婁海婷

摘? 要：新的時(shí)代背景下，檔案工作的變革與發(fā)展面臨著新局面和新選擇。以檔案工作中存在的主要矛盾和問題為切入點(diǎn)，提出檔案工作在管理、法規(guī)和信息化三個方向變革的目標(biāo)和任務(wù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確檔案工作發(fā)展的三條路徑，即頂層設(shè)計(jì)謀全局，法治保障明監(jiān)督，平臺建設(shè)促轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：檔案工作變革;檔案工作發(fā)展;檔案工作主要矛盾

Abstract：? Under the background of the new era， the reform and development of Archives work is facing new situations and new choices. It is the logical starting point of this paper to discuss how to find a new direction and development path from the principal contradiction. This paper analyzes the principal contradictions and problems existing in the current Archives work， and puts forward the goals and tasks of the Archives work in the three directions of management， regulations and information. On this basis， further clarify the three development paths of Archives work， that is， the top-level design seeks the overall situation， the rule of law ensure clear supervision and platform construction to promote transformation.

Keywords： Archives work reform; Archives work development; Principal contradictions in archives work

1 引言

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議表決通過了新的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），為新時(shí)代檔案事業(yè)高速、高效和高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

從20世紀(jì)50年代新中國檔案事業(yè)創(chuàng)建初期開始，除十年動亂時(shí)期之外，在全面建設(shè)時(shí)期、全面恢復(fù)時(shí)期和全面快速發(fā)展時(shí)期等幾個重要?dú)v史階段，檔案工作始終圍繞著解決“社會迅猛發(fā)展與檔案和檔案事業(yè)發(fā)展相對滯后”這個主要矛盾不斷運(yùn)動和快速發(fā)展。其中，馮子直（1996）認(rèn)為檔案事業(yè)的基本矛盾主要表現(xiàn)為三個方面，即社會、自然和檔案事業(yè)本身，并進(jìn)一步指出在這些矛盾中，社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動與檔案、檔案工作的矛盾是決定性的矛盾 ，制約著其他兩個矛盾，而其他兩個矛盾的解決又須服從于這一決定性矛盾的解決。正是這些基本矛盾的對立統(tǒng)一運(yùn)動，成為推動檔案事業(yè)發(fā)展的動力，這個主要矛盾同樣貫穿于我國社會主義初級階段檔案事業(yè)發(fā)展過程的各個方面。[1]吳建華、高勝楠（2018）在《論新時(shí)代檔案工作的主要矛盾》一文中明確指出，新時(shí)代檔案工作的主要矛盾是“社會迅猛發(fā)展與檔案事業(yè)發(fā)展相對滯后之間的矛盾”。從矛盾雙方出發(fā)進(jìn)一步解釋新時(shí)代背景下檔案事業(yè)發(fā)展的相對滯后性的五個表現(xiàn)形式：全社會的檔案意識薄弱、檔案部門的服務(wù)意識有待加強(qiáng)、信息技術(shù)的應(yīng)用相對緩慢、檔案事業(yè)管理體制活力不足和檔案事業(yè)與社會各項(xiàng)事業(yè)的融合度低;并據(jù)此提出了密切檔案事業(yè)與社會發(fā)展的關(guān)系，構(gòu)建檔案現(xiàn)代管理模式，加強(qiáng)檔案文化建設(shè)，全維度、全過程破解新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展中的難題等應(yīng)對策略。[2]

2021年6月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》確定的發(fā)展目標(biāo)是，到2025年，檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，形成與新時(shí)代中國特色社會主義事業(yè)相適應(yīng)的檔案事業(yè)發(fā)展新局面，為建設(shè)檔案強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[3]

2020年12月29日，陸國強(qiáng)局長在全國檔案局長館長會議上的工作報(bào)告中明確，全國檔案事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題還比較突出，檔案工作現(xiàn)代化程度不高，圍繞中心、服務(wù)大局的能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)。[4]

從認(rèn)識檔案工作主要矛盾開始和國家檔案事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃來看，管理、法規(guī)和信息化是檔案工作的重點(diǎn)連接點(diǎn)，即管理是檔案工作的基礎(chǔ)，法規(guī)是檔案工作的保障，信息化是檔案工作的支撐，這三者是“社會迅猛發(fā)展與檔案和檔案事業(yè)發(fā)展相對滯后”這一主要矛盾的重要根源，也是指引檔案工作變革的三個主要方向。

2 檔案工作的變革方向

2.1 管理。首先，進(jìn)一步確立檔案行政管理工作的主導(dǎo)作用和主體地位。新《檔案法》第二章第八條再次重申了國家檔案主管部門對全國檔案事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)，這與國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家主導(dǎo)的主旨是一致的。[5]

