王嘉偉（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488）

環(huán)境公共利益包含環(huán)境類公共利益、資源類公共利益與生態(tài)類公共利益[1]，由于人們對(duì)公共利益所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)并不明確，且公共環(huán)境資源在使用上具有競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，人們出于自利的本能趨于最大化地利用公共資源而不愿為其承擔(dān)義務(wù)。為了防止公地悲劇的發(fā)生，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的一個(gè)重要方法即是界定產(chǎn)權(quán)，尤其主張通過(guò)私有化來(lái)防止資源與環(huán)境的破壞。在我國(guó)以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度下，大部分的環(huán)境資源實(shí)際上是通過(guò)承包、租賃等各種形式來(lái)加以利用的，由于實(shí)際利用人取得的并非完全意義上的所有權(quán)，其可能會(huì)對(duì)公益的受損漠不關(guān)心，在實(shí)際利用人“意思自治”的私益處分背后隱藏著公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)早在1979年頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，且制定了眾多的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，法律不可謂空白，可為何環(huán)境污染問(wèn)題卻依舊嚴(yán)峻？行政機(jī)關(guān)本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法方面的優(yōu)勢(shì)，以其專業(yè)性和主動(dòng)性承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)，可在秦嶺別墅違建事件、恒大?；◢u事件中政府監(jiān)管為何缺位？甚至與企業(yè)共謀？2017年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的修訂正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)逐步成為環(huán)境公益訴訟中的重要力量。除了法律賦予的提起公益訴訟的主體地位之外，在監(jiān)察體制改革和司法改革背景下，檢察機(jī)關(guān)介入本應(yīng)是行政執(zhí)法的領(lǐng)域有何法理依據(jù)與優(yōu)勢(shì)，只有結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情才能對(duì)上述問(wèn)題有一個(gè)合理的解釋。目前學(xué)界的研究大部分是從檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系[2]、檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟主體地位[3]、檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)組織的功能定位[4]等角度出發(fā)，鮮有學(xué)者從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作情況審視檢察權(quán)介入的積極意義，也忽略了監(jiān)察體制改革和新一輪司法改革對(duì)檢察權(quán)環(huán)境民事公益訴訟中的積極作用。現(xiàn)有研究均缺乏在整體制度環(huán)境下的分析，更多的集中于某一方面，須從我國(guó)的國(guó)情以及制度運(yùn)行的實(shí)際情況出發(fā)，才能看到檢察權(quán)的介入對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)的積極影響。本文從環(huán)境公共利益保護(hù)的困境出發(fā)，分析了檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)在環(huán)境民事公益訴訟中發(fā)揮更大的作用。從我國(guó)監(jiān)察體制改革與司法改革的背景來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)介入具有理論基礎(chǔ)及體制優(yōu)勢(shì)?；谀壳皩W(xué)界對(duì)檢察權(quán)介入環(huán)境民事公益訴訟的爭(zhēng)議，本文提出了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中維護(hù)環(huán)境公共利益的優(yōu)化路徑。

一、環(huán)境公共利益保護(hù)亟待檢察權(quán)發(fā)揮更大作用

（一）產(chǎn)權(quán)缺失下的“公地悲劇”

