ)

2020年起，國家、省、地方均印發(fā)了多個(gè)有關(guān)文件通知，強(qiáng)調(diào)要全面加強(qiáng)森林草原防滅火工作，尤其是城區(qū)周邊森林草原防火工作，要完善組織指揮體系，優(yōu)化分級響應(yīng)啟動條件等。除此之外，一系列“十四五”相關(guān)規(guī)劃均對森林防火提出了要求與指示：《關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的通知》中，全國森林草原火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)普查是其重要組成，將為森林草原防滅火工作提供更加科學(xué)的決策依據(jù)；全國“十四五”規(guī)劃中提出要提升森林草原火災(zāi)等自然災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和完善航空應(yīng)急救援體系與能力，構(gòu)建應(yīng)急指揮信息和綜合監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)；《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃》（2021—2035年）提出構(gòu)建國家和地方相協(xié)同的“天空地”一體化生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管平臺，加強(qiáng)森林草原火災(zāi)預(yù)防和應(yīng)急處置；《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要共建森林草原防滅火一體化體系，健全預(yù)防體系、加強(qiáng)早期火情處理、提升保障能力、抓好安全生產(chǎn)?！度珖址阑鹨?guī)劃（2016—2025年）》的中期評估報(bào)告則指出，未來要按實(shí)際需求，增加《全國森林防火規(guī)劃（2016—2025年）》覆蓋區(qū)域，包括城鎮(zhèn)周邊與森林資源接駁區(qū)域、尤其是鎮(zhèn)居民點(diǎn)和重要設(shè)施周邊隱患區(qū)。這些政策、文件、規(guī)劃的出臺為森林防火工作提供了相應(yīng)決策依據(jù)，也為工作的開展創(chuàng)造了更好的條件、奠定了牢固的基礎(chǔ)。十四五時(shí)期，將湖北省城鎮(zhèn)居民點(diǎn)和重要設(shè)施周邊火險(xiǎn)隱患區(qū)納入《全國森林防火規(guī)劃（2016—2025年）》范圍，增加風(fēng)險(xiǎn)防范體系以防為先，構(gòu)建“天空地”一體化生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管平臺等工作的開展，是非常必要的。

3.4 高科技發(fā)展應(yīng)用為森林防火賦予新動能

森林防火工作與高科技的結(jié)合，是在我國開啟社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程的歷史背景下，依靠科技創(chuàng)新推進(jìn)森林防火管理能力現(xiàn)代化的舉措，是助力森林生態(tài)安全的重要技術(shù)保障，順應(yīng)新發(fā)展階段要求和智能化大勢、管理信息化的要求，對于推動森林防火改革創(chuàng)新、提高重大風(fēng)險(xiǎn)防控能力、有力保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。

高科技的發(fā)展和應(yīng)用將推動“天空地人”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，使遙感衛(wèi)星、航空護(hù)林、無人機(jī)、瞭望塔、視頻監(jiān)控、地面巡護(hù)等森林火災(zāi)監(jiān)測手段更加先進(jìn)[13-16]。結(jié)合新型科技，推廣無人機(jī)研發(fā)應(yīng)用[17-18]，建立健全防火智能視頻監(jiān)控系統(tǒng)[19-20]，引進(jìn)新型以水滅火設(shè)施設(shè)備，加大信息化支持和投入力度，建設(shè)全國森林防火綜合信息平臺，優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+防火”和“防火碼”。通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新技術(shù)新手段[21-23]，提升科技防滅火水平。

3.5 機(jī)構(gòu)體制改革為森林防火提供切實(shí)保障

隨著機(jī)構(gòu)改革方案的公布和近幾年來工作的磨合，林業(yè)部門和應(yīng)急部門關(guān)于森林防火的職責(zé)分工更加明晰，合作更加緊密順暢，推動了全國自上而下防火機(jī)構(gòu)的變革。林長制的全面推行為森林防火的管理責(zé)任體系帶來了新契機(jī)，建立起從上到下的林長組織體系，森林防火作為“林長制”的重要工作內(nèi)容，將推動省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級防滅火責(zé)任制，將森林防火落實(shí)到基層、落實(shí)到具體工作人員，層層壓實(shí)各級責(zé)任[24-25]。森林草原防火包片蹲點(diǎn)責(zé)任制，能切實(shí)督促指導(dǎo)落實(shí)地方政府行政首長負(fù)責(zé)制、部門行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和經(jīng)營者主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)格化管理責(zé)任無縫對接，提高各地領(lǐng)導(dǎo)對森林防火工作的重視程度，確保森林草原防火工作順利開展。

4 湖北森林防火規(guī)劃探索與實(shí)踐

《湖北省森林防滅火“十四五”規(guī)劃》的編制，在全面分析湖北森林防滅火的建設(shè)成效和存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合十四五時(shí)期的機(jī)制創(chuàng)新、高科技快速發(fā)展和應(yīng)用等發(fā)展機(jī)遇，提出了未來五年湖北省森林防滅火工作的總體思路、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)重點(diǎn)和保障措施，以切實(shí)指導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)和工作的開展。