其次，推動檔案行政管理工作邁入檔案治理體系建設(shè)的新階段。陸國強(qiáng)局長指出，2020年是地方檔案機(jī)構(gòu)改革后檔案工作在新的體制下全面運(yùn)行的一年。各級檔案部門進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，提高政治站位，主動適應(yīng)機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，從完善體制機(jī)制入手，在工作方式和運(yùn)轉(zhuǎn)模式上積極探索創(chuàng)新，扎實(shí)做好機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”?！皣抑卫憩F(xiàn)代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國家治理法治化，并通過法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化?！盵6]鑒于我國檔案行政管理部門的歷史歸屬以及新《檔案法》的立法設(shè)定，檔案行政工作的重點(diǎn)任務(wù)必然是由傳統(tǒng)的檔案行政管理走向檔案治理。機(jī)構(gòu)改革后，局館分設(shè)，檔案行政管理開始邁入檔案治理發(fā)展的新階段，因此，檔案治理現(xiàn)代化的過程也就是檔案行政管理工作法治化的過程，檔案行政管理工作法治化是檔案治理現(xiàn)代化發(fā)展的歷史必然。

最后，提高檔案管理現(xiàn)代化進(jìn)程的協(xié)同共治能力。2021年的《規(guī)劃》對檔案管理提出了更高、更具體的要求——檔案管理現(xiàn)代化。這里強(qiáng)調(diào)的是檔案管理部門的改革方向，即進(jìn)一步明確了檔案館工作和檔案室工作的目標(biāo)和任務(wù)。檔案管理部門與檔案工作不是孤立存在的，它與社會其他部門、其他工作有著不可分割的聯(lián)系。對檔案館來說，一是需要明確自身的定位;二是要處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會效益之間的關(guān)系;三是要處理好檔案館內(nèi)外部之間的關(guān)系，走出一條定位清晰、治理高效的現(xiàn)代化發(fā)展道路。

2.2 法規(guī)。法規(guī)是檔案工作的保障。《規(guī)劃》明確：“十四五”時(shí)期，社會主義法治國家建設(shè)和新修訂《檔案法》施行，迫切要求深化依法治檔、提高檔案治理能力和水平。從國家檔案事業(yè)發(fā)展的不足看，還存在著檔案法規(guī)的適應(yīng)與施行、檔案治理與全面依法治檔的要求還有一定差距等主要問題。

首先，檔案法規(guī)的適應(yīng)與施行。截至2020年9月，我國共有檔案法律1部，行政法規(guī)3部，部門規(guī)章32件，規(guī)范性文件60件，另外還有大量的地方性法規(guī)和檔案標(biāo)準(zhǔn)。[7]在完善檔案法規(guī)體系方面，各級檔案行政管理部門特別是副省級以上檔案行政管理部門有許多工作要做。新《檔案法》第三條明確，“……把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。”[8]通過立法解決突出問題，從法律上解決檔案工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不相適應(yīng)的問題。新《檔案法》的頒布與實(shí)施，將帶動檔案法規(guī)規(guī)章的全面修訂，進(jìn)而提高檔案法規(guī)規(guī)章的完整性和規(guī)范性，整體推進(jìn)檔案法規(guī)體系的完善和進(jìn)步。

其次，檔案治理與全面依法治檔的要求還有較大差距。2015年7月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，在全國推廣“雙隨機(jī) 一公開”監(jiān)管模式。[9]把“雙隨機(jī) 一公開”監(jiān)管模式納入依法治檔、依法行政工作中，切實(shí)解決當(dāng)前存在的檢查隨意和執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，既是檔案執(zhí)法工作的有效手段，同時(shí)也是提高監(jiān)管效能、提升檔案治理能力的主要途徑。

2.3 信息化。檔案治理的現(xiàn)代化，應(yīng)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、信息技術(shù)的普及和廣泛應(yīng)用相適應(yīng)?！兑?guī)劃》提出，要在2025年使檔案信息化建設(shè)再上新臺階，進(jìn)一步融入數(shù)字中國的建設(shè)，信息化與檔案事業(yè)各項(xiàng)工作深度融合。這里至少應(yīng)該有兩層意思，一是管理對象以信息化的方式產(chǎn)生，二是管理手段應(yīng)普遍地采用信息化技術(shù)。各級檔案部門要以國家推動電子政務(wù)、電子商務(wù)特別是網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)——“一網(wǎng)通辦”為契機(jī)，深入研究檔案信息化面臨的現(xiàn)實(shí)問題，提升檔案信息化能力及推進(jìn)“強(qiáng)基工程”的實(shí)施。在全國檔案信息化基礎(chǔ)性關(guān)鍵性領(lǐng)域開展專項(xiàng)建設(shè)，推動檔案信息化固本強(qiáng)基邁上新臺階。[10][11]