1968年，英國(guó)學(xué)者哈丁發(fā)表了《公地的悲劇》一文，首次提出了“公地悲劇”理論模型，文章題目中的“the commons”并不僅僅指的是公共的土地，將它譯為“公共資源”或許更合適。環(huán)境公共利益即屬于一種公共資源，具有消費(fèi)中的非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，每個(gè)人都可以自由使用公共資源而無(wú)法阻止其他人的使用，同時(shí)任何一人對(duì)該公共資源的利用都將導(dǎo)致公共資源的減少，人們出于自利的動(dòng)機(jī)而傾向于使用該公共資源而不承擔(dān)相應(yīng)的成本，這種負(fù)外部性的存在造成公共資源往往被過(guò)度使用甚至浪費(fèi)，政府可以通過(guò)管制或稅收的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。曼昆在書(shū)中強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)的重要性，“當(dāng)產(chǎn)權(quán)缺失引起市場(chǎng)失靈時(shí)，政府可以通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)從而減少行為的負(fù)外部性，政府有時(shí)也可以把公共資源變?yōu)樗饺宋锲罚瑥亩鴾p少公共環(huán)境無(wú)人關(guān)心的現(xiàn)象”[5]246。由于我國(guó)以公有制為主體，事實(shí)上存在大量的公共物品，環(huán)境公共利益即是重要的一類公共物品。在我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義公有制不動(dòng)搖的前提下，只有通過(guò)合理的制度構(gòu)建才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的有效保護(hù)，防止大量的公共利益陷入公地悲劇的境地中。公共信托理論認(rèn)為環(huán)境等公共資源屬于全民所有，公民將管理公共物品的權(quán)力委托給政府行使，從而在公民與政府間構(gòu)建起信托關(guān)系[6]。環(huán)境公共資源國(guó)家所有僅僅是名義上的，這種所有權(quán)的本質(zhì)是代管權(quán)。然而這種“委托-代理”結(jié)構(gòu)也容易造成委托方與代理方激勵(lì)與責(zé)任的不一致問(wèn)題，代理方可能并非為了委托方的利益最大化而行事。并且由于國(guó)家乃法律上一抽象的實(shí)體，特定公共利益的保護(hù)仍需代表國(guó)家公權(quán)力的特定機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，對(duì)具體的公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，保護(hù)環(huán)境公共利益既為其代表國(guó)家所行使的權(quán)利，也是其作為公共利益維護(hù)者的職責(zé)。我國(guó)大量存在的公共資源一定程度上造成了高昂的代理成本，環(huán)境資源領(lǐng)域的失職瀆職、貪污腐敗、浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（二）不完全產(chǎn)權(quán)下的私人保護(hù)失效

合理明晰的產(chǎn)權(quán)，能夠有效地減少公地悲劇的發(fā)生。然而產(chǎn)權(quán)并非一個(gè)精準(zhǔn)的法律用語(yǔ)，在《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中，作者寫(xiě)道：“產(chǎn)權(quán)賦予所有者處理事務(wù)的自由。構(gòu)成所有權(quán)的法律權(quán)利束具有三重含義，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)于理解產(chǎn)權(quán)是至關(guān)重要的……”[7]66在書(shū)中，其產(chǎn)權(quán)的概念更類似于法律上所有權(quán)的概念，指對(duì)物有完全排他的權(quán)利。我國(guó)各式各樣的產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)，含義也更多的是類似于所有權(quán)的概念。但實(shí)際上，我國(guó)所強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)改革并非是完全地使私主體獲得資源的所有權(quán)，更多則是通過(guò)承包、租賃、使用等方式獲得一定資源的使用權(quán)，其屬于一種“不完全的產(chǎn)權(quán)”。不完全產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人并非對(duì)物有排他的權(quán)利，其使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)中的部分權(quán)能受到限制[8]。我國(guó)《民法典》規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等類型的權(quán)利，這些權(quán)利在范圍以及內(nèi)容上存在差別，所有權(quán)是最為圓滿的產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樗姓呖梢詫?duì)物最為全面的支配，而其他并非圓滿的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容則需要通過(guò)法律與合同去界定[9]230，目前我國(guó)仍存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰的問(wèn)題。自2019年推進(jìn)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革也在試圖構(gòu)建我國(guó)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，試圖明確界分不同產(chǎn)權(quán)之間的界限，然而我們不禁要問(wèn)，這樣的產(chǎn)權(quán)真的足夠明晰嗎？目前我國(guó)的自然資源在所有權(quán)方面形成了國(guó)家所有與集體所有的二元所有格局。以農(nóng)村土地為例，土地承包法也規(guī)定了發(fā)包方與承包方各自的權(quán)利與義務(wù)，比如承包方應(yīng)承擔(dān)依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務(wù)，發(fā)包方有權(quán)制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，在雙方的權(quán)利義務(wù)主要通過(guò)合同以及土地承包法進(jìn)行界分的條件下，很容易出現(xiàn)雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)定的空缺。在承包方獲得了一項(xiàng)不完全的產(chǎn)權(quán)時(shí)，如果承包方與污染企業(yè)達(dá)成一項(xiàng)交易而允許企業(yè)污染土地，承包方也獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償，是否潛在地?fù)p害了集體的利益？在我國(guó)公有制占主導(dǎo)的前提下，這種不完全的產(chǎn)權(quán)還有很多，這都導(dǎo)致了很多財(cái)產(chǎn)的所有者與實(shí)際使用者存在事實(shí)上的分離，如此的制度安排會(huì)極大地增大代理成本，很多看似“自治”的領(lǐng)域蘊(yùn)含著公共環(huán)境利益的損害。筆者并非認(rèn)為應(yīng)無(wú)限擴(kuò)大公共利益的范圍，只是應(yīng)當(dāng)注意到在私益的背后隱藏的公共利益受損的問(wèn)題。