4.1 分區(qū)施策科學(xué)布局保障規(guī)劃實(shí)施

首先，《湖北省森林防滅火“十四五”規(guī)劃》根據(jù)湖北省縣級行政單位森林火險(xiǎn)等級、森林資源分布、森林火災(zāi)發(fā)生情況、地形地貌及氣候特征等，劃定兩類湖北省防火分區(qū)——森林火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和一般森林火險(xiǎn)區(qū)，并分別提出分區(qū)治理措施。高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)包括65個(gè)縣級行政單位，其發(fā)展定位為：建立適應(yīng)重特大森林火災(zāi)的預(yù)防、前期撲救和保障三大體系，著重提升預(yù)警監(jiān)測和前期火情處置能力；一般森林火險(xiǎn)區(qū)包括38個(gè)縣級行政單位，其發(fā)展定位為：重點(diǎn)加強(qiáng)森林火災(zāi)預(yù)防，做好森林防火宣傳教育工作，提升巡護(hù)能力和前期火情處置能力。

其次，《湖北省森林防滅火“十四五”規(guī)劃》制定重點(diǎn)工程實(shí)施行動計(jì)劃，通過“點(diǎn)”（國有林場防滅火綜合示范項(xiàng)目）、“線”（森林防火先行示范工程）、“面”（森林重點(diǎn)火險(xiǎn)綜合治理工程）三大層次，使國家、地方共同推進(jìn)，打牢森林防火基礎(chǔ)工程。其中：“點(diǎn)”開展森林防火監(jiān)測預(yù)警、航空消防、防火阻隔系統(tǒng)建設(shè)和以水滅火工程等綜合建設(shè)，全面提升基層森林防火能力；“線”包括環(huán)武漢大都市防火線、長江森林防火線、漢江森林防火線三線，以信息化建設(shè)、森林防火宣傳教育等為重點(diǎn)；“面”涵蓋秦巴山片區(qū)、武陵山片區(qū)、大洪山片區(qū)、大別山片區(qū)、幕阜山片區(qū)，重點(diǎn)提升預(yù)警監(jiān)測能力、林火阻隔能力、以水滅火能力、航空消防能力。

圖1 規(guī)劃重點(diǎn)工程實(shí)施行動計(jì)劃圖Fig.1 Action plan for implementation of planned key projects

4.2 融合時(shí)代機(jī)遇完善規(guī)劃工程體系

森林防火新政策、新要求包括森林草原火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)普查、應(yīng)急指揮信息和綜合監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建、“天空地”一體化生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管平臺建設(shè)、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范工程建設(shè)等，確立上層規(guī)劃項(xiàng)目體系。在具體工程布局中，著重納入新技術(shù)、新設(shè)備，如“互聯(lián)網(wǎng)+”森林火災(zāi)防控、無人機(jī)巡護(hù)偵查及撲救等。從而確立自上而下、一體化、現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)防范體系、預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)、通信和信息指揮系統(tǒng)、防火隊(duì)伍、航空消防、防火道路和林火阻隔七大工程體系。在此基礎(chǔ)上，通過深入剖析湖北省森林防火的優(yōu)勢、特色和短板，將工程劃分為提升完善、補(bǔ)齊短板、重點(diǎn)建設(shè)三大類型，明確工程實(shí)施的目的，有針對性地布局工程項(xiàng)目，穩(wěn)步推進(jìn)森林防火建設(shè)。

圖2 規(guī)劃項(xiàng)目體系結(jié)構(gòu)圖Fig.2 Planning project architecture diagram

4.3 五大機(jī)制為防滅火工作保駕護(hù)航

為順利推進(jìn)湖北省森林防火工作的開展，提出五大機(jī)制建設(shè)。一是建立健全防火機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，要全面加強(qiáng)森林防火巡護(hù)隊(duì)伍能力建設(shè)，健全“以專為主、專群結(jié)合”的森林防火巡護(hù)隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，并把隊(duì)伍建設(shè)落實(shí)情況納入地方政府考核體系[26]；二是建立健全網(wǎng)格化責(zé)任機(jī)制，即結(jié)合森林草原防火包片蹲點(diǎn)責(zé)任制，構(gòu)建“政府全面負(fù)責(zé)、部門依法監(jiān)管、經(jīng)營主體依法履責(zé)”的防火責(zé)任體系；三是建立健全經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，建立完善森林防火經(jīng)費(fèi)保障制度，推進(jìn)森林火災(zāi)保險(xiǎn)政策，拓寬森林防火資金渠道；四是建立健全科學(xué)防滅火管理體制，以科學(xué)理論和技術(shù)為先導(dǎo)，推進(jìn)“科學(xué)化、現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化”的管理，加快防滅火標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程；五是建立健全依法治火工作機(jī)制，全面推進(jìn)依法治火進(jìn)程，進(jìn)一步完善“立法、執(zhí)法、監(jiān)督、保障”四位一體的森林防火法治體系。

5 結(jié)語

森林火災(zāi)往往由多種因素造成，火災(zāi)預(yù)防至關(guān)重要。我國森林資源豐富的地區(qū)往往也是山高路遠(yuǎn)，一旦發(fā)生森林火災(zāi)很難及時(shí)撲滅，這也是新時(shí)期全國森林防火工作重視風(fēng)險(xiǎn)防范體系建的主要原因。相關(guān)部門也應(yīng)在未來工作中把握時(shí)代機(jī)遇，通過頂層規(guī)劃從上至下完善管理體系，加強(qiáng)宣傳教育工作，加強(qiáng)森林防火新技術(shù)的應(yīng)用，全面保護(hù)森林生態(tài)資源。