檔案工作從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型最明顯的表現(xiàn)形式就是信息技術(shù)的改革與創(chuàng)新，技術(shù)的突破與發(fā)展也是提升檔案治理能力的關(guān)鍵要素之一。在信息化發(fā)展進(jìn)程中，如何把握高新技術(shù)發(fā)展具體應(yīng)用的節(jié)奏和適用性？如何保障檔案信息的安全？如何整合檔案信息資源并實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門和跨行業(yè)之間的交流與利用？如何利用信息技術(shù)更好地實(shí)現(xiàn)檔案部門的社會效益？這些都是今后檔案信息化發(fā)展的主要方向，也是解決檔案工作主要矛盾的變革之道。

3 促進(jìn)檔案工作發(fā)展的路徑

3.1 頂層設(shè)計(jì)謀全局。首先，做好頂層設(shè)計(jì)。檔案主管部門的職責(zé)之一，是要明確檔案事業(yè)未來的發(fā)展思路。按照新《檔案法》規(guī)定，檔案主管部門承擔(dān)對檔案事業(yè)“統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”的責(zé)任。要履行好這項(xiàng)責(zé)任，就必須準(zhǔn)確把握檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)趨勢，找出存在的問題，探尋解決這些問題的辦法，規(guī)劃檔案事業(yè)發(fā)展的路徑，對我國檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)行全局性、長遠(yuǎn)性的謀劃、設(shè)計(jì)。

其次，確定檔案管理現(xiàn)代化發(fā)展模式。機(jī)構(gòu)改革后獨(dú)立運(yùn)行的檔案館面臨著如何選擇實(shí)現(xiàn)“五位一體功能”的路徑和方法的問題。第一，檔案館應(yīng)按照時(shí)代發(fā)展的要求，凸顯出其公共服務(wù)性，并進(jìn)一步明確自身的服務(wù)功能定位。第二，檔案館的轉(zhuǎn)型發(fā)展同時(shí)也是我國政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個有機(jī)組成部分。例如，多地政府提出“最多跑一次”服務(wù)理念的實(shí)現(xiàn)就離不開機(jī)關(guān)檔案工作的支持。第三，處理好內(nèi)外部關(guān)系，積極面向全球檔案治理。

3.2 法治保障明監(jiān)督。首先，加快檔案行政法規(guī)規(guī)章的修訂工作。及時(shí)啟動與新《檔案法》配套的《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》《檔案館工作通則》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等法規(guī)規(guī)章的修訂工作，進(jìn)而推進(jìn)地方和各領(lǐng)域檔案法規(guī)規(guī)章的修訂。

其次，明確監(jiān)管的渠道。新《檔案法》增設(shè)了“監(jiān)督檢查”專章，主要就檔案法在實(shí)施過程中，各級檔案主管部門以及有關(guān)機(jī)關(guān)，對涉及檔案的行為活動依法進(jìn)行檢查和監(jiān)督管理，并相應(yīng)地對法律責(zé)任提出規(guī)定要求，這有助于規(guī)范檔案行政權(quán)力的運(yùn)行，推進(jìn)檔案主管部門依法行政。具體途徑可從自身監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管、引入第三方監(jiān)督等三方面展開。

再次，推動檔案行政執(zhí)法和檔案行政監(jiān)督工作常態(tài)化。檔案主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會組織和企業(yè)事業(yè)單位的行政執(zhí)法檢查，特別是“雙隨機(jī)一公開”工作應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)行，最好將五年一輪的檢查縮短到三年或兩年一輪，并實(shí)現(xiàn)檢查對象的全覆蓋。對下級檔案行政管理們的行政監(jiān)督檢查工作也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)一年、至少兩年一輪，切實(shí)運(yùn)用好法治手段，依法推進(jìn)檔案工作的進(jìn)步和發(fā)展。

最后，做好檔案法治績效的評價(jià)工作。可采取上級對下級的內(nèi)部評價(jià)和委托第三方，如司法行政管理部門或?qū)＜医M形式進(jìn)行的外部評價(jià)兩種方式，對檔案法治工作的成效進(jìn)行總結(jié)，查找問題，尋求對策，不斷改進(jìn)工作方法，進(jìn)而推動檔案法治工作的持續(xù)、高效發(fā)展。