（三）地方法團(tuán)主義模式下的政府監(jiān)管失靈

行政權(quán)具有更加靈活、更加主動(dòng)以及更加專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當(dāng)有合理地分工，只有在行政權(quán)力無(wú)法有效監(jiān)管的情況下，司法機(jī)關(guān)才應(yīng)進(jìn)行適度的干預(yù)[10]。我國(guó)早在1979年就已制定了《環(huán)境保護(hù)法》，并且出臺(tái)了不同方面、不同層級(jí)的法律法規(guī)。然而，嚴(yán)重出現(xiàn)的環(huán)境污染現(xiàn)狀已證明了這些法律并未得到很好的實(shí)施。造成如今環(huán)境公共利益受損并非法律不充分，而是法律并未得到良好的貫徹執(zhí)行。地方法團(tuán)主義有助于解釋這一現(xiàn)象的產(chǎn)生[11]，地方法團(tuán)主義又稱為“地方政府公司化”，主要是指地方政府通過(guò)抽取利潤(rùn)、控制稀缺生產(chǎn)資源投入等方式，積極推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展壯大[12]210，地方政府與企業(yè)形成了利益共同體。從央地關(guān)系的視角看，中央政府單一的GDP考核機(jī)制、財(cái)政分權(quán)等因素致使地方政府熱衷于與企業(yè)合謀，造成政府監(jiān)管的失效。做大做好地方的GDP數(shù)字是地方政績(jī)的一個(gè)重要因素，而環(huán)境要素等指標(biāo)的考核需要長(zhǎng)期的投入，難以在短時(shí)間做出成績(jī)。在這樣的政治錦標(biāo)賽的激勵(lì)體制中，地方政府往往犧牲環(huán)境利益讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化[13]。這也造成了在我國(guó)現(xiàn)有的體制下，行政權(quán)力的監(jiān)管經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府失靈的情形。在近期一些熱點(diǎn)的環(huán)境案件中，比如在秦嶺別墅違建案、白洋淀水污染事件中我們都可以看到行政監(jiān)管的缺失。政府權(quán)力在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)缺乏制約與監(jiān)督，尤其是缺乏司法權(quán)對(duì)其的監(jiān)督，司法權(quán)的介入顯得必要。2017年新修訂的《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起檢察行政公益訴訟，使得政府的職權(quán)也受到了檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督。張軍檢察長(zhǎng)也指出：“當(dāng)下，政府及其部門行政執(zhí)法不到位導(dǎo)致的公共利益得不到有效維護(hù)、保障的問(wèn)題更為突出，檢察監(jiān)督、公益訴訟的重點(diǎn)應(yīng)在這一領(lǐng)域更加著力。 ”[14]

