陸施予（博士）程博（教授/博士）

（浙江理工大學經(jīng)濟管理學院 浙江杭州 310018 南京審計大學會計學院 江蘇南京 211815）

一、引言

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、公共性、緊迫性、嚴重性、影響廣泛等特點，可能對生命健康、財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境等造成嚴重威脅和社會危害，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類（張成福，2003）。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，突發(fā)公共事件按照社會危害程度、影響范圍等因素分為四級，不同級別的突發(fā)公共事件響應(yīng)部門也有所不同，如表1所示。

表1 突發(fā)公共事件的級別及響應(yīng)部門

由于突發(fā)公共事件對社會公眾的財產(chǎn)和生命造成了嚴重危害，國家往往會投入大量救災(zāi)和幫扶資金，社會各界也會紛紛伸出援手捐款捐物。如何利用好社會公共資源，監(jiān)督好公共財政資金的使用、維護好社會各界愛心款物的公平分配秩序，是一個非常重要的實踐問題和學術(shù)問題。審計素有天然的治理功能，使其成為突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的重要組成部分，通過采取有效的審計行為對救災(zāi)相關(guān)資金和款物跟蹤審計，并及時出具透明度高的審計報告，不僅關(guān)系到救助資金使用的合規(guī)性和績效，而且對傳遞政府強大的緊急救助能力、彰顯政府治理能力、提高政府公信力和維護社會穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實意義（鄭石橋，2020；孟志華，2020）。

對于突發(fā)公共事件審計的相關(guān)研究尚處于起步階段，相關(guān)文獻并不多?，F(xiàn)有研究主要圍繞突發(fā)公共事件審計目標、內(nèi)容、主體、客體、時機、預(yù)案、需求、準則以及公共事件審計應(yīng)對策略等方面進行探討，尚無對突發(fā)公共事件審計問責方面的系統(tǒng)研究，這與現(xiàn)實需求相脫節(jié)。實質(zhì)上，問責是突發(fā)公共事件審計存在的理由，突發(fā)公共事件審計是問責實現(xiàn)的路徑，二者相輔相成，密不可分。為了促進突發(fā)公共事件審計目標的實現(xiàn)，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，迫切需要建立健全突發(fā)公共事件審計問責機制，這既是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，也是突發(fā)公共事件審計理論和公共事件審計制度創(chuàng)新學術(shù)研究的傳承和延續(xù)。

二、建立突發(fā)公共事件審計問責機制的必要性

（一）審計問責機制是突發(fā)公共事件審計適應(yīng)國家治理的需要。審計是突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的重要組成部分，對重大突發(fā)公共事件承擔著天然的治理責任，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障，公共事件審計不僅要審查公共資金運用的合規(guī)性和經(jīng)濟績效，而且還要對違法違紀問題進行問責，提高政府公信力和維護國家經(jīng)濟安全，需建立和健全突發(fā)公共事件應(yīng)對體制機制，以期提升突發(fā)公共事件處置水平和正確引導社會力量參與重大突發(fā)事件的救援（吳勛和蘧怡然，2019；孟志華，2020）。審計問責機制是審計機關(guān)協(xié)同其他相關(guān)主體，通過采取有效的審計行為對救災(zāi)相關(guān)資金和款物跟蹤審計，對涉及財政性資金的治理主體進行“權(quán)責對等”式的責任認定、鑒證、整改措施和過錯追究等，并及時出具信息透明度高和高質(zhì)量的審計報告（雷俊生，2012），這不僅是突發(fā)公共事件審計的功能范圍和審計目標實現(xiàn)的基本前提，更是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化體系的迫切需要所決定的，對于穩(wěn)定公眾情緒和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

（二）審計問責機制是緩解突發(fā)公共事件代理沖突的客觀需求。審計因委托代理關(guān)系而產(chǎn)生，突發(fā)公共事件審計問責機制是旨在緩解突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中的代理沖突而出現(xiàn)的一種制度安排。在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中有多種委托代理關(guān)系，由于代理人存在信息優(yōu)勢，以至于在履行受托責任時，可能由于自利等機會主義行為而產(chǎn)生代理沖突，審計及其問責機制正是為了緩解這一代理沖突而產(chǎn)生的重要治理機制。在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中，包括資源類委托代理而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系、在此基礎(chǔ)上衍生出的委托代理關(guān)系以及科層組織內(nèi)部的委托代理關(guān)系三類（鄭石橋和袁博，2020；鄭石橋，2020）。由于公共事件應(yīng)對體系中存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，代理人可能為了自身利益而偏離委托人的期望和社會公眾的預(yù)期，審計及其問責機制應(yīng)運而生，一方面審計問責對代理人的代理問題進行監(jiān)督和制衡，另一方面審計問責機制對審計發(fā)現(xiàn)的問題督促整改，進而提升突發(fā)公共事件的處置效率和水平，為國家治理現(xiàn)代化賦能。