3.3 平臺建設(shè)促轉(zhuǎn)型。其一，建立檔案信息安全平臺。在電子檔案信息系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)管理方面，要嚴(yán)格界定涉密系統(tǒng)與非涉密系統(tǒng)的界限，落實(shí)國家信息系統(tǒng)安全管理政策，按照分級保護(hù)和等級保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對涉密系統(tǒng)與非涉密系統(tǒng)進(jìn)行檢測，完善檔案行業(yè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全信息通報(bào)機(jī)制，開展檔案網(wǎng)站安全監(jiān)控和績效評估，確保檔案系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)的安全。在傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化資源方面，從數(shù)字化作業(yè)開始嚴(yán)格把關(guān)，要形成一套嚴(yán)格的技術(shù)操作規(guī)范體系，按照不同的載體類型嚴(yán)格遵守不同的技術(shù)規(guī)范，落實(shí)不同的技術(shù)要求，作業(yè)過程中時(shí)刻調(diào)整電子載體的兼容格式，存儲容量等硬性技術(shù)要求，轉(zhuǎn)型后要及時(shí)建立后臺數(shù)據(jù)庫和實(shí)時(shí)安防系統(tǒng)，根據(jù)訪問需求和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行擴(kuò)容增容，同時(shí)保證平臺不被惡意攻擊和數(shù)據(jù)泄露。

其二，建立檔案查詢利用服務(wù)平臺。2019年起，國家檔案局啟動了全國檔案查詢利用服務(wù)平臺建設(shè)。近期目標(biāo)是搭建一個盡可能多地容納各級綜合檔案館的網(wǎng)絡(luò)平臺，遠(yuǎn)期目標(biāo)是將全國各級綜合檔案館全部開展互聯(lián)網(wǎng)和移動端，將檔案查詢利用服務(wù)融入?yún)^(qū)域內(nèi)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)體系，推動檔案查詢利用服務(wù)延伸到村、社區(qū)基層一線，促進(jìn)檔案公共服務(wù)的均等化和便捷化。[12]

同時(shí)，新《檔案法》也明確“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用?！盵13]此外，將繼續(xù)推動各副省級市以上檔案部門接入電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，探索利用電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)開展檔案利用、信息報(bào)送、業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等工作，以業(yè)務(wù)應(yīng)用驅(qū)動檔案信息化。

其三，建立檔案宣傳平臺。鼓勵社會力量的參與，增加檔案宣傳范圍，擴(kuò)大檔案宣傳效果。為此，必須加強(qiáng)檔案宣傳工作，通過宣傳普及檔案工作知識，擴(kuò)大檔案工作影響，進(jìn)而提高全社會的檔案意識。

其四，建立檔案國際交流平臺。推動檔案事業(yè)健康發(fā)展，也要有國際視野，廣泛開展國際交流，在國際上發(fā)出中國聲音、講好中國故事，同時(shí)引進(jìn)國際有益經(jīng)驗(yàn)，為我們的發(fā)展提供借鑒和參考。為此，檔案主管部門要做好檔案國際交流方面的組織工作和渠道的開拓工作。

其五，建立檔案專家智庫平臺。在檔案工作存在的問題中，隊(duì)伍建設(shè)成效不夠明顯也位列其中。2018年起，國家檔案局完成首批全國檔案專家選拔工作，選拔全國檔案專家106名，其中領(lǐng)軍人才31名，支持檔案專家參與政策論證、項(xiàng)目評審、教育培訓(xùn)、課題研究、學(xué)術(shù)交流等活動。積極落實(shí)“人才強(qiáng)檔”工程，構(gòu)建檔案專家智庫平臺，結(jié)合專家在檔案工作不同領(lǐng)域之所長，建立梯隊(duì)合理的人才隊(duì)伍，[14]進(jìn)而促進(jìn)檔案事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。

4 結(jié)語

關(guān)于檔案工作變革方向和發(fā)展路徑的討論基于三個背景。首先，在機(jī)構(gòu)改革背景下，法律和國家政策明確檔案工作姓黨，局館分設(shè)后作出的職責(zé)調(diào)整，更有利于檔案事業(yè)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展;其次，伴隨著新《檔案法》的施行，檔案工作變革的方向和發(fā)展的路徑愈發(fā)明晰，依法治檔、依法行政將進(jìn)入新時(shí)代、駛?cè)肟燔嚨溃瑱n案治理法治化和現(xiàn)代化將成為歷史的必然選擇;最后，隨著《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的印發(fā)，檔案工作在發(fā)展過程中凸顯出來的問題愈發(fā)明顯，如何適應(yīng)“十四五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)和工作原則就成為促進(jìn)檔案工作變革和發(fā)展的壓力和動力。

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