（四）社會(huì)組織存在缺陷下的社會(huì)救濟(jì)缺失

隨著改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性分離，公民的服務(wù)意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，各種非政府組織也逐漸地參與到社會(huì)公共事務(wù)管理的過(guò)程中。但由于經(jīng)濟(jì)水平及文化的差異，我國(guó)的社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家，且其活動(dòng)受到了嚴(yán)格的管制。第一，從法律規(guī)范出發(fā)，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第十八條為社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了嚴(yán)格條件，包括需要依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄，這使得社會(huì)組織通過(guò)訴訟的方式維護(hù)公共利益的作用極為有限。且不論這樣的規(guī)定是否合理，如此嚴(yán)苛的規(guī)定使眾多社會(huì)組織難以達(dá)到提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，而檢察機(jī)關(guān)的介入可以彌補(bǔ)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)下的社會(huì)救濟(jì)缺失[15]。第二，社會(huì)組織自身也存在缺陷性，環(huán)境保護(hù)組織往往面臨資金匱乏、專業(yè)能力欠缺、組織機(jī)構(gòu)不規(guī)范的情況，這些都限制了環(huán)境保護(hù)組織利用社會(huì)力量發(fā)揮更大的作用[16]。并且囿于其社會(huì)團(tuán)體非政府性、非營(yíng)利性的定位，在缺乏社會(huì)捐助及法律賦予的強(qiáng)制力下，其調(diào)查舉證能力都有所欠缺。第三，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟不得牟取經(jīng)濟(jì)利益使其缺乏動(dòng)機(jī)。一方面我國(guó)法律堅(jiān)持社會(huì)組織非營(yíng)利性的定位，規(guī)定其不能牟取經(jīng)濟(jì)利益；另一方面社會(huì)組織提起公益訴訟可能需要在先期墊付高昂的訴訟費(fèi)用并承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)使社會(huì)組織缺乏提起公益訴訟的激勵(lì)。在此方面可以對(duì)比消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的職業(yè)打假人現(xiàn)象，無(wú)論其是否符合消費(fèi)者的定義以及動(dòng)機(jī)為何，在客觀效果上，職業(yè)打假人通過(guò)打假獲取賠償確實(shí)在一定程度上有助于食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的維護(hù)。最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判（2020）》和《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》顯示：環(huán)境公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償案件增幅明顯。2020年，全國(guó)法院審結(jié)社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件103件，同比上升77.6%；審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件3454件，同比上升82.3%，審結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件62件，同比上升72.2%，可以看到檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為“絕對(duì)主力”[17]。社會(huì)團(tuán)體提起的案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于檢察機(jī)關(guān)提起的案件數(shù)量。在我國(guó)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)下，檢察機(jī)關(guān)的介入可以有效彌補(bǔ)環(huán)境公共利益維護(hù)者的缺位。

