羅 星

（中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院 黨建教研部，北京 100877）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨歷史進(jìn)程中，一個(gè)顯著特點(diǎn)是既對(duì)廣大黨員提出普遍性要求，用嚴(yán)格教育、嚴(yán)明紀(jì)律管住大多數(shù)，同時(shí)又對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是“一把手”提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)格管理和監(jiān)督。習(xí)近平在中央紀(jì)委全會(huì)等多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要把對(duì)“一把手”的監(jiān)督、管理作為重中之重。與此同時(shí)，黨中央持續(xù)強(qiáng)化法規(guī)制度體系建設(shè)，制定和修訂了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視工作條例》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等法規(guī)制度，創(chuàng)新監(jiān)督制度，探索監(jiān)督方式，“一把手”監(jiān)督工作在實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化。2021 年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》全文公布，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)首次聚焦“一把手”這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”而制定的專門(mén)性文件，釋放出加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督作為重中之重的強(qiáng)烈信號(hào)。

一、加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要意義

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，全面從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。只有管住“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督難點(diǎn)，才能形成“頭雁效應(yīng)”，真正示范引領(lǐng)帶動(dòng)“絕大多數(shù)”，管黨治黨才有震懾力和說(shuō)服力。

（一）“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)干部是黨執(zhí)政興國(guó)的中堅(jiān)力量

早在浙江工作的時(shí)候，習(xí)近平就高度重視“一把手”在國(guó)家治理中的重要作用，他指出：“‘一把手’是黨政領(lǐng)導(dǎo)集體的‘班長(zhǎng)’，是一個(gè)地方和部門(mén)貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責(zé)任人?！盵1]黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平在治國(guó)理政、管黨治黨的偉大實(shí)踐中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。在全面深化改革過(guò)程中，習(xí)近平要求“黨政‘一把手’要親力親為抓改革”。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，習(xí)近平要求“黨政‘一把手’要當(dāng)好扶貧開(kāi)發(fā)第一責(zé)任人，要負(fù)總責(zé)”。在推動(dòng)全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。在抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，既要掛帥又要出征，對(duì)重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。[2]64在新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部靠前指揮，突出領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的模范帶頭作用，要求“一把手”要勇于挑最重的擔(dān)子、敢于啃最硬的骨頭、善于接最燙的山芋。只有以有效的制度把“一把手”管好，才能激發(fā)他們的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，更好地投身于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的偉大實(shí)踐中。

（二）“一把手”是影響本地區(qū)本部門(mén)政治生態(tài)的關(guān)鍵因素

領(lǐng)導(dǎo)干部地位越重要、責(zé)任越重大，就越要加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督。只有管住“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，從嚴(yán)治黨才能真正取得實(shí)效。從近年來(lái)查處的各類違紀(jì)違法案件中，“一把手”所占的比例較高，即使被查處時(shí)沒(méi)有擔(dān)任部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，其違紀(jì)違法事實(shí)也大多集中于其擔(dān)任“一把手”時(shí)期。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，十九大以來(lái)查處中管干部中主要問(wèn)題發(fā)生在“一把手”崗位上的有100 多人，海南省19個(gè)縣市中有16 個(gè)在十八大以來(lái)發(fā)生過(guò)黨政“一把手”違法犯罪問(wèn)題，占比高達(dá)84.2%。[3]更為關(guān)鍵的是，與其他班子成員相比，“一把手”出問(wèn)題，產(chǎn)生的破壞性是巨大的。對(duì)此，習(xí)近平指出：“‘一把手’違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗?！盵4]211由于“一把手”的影響力較大，本人如果帶頭搞腐敗，很容易引起“多米諾骨牌效應(yīng)”。比如，原遼寧省委書(shū)記王珉不僅不帶頭履行管黨治黨主體責(zé)任，對(duì)發(fā)生在本省的賄選現(xiàn)象聽(tīng)之任之，對(duì)于同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出查辦案件的請(qǐng)示也置之不理，導(dǎo)致遼寧的許多黨員干部肆無(wú)忌憚地去拉票賄選。