（三）審計問責機制是實現(xiàn)突發(fā)公共事件審計目標的有效途徑。鄭石橋（2020）認為突發(fā)公共事件審計的最終目標是通過審計來抑制代理人的代理問題和次優(yōu)問題，具體涉及財務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息、相關(guān)行為和相關(guān)制度四個方面，其審計目標與政府審計目標相似，包括真實性、合規(guī)性、效益性和完備性四類，如表2所示。

表2 突發(fā)公共事件審計目標及其問責關(guān)鍵點

審計問責機制是實現(xiàn)突發(fā)公共事件審計目標的有效途徑，通過審計問責找到出現(xiàn)偏差的原因及存在的問題，并對相關(guān)責任人的不當行為進行糾偏和處罰，從而確保突發(fā)公共事件審計目標的實現(xiàn)。對財務(wù)信息而言，審計機構(gòu)主要關(guān)注相關(guān)資金和款物信息披露的真實性以及績效水平，并對其披露和效益偏差進行問責；對業(yè)務(wù)信息而言，審計機構(gòu)主要關(guān)注相關(guān)業(yè)務(wù)的真實性以及披露情況，并對其真實性和偏離情況進行問責；就相關(guān)行為而言，審計機構(gòu)主要關(guān)注突發(fā)公共事件中的相關(guān)行為是否符合法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定，問責的關(guān)鍵點在于代理人相關(guān)行為的合規(guī)性；就相關(guān)制度而言，審計機構(gòu)主要關(guān)注突發(fā)公共事件中相關(guān)制度的完備性及執(zhí)行情況，問責的關(guān)鍵點在于制度的完備性和代理人的執(zhí)行情況。

（四）審計問責機制是促進突發(fā)公共事件審計整改的制度保障。審計問責的實質(zhì)是對突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中所涉及的組織或個人受托經(jīng)濟責任履行情況的一種“權(quán)責對等”式的責任界定、公允評價與責任追究（谷志軍，2013），其問責的邊界取決于法律法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)（雷俊生，2012）。在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中，審計問責機制是促進突發(fā)公共事件審計整改的制度保障，建立和健全的審計問責機制，不僅是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效手段，而且是實現(xiàn)突發(fā)公共事件審計目標的重要抓手。完備的審計問責機制，一方面有助于將權(quán)力關(guān)進制度的籠子中，使權(quán)力監(jiān)督能夠依法而治，并對權(quán)力進行監(jiān)督和制衡；另一方面，優(yōu)化突發(fā)公共事件審計問責流程、規(guī)范審計問責程序以及審計問責響應(yīng)機制，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，使整改措施落到實處，保障突發(fā)公共事件審計成果落地，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

三、突發(fā)公共事件審計問責機制的基本框架

（一）問責主體。突發(fā)公共事件審計問責主體是落實問責的起點，是解決“由誰來問責”的問題。理論上來看，問責主體是委托代理關(guān)系中的委托人。就突發(fā)公共事件應(yīng)對體系而言，委托代理關(guān)系主要包括原始資源類、衍生資源類以及內(nèi)部資源類三類（王巍和鄭石橋，2020）。因而，突發(fā)公共事件審計問責主體為三類委托代理關(guān)系中的委托人，如表3所示。第一類是原始資源類委托代理關(guān)系，問責主體為社會公眾、政府和捐贈人；第二類是衍生資源類委托代理關(guān)系，問責主體為政府、責任單位/部門和基金會；第三類是內(nèi)部資源類委托代理關(guān)系，問責主體為上級單位。

表3 突發(fā)公共事件審計問責主體與客體

（二）問責客體。突發(fā)公共事件審計問責客體是落實問責的對象，是解決“向誰問責”的問題。理論上來看，問責客體是委托代理關(guān)系中的受托人。由于突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中主要包括原始資源類、衍生資源類以及內(nèi)部資源類三類委托代理關(guān)系，所以突發(fā)公共事件審計問責客體為三類委托代理關(guān)系中的受托人，如表3所示。第一類是原始資源類委托代理關(guān)系，問責客體為責任政府及其主要領(lǐng)導人、接受捐贈單位及其主要領(lǐng)導人；第二類是衍生資源類委托代理關(guān)系，問責客體為責任單位/部門及其主要領(lǐng)導人、基金會及其主要領(lǐng)導人、影響家庭/個體；第三類是內(nèi)部資源類委托代理關(guān)系，問責客體為下級單位。