二、環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位與優(yōu)勢(shì)分析

（一）環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位

1.檢察機(jī)關(guān)是公共利益的維護(hù)者

環(huán)境資源屬于國(guó)家所有，在制度的實(shí)際運(yùn)行上，需要特定的國(guó)家機(jī)關(guān)以國(guó)家的名義行使環(huán)境公益保護(hù)的職責(zé)。傳統(tǒng)理論將環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)更多地賦予行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樾姓?quán)具有主動(dòng)行使、更加靈活、專業(yè)的優(yōu)勢(shì)。然而由于行政手段的局限性，其保護(hù)效果也具有缺陷。盡管有學(xué)者呼吁應(yīng)改變環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任的定位，但環(huán)境侵權(quán)責(zé)任派生于傳統(tǒng)民法中的填補(bǔ)責(zé)任，目前通說(shuō)認(rèn)為其屬于一種民事責(zé)任[18]，從實(shí)然層面分析，行政手段僅限于警告、罰款等等措施，污染者通常被處以高額罰款，可受到損害的環(huán)境公共利益卻依然未得到修復(fù)，環(huán)境侵權(quán)訴訟體現(xiàn)了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的現(xiàn)代環(huán)境治理觀,真正使得污染物企業(yè)為其“外部成本”買單。盡管“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”賦予了行政機(jī)關(guān)民事訴訟的主體資格，使得行政機(jī)關(guān)也可以通過(guò)民事訴訟途徑使受損的環(huán)境得到修復(fù)。然而，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的規(guī)定，其所定義的“生態(tài)環(huán)境損害”的范圍非常有限，限定為“較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件、在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”等條件，這使得眾多環(huán)境公共利益并未受到行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)既非法定的自然資源所有者，也非管理環(huán)境資源的特定機(jī)關(guān)，但是不同公權(quán)力之間的管理有交叉重疊之處，檢察機(jī)關(guān)同樣負(fù)有公共利益的維護(hù)職責(zé)，在行政權(quán)無(wú)法有效維護(hù)公共利益時(shí)，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮最后的救濟(jì)功能。縱觀英美法系和大陸法系，無(wú)論是將檢察權(quán)定性為行政權(quán)還是司法權(quán)，抑或是認(rèn)為檢察權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性，都承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)公共利益[19]。《人民檢察院組織法》第二條規(guī)定人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施。檢察權(quán)維護(hù)環(huán)境公共利益具有獨(dú)特的價(jià)值與功能，檢察機(jī)關(guān)的適度介入能夠有效地彌補(bǔ)行政權(quán)力的不足，有利于構(gòu)筑各權(quán)力相互監(jiān)督的體制，實(shí)現(xiàn)了公權(quán)力之間的高效聯(lián)動(dòng)。2018年修訂后的人民檢察院組織法規(guī)定了檢察院依照法律規(guī)定提起公益訴訟的職權(quán)。在我國(guó)民事訴訟法和行政訴訟法中，關(guān)于起訴主體的法律規(guī)定長(zhǎng)期奉行利害關(guān)系原則，民事訴訟法與行政訴訟法的修改都突破了嚴(yán)格意義上的利害關(guān)系，也使得在傳統(tǒng)行政訴訟法上不可訴的行政行為開(kāi)始被納入了司法審查的范圍，為檢察權(quán)積極發(fā)揮公共利益維護(hù)職能提供了制度上的依據(jù)。

2.檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)

我國(guó)憲法與人民檢察院組織法規(guī)定檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)上文的分析可以看出我國(guó)在立法方面對(duì)于環(huán)境保護(hù)有著較為嚴(yán)格的法律體系，問(wèn)題的關(guān)鍵是法律并未得到嚴(yán)格地執(zhí)行。由于我國(guó)的單一制國(guó)家體制，法律的執(zhí)行往往還是由地方行政機(jī)關(guān)來(lái)落實(shí)。在法律實(shí)施的過(guò)程中，由于中央與地方的利益存在不一致性，這就導(dǎo)致了與制度設(shè)計(jì)相違背的政府行為發(fā)生。特別是在現(xiàn)行的官員晉升機(jī)制下，政府官員往往受到短期利益的驅(qū)使，而公共服務(wù)的提供以及資源保護(hù)對(duì)地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效卻少有助益處，這往往誘發(fā)了地方政府的短期行為。導(dǎo)致地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職能往往讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成環(huán)境污染問(wèn)題的惡化。最近幾年在中央政策的不斷引導(dǎo)下，通過(guò)將環(huán)境指標(biāo)納入地方政府的考核范圍，地方政府也開(kāi)始逐步重視生態(tài)環(huán)境等公共物品服務(wù)的提供。而檢察機(jī)關(guān)的定位正是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其不僅僅是公共利益的維護(hù)者，同時(shí)也是維護(hù)法制的統(tǒng)一、貫徹法律執(zhí)行的國(guó)家機(jī)關(guān)。在中央與地方目標(biāo)存在偏離的情況下，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮可以保證法律的有效執(zhí)行，從而使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律制度得到有效地落實(shí)，打破地方政府對(duì)于環(huán)境資源事項(xiàng)的壟斷性權(quán)力，通過(guò)制度性的“分權(quán)”以及法律監(jiān)督機(jī)制，有效地規(guī)范政府的行為。地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)當(dāng)以犧牲經(jīng)濟(jì)環(huán)境為代價(jià)，檢察權(quán)的介入為地方追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃定了法律的邊界，有利于保障環(huán)境保護(hù)法律的貫徹實(shí)施。