（三）加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在堅(jiān)定不移推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的歷史進(jìn)程中，在黨的歷史上首次提出了“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的重大命題。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督一直是監(jiān)督體系相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，近年來(lái)查處的“一把手”幾乎覆蓋了黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、高等院校等多個(gè)領(lǐng)域。由于“一把手”位高權(quán)重，權(quán)力過(guò)于集中，對(duì)其監(jiān)督難度較大；上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難的問(wèn)題一直沒(méi)有從根本上得到解決；監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，不敢監(jiān)督的現(xiàn)象依然存在；雖然制定了許多監(jiān)督制度，但在具體實(shí)踐中落實(shí)的情況卻不甚理想。正如習(xí)近平指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的‘一把手’比例不低。這說(shuō)明，對(duì)‘一把手’的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。”[2]122在健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的過(guò)程中，黨中央始終把對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督工作放在重要的位置。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督?！秉h的十八屆六中全會(huì)修訂的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確要求黨內(nèi)監(jiān)督要聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”。黨的十九屆四中全會(huì)指出，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)政治監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)明確要求，制定關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)，著力破解對(duì)“一把手”監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題。只有把“一把手”這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”管理好、監(jiān)督好，讓他們切實(shí)擔(dān)負(fù)起管黨治黨的職責(zé)，才能有力構(gòu)建一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

二、對(duì)“一把手”監(jiān)督不力的原因分析

習(xí)近平深刻指出：“許多違紀(jì)違法的‘一把手’之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動(dòng)搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因。”[5]237黨的十八大以來(lái)，有些“一把手”因?yàn)闉E用權(quán)力、腐敗墮落被查處，其中固然有個(gè)人品質(zhì)和外部環(huán)境的原因，但是監(jiān)督制度的不完備、體制機(jī)制中存在的短板，是更為重要的因素。

（一）部分“一把手”自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)“一把手”監(jiān)督的實(shí)效如何，“一把手”自身是否有主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)至關(guān)重要。習(xí)近平指出，在現(xiàn)實(shí)中，有的“一把手”搞“一言堂”“家長(zhǎng)制”，凌駕于組織、集體之上，聽(tīng)不得不同的意見(jiàn)，有的“手伸得老長(zhǎng)，個(gè)人說(shuō)了算，順我者昌，逆我者亡，處心積慮樹(shù)立所謂的絕對(duì)權(quán)威，大有獨(dú)霸一方之勢(shì)”[6]396。比如，原河北省委書(shū)記程維高，對(duì)于同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督不僅置之不理，還安排省紀(jì)委書(shū)記提前退休。原東莞市委書(shū)記歐陽(yáng)德在任職期間，拒絕接受同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，甚至揚(yáng)言要“摘掉紀(jì)委的牌子”。

（二）自上而下的監(jiān)督力度不夠

上級(jí)對(duì)下級(jí)存在重選拔、輕管理和監(jiān)督的問(wèn)題。有的黨組織在任命干部時(shí)是當(dāng)仁不讓，但平時(shí)對(duì)干部的監(jiān)督和管理卻不夠，一出事就隨意撂挑子給紀(jì)委。有的只對(duì)“一把手”發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)進(jìn)行要求，但對(duì)其他方面卻疏于管理，認(rèn)為其生活作風(fēng)上的問(wèn)題都是“小節(jié)”，不能及時(shí)掌握下級(jí)“一把手”工作生活的日常情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作不能實(shí)現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸。對(duì)此，習(xí)近平指出：“省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地市‘一把手’多是給政策，多是鼓勵(lì)，而少有嚴(yán)格要求，少有監(jiān)督”[7]，這種現(xiàn)象要加以改變。

（三）同級(jí)監(jiān)督太軟

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大到十九大以來(lái)立案審查的中管干部，有超過(guò)60%的問(wèn)題線索來(lái)源于巡視，這一方面表明巡視利劍作用彰顯，另一方面也說(shuō)明同級(jí)監(jiān)督中存在短板。習(xí)近平指出：“對(duì)地方紀(jì)委來(lái)說(shuō)，同級(jí)監(jiān)督忌諱也不少。這些年發(fā)生的‘一把手’腐敗問(wèn)題，很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的?！盵2]59此外，領(lǐng)導(dǎo)班子成員本來(lái)相互之間最了解情況，但由于懾于“一把手”的權(quán)威，害怕因?yàn)樘岢鲆庖?jiàn)遭