（三）問責范圍。突發(fā)公共事件審計問責范圍是落實問責的具體內(nèi)容，是解決“問什么”的問題。突發(fā)公共事件審計問責是對突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中所涉及的組織或個人受托經(jīng)濟責任履行情況的一種“權(quán)責對等”式的責任界定、鑒證、公允評價與責任追究。由此可以概括為，突發(fā)公共事件審計問責是對受托人承擔的經(jīng)濟責任的認定和評判。具體而言，突發(fā)公共事件審計問責范圍包括以下兩類：一是合規(guī)性行為問責。對受托人應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中的各種行為進行適當性評判，對過失及不當行為進行問責。二是資源效益性問責。對相關(guān)資金和款物的籌資、分配、使用、管理及其結(jié)果等方面進行監(jiān)督和問責。

（四）問責程序。突發(fā)公共事件審計問責程序是問責的具體步驟，是解決“怎么問責”的問題。通常而言，突發(fā)公共事件審計問責程序包括受理問責、問責預(yù)案、搜集證據(jù)、責任認定、問責結(jié)果和問責執(zhí)行等六個步驟，如圖1所示。第一步為問責主體受理問責，這也是問責的起點；第二步制定突發(fā)公共事件審計問責預(yù)案，包括審計問責資源調(diào)配、組織方式、人員配置和確定問責范圍等方面；第三步為根據(jù)審計問責預(yù)案中確定的問責范圍，搜集充分、適當?shù)淖C據(jù)；第四步為責任認定，問責主體根據(jù)真實性、合規(guī)性、效益性和完備性四類審計目標，結(jié)合審計問責關(guān)鍵點對突發(fā)公共事件審計中所涉及的組織或個人受托經(jīng)濟責任履行情況進行責任界定、鑒定和公允評價；第五步為問責結(jié)果，發(fā)現(xiàn)所涉及的組織或個人未履行或者未完全履行受托責任時，應(yīng)進一步分析其原因，哪些是可以控制和改進的，哪些是不可控制和改進的，查找管理漏洞和制度漏洞，提出改進建議并督促所涉及的組織或個人及時改進；發(fā)現(xiàn)存在違法、違紀、違規(guī)情形，對當事人進行行政處罰、情節(jié)嚴重的移交司法機關(guān)追究刑事責任（馮均科，2009）；第六步為問責執(zhí)行，問責主體對問責客體的不當行為責令改進和處罰，確保審計成果有效，提升突發(fā)公共事件處置水平。

圖1 突發(fā)公共事件審計問責程序步驟

四、結(jié)論及建議

突發(fā)公共事件處置關(guān)乎廣大人民群眾根本利益和社會穩(wěn)定大局，其處置效率和效果對傳遞政府強大的緊急救助能力、彰顯政府治理能力、提高政府公信力和維護社會穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實意義。審計問責旨在提升突發(fā)公共事件處置水平，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。然而，目前尚無突發(fā)公共事件審計問責方面的系統(tǒng)研究，為確保突發(fā)公共事件審計問責制度順利進行和提高突發(fā)公共事件審計問責制度的效果，本文在分析建立突發(fā)公共事件審計問責機制必要性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了突發(fā)公共事件審計問責機制的基本理論框架，以期提高突發(fā)公共事件問責效率和問責的執(zhí)行率。

本文研究結(jié)論具有一定的政策啟示：首先，應(yīng)加快立法進程，通過制定和頒布《審計問責法》為突發(fā)公共事件審計問責提供法律保障；同時，使權(quán)力監(jiān)督依法而治，為追究相關(guān)單位及其責任人的行政責任提供法律依據(jù)。其次，突發(fā)公共事件審計問責制度的建立和健全，離不開政府主管部門的支持，應(yīng)建立以行政機關(guān)為主體的常態(tài)問責機制，如人大問責、黨內(nèi)問責、政協(xié)問責、司法問責和社會問責等（孫洪波，2014），對相關(guān)責任主體更具有約束力。第三，社會輿論是突發(fā)公共事件審計問責的一個重要外在推力，現(xiàn)代社會的互聯(lián)網(wǎng)、自媒體為社會公眾關(guān)注、監(jiān)督和支持突發(fā)公共事件處置提供了一個很好的載體，也使得突發(fā)公共事件審計問責更有剛性。