（二）環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)的優(yōu)勢(shì)分析

1.司法改革背景下檢察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性

我國(guó)憲法規(guī)定人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。然而在實(shí)踐中，司法權(quán)仍具有地方依附性，現(xiàn)行體制下地方黨政機(jī)關(guān)掌握了法院的人財(cái)物等相關(guān)權(quán)力，司法機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面存在著地方保護(hù)主義傾向。黨的十八屆三中全會(huì)明確了司法屬于中央事權(quán)，提出推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，從而探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，新一輪司法改革下，司法機(jī)關(guān)更多的帶有“省內(nèi)直管”的性質(zhì)，司法機(jī)關(guān)將實(shí)現(xiàn)與地方行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立，這有利于檢察機(jī)關(guān)更加獨(dú)立地發(fā)揮檢察權(quán)，起到對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約功能，防止地方利益的掣肘。

2.監(jiān)察體制改革下檢察機(jī)關(guān)職能的調(diào)整

我國(guó)監(jiān)察體制改革預(yù)留了檢察監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新空間，在國(guó)家監(jiān)察體制改革之下，屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)被劃歸監(jiān)察委員會(huì)，這使得檢察機(jī)關(guān)在改革下權(quán)力被削弱，檢察機(jī)關(guān)會(huì)積極拓展其在公益訴訟中的職能來(lái)彌補(bǔ)權(quán)力的喪失，這也使得檢察機(jī)關(guān)有動(dòng)機(jī)積極介入公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)有充足的專業(yè)能力以及人員物質(zhì)保障在環(huán)境公共利益保護(hù)中發(fā)揮更大的作用，并且由于檢察機(jī)關(guān)行使國(guó)家公權(quán)力，其在調(diào)查取證等方面比個(gè)人以及社會(huì)組織有著更強(qiáng)的能力，檢察機(jī)關(guān)擁有專門維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施所需要的專業(yè)檢察隊(duì)伍，且具有國(guó)家法定的地位，在人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障方面一般優(yōu)于其他主體。在檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利被劃歸監(jiān)察委之后，檢察機(jī)關(guān)將有更多的精力來(lái)實(shí)施環(huán)境公益的保護(hù)，在環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理方面能夠起到積極的作用。根據(jù)近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟情況的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了環(huán)境保護(hù)組織，并且取得了良好的成效。

3.檢察機(jī)關(guān)的介入能夠有效節(jié)約司法資源

檢察機(jī)關(guān)最主要的職責(zé)是通過(guò)提起刑事訴訟來(lái)維護(hù)刑法所保護(hù)的法益，通常刑法所保護(hù)的環(huán)境法益的概念小于行政法所保護(hù)的環(huán)境公益和民事侵權(quán)中的環(huán)境法益，刑法懲罰的是最為嚴(yán)重的破壞環(huán)境法益的行為。檢察院起訴的環(huán)境違法犯罪通常與公共利益中環(huán)境問(wèn)題密切相關(guān)。然而，僅僅進(jìn)行刑事追訴并不能使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，刑事附帶民事訴訟可以在一個(gè)訴訟中實(shí)現(xiàn)刑事法益與民事法益的雙重保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)在刑事起訴的同時(shí)提起附帶民事公益訴訟具有天然的優(yōu)勢(shì)，其避免了證據(jù)的重復(fù)收集，也避免了庭審過(guò)程的重復(fù)，能夠有效地節(jié)約司法資源。一些法院還積極探索開(kāi)展環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件，訴訟復(fù)合性增強(qiáng)了不同部門法對(duì)環(huán)境公共利益的協(xié)同保護(hù)。

三、環(huán)境民事公益訴訟中檢察權(quán)作用的優(yōu)化路徑

（一）合理界定檢察權(quán)介入環(huán)境民事公益訴訟的屬性

傳統(tǒng)的行政處罰屬于行為責(zé)任而缺乏對(duì)已經(jīng)發(fā)生損害的填補(bǔ)，導(dǎo)致通過(guò)行政方式解決環(huán)境問(wèn)題，雖然執(zhí)法充分并做出嚴(yán)厲的行政處罰，但是被損害的環(huán)境卻并未得到修復(fù)。修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境依然被視為一種損害填補(bǔ)型的民事責(zé)任，責(zé)任的性質(zhì)決定其必須通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)加以解決。檢察機(jī)關(guān)行使的是公共職能維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)行使公權(quán)力實(shí)質(zhì)上與污染者不平等，但是由于其民事責(zé)任的性質(zhì)，決定檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)起訴的方式，通過(guò)司法途徑來(lái)加以解決。有學(xué)者指出，我國(guó)公益訴訟制度存在公益訴訟私法化的傾向[20]，這在一定程度上是存在的，而在未對(duì)我國(guó)民事責(zé)任與行政法責(zé)任作出系統(tǒng)性改造的前提下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)介入平等主體的民事訴訟從而實(shí)現(xiàn)其公權(quán)力職能是最優(yōu)的制度路徑。在我國(guó)執(zhí)法訴訟缺失的條件下，通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的原告地位，可以有效地彌補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)者民事責(zé)任缺失的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為，雖然檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，但是在提起民事訴訟的過(guò)程中其并未與污染者處于權(quán)利義務(wù)不平等的狀態(tài)，也并非對(duì)被告的人身自由等基本權(quán)利施加限制，所以有關(guān)的舉證責(zé)任規(guī)則并不應(yīng)當(dāng)因檢察機(jī)關(guān)作為原告而變化。

（二）厘清檢察機(jī)關(guān)與其他環(huán)保主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

如前文所述，環(huán)境公共利益往往與私益發(fā)生交叉與重合，并且在法律上難以做出界分。環(huán)境公共利益的保護(hù)融合了私主體、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)多重角色。應(yīng)當(dāng)合理地確定檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境民事公益訴訟的程序及其角色定位。第一，只有私主體不提起訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)才有必要介入。因?yàn)?，私主體利益往往直接受到侵害，其作為利益受損害的一方比檢察機(jī)關(guān)掌握了更多的信息。如果社會(huì)公共利益通過(guò)私人提起的訴訟就可以得到保護(hù)的，檢察機(jī)關(guān)就沒(méi)必要進(jìn)行干涉[21]。第二，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的角色地位。盡管環(huán)保社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展并不發(fā)達(dá)并且存在諸多缺陷，但是其相較于檢察機(jī)關(guān)可能更加專業(yè)，并且有利于公民意識(shí)的培育。在環(huán)境保護(hù)組織能夠有效提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共利益的維護(hù)，否則也是對(duì)檢察資源不必要的浪費(fèi)，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮支持起訴制度的優(yōu)勢(shì)，將公共權(quán)力的優(yōu)勢(shì)與社會(huì)組織的積極性和專業(yè)性相結(jié)合，充分發(fā)揮公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的協(xié)同治理作用。第三，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于檢察權(quán)的行使，行政權(quán)的行使更加高效、更加專業(yè)，在行政執(zhí)法已經(jīng)能夠有效防范環(huán)境公共利益受損時(shí)，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)保持謙抑性。同時(shí)，行政處罰需要行政機(jī)關(guān)舉證證明行政行為的合法性，而提起民事訴訟則使得舉證責(zé)任倒置，雖然都是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，但是通過(guò)行政途徑與通過(guò)司法途徑會(huì)讓雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生巨大的改變，要防范環(huán)境民事公益訴訟制度的濫用，通過(guò)行政權(quán)可以達(dá)到規(guī)制目的的則不需要通過(guò)訴訟方式進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)與其他程序的銜接與協(xié)調(diào)

目前對(duì)于環(huán)境公共利益的保護(hù)，我國(guó)形成了環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟三大訴訟并存的結(jié)構(gòu)，三者之間存在交叉關(guān)系。中共中央、國(guó)務(wù)院在2017年頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種獨(dú)立于傳統(tǒng)的侵權(quán)訴訟以及公益訴訟的新型訴訟。在該改革方案中，強(qiáng)調(diào)了政府的訴訟地位，也提出了具體的可操作的規(guī)范，并對(duì)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體程序、訴訟前的磋商程序做了規(guī)定。然而，該改革方案在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接問(wèn)題上僅做了簡(jiǎn)化處理，即應(yīng)當(dāng)由最高人民法院根據(jù)我國(guó)實(shí)際來(lái)確定。最高人民法院2020年發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》，填補(bǔ)了兩類訴訟銜接的空白。但對(duì)于二者之間的關(guān)系，目前仍存在爭(zhēng)論，存在排斥說(shuō)與兼容說(shuō)[22]。排斥說(shuō)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都是獨(dú)立的訴訟程序，兩者在程序上不具有兼容性。兼容說(shuō)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟中的原告可以與環(huán)境公益訴訟的原告作為共同原告提起訴訟，在一個(gè)案件中實(shí)現(xiàn)對(duì)同一損害的救濟(jì)[23]。筆者認(rèn)為二者是兼容的，盡管其提起訴訟的主體不同，但是兩種訴訟的責(zé)任都屬于民事責(zé)任并且內(nèi)容具有重合性，如果承認(rèn)兩類程序的獨(dú)立性，難免造成民事責(zé)任的重復(fù)追訴，二者提起主體的不同問(wèn)題應(yīng)通過(guò)確立原告之間提起訴訟的順位來(lái)進(jìn)行安排。而如何界分環(huán)境侵權(quán)訴訟中的損害和公益訴訟、損害賠償訴訟中的損害，防止私益借助公益訴訟得到了保護(hù)，則應(yīng)當(dāng)確立私益訴訟和后二者的明確區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，防止私人的“搭便車”現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)履職工作能力與獨(dú)立性

通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)權(quán)力的分立，能夠有效地實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，但重要的是處理好二者的相互關(guān)系，防止執(zhí)法的交叉重疊與權(quán)責(zé)不明。當(dāng)然，司法體制改革目前仍在探索之中，文章的分析仍舊是學(xué)理上的，檢察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)的實(shí)證效果還有待于進(jìn)一步觀察。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)這一新型的、更加專業(yè)化的訴訟，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)檢察部門的專門化，實(shí)現(xiàn)與審判機(jī)關(guān)的有效對(duì)接，避免公訴部門、民事行政檢察部門的職責(zé)交叉重疊。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)吸納環(huán)境法方向的專業(yè)人才，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)化建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，提升自己的辦案水平。

在我國(guó)公有制為主體的國(guó)情下，環(huán)境公共利益的保護(hù)更為迫切。在行政監(jiān)管缺位的情形下，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)亟槿胍詫?shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)。尤其是在監(jiān)察體制改革與司法改革背景下，檢察權(quán)的適當(dāng)介入被賦予了更大的意義。應(yīng)當(dāng)處理好檢察機(jī)關(guān)與私主體、社會(huì)團(tuán)體、行政權(quán)力在維護(hù)公共利益上的職責(zé)的合理劃分。盡管檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位已被法律所明確，但僅僅確立其提起訴訟的主體地位還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，未來(lái)應(yīng)從合理界定檢察機(jī)關(guān)參加訴訟的屬性、介入程序與角色定位、增強(qiáng)履職的工作能力與獨(dú)立性、程序的銜接與協(xié)調(diào)的方面做出更加細(xì)化的規(guī)定，把握好檢察權(quán)行使的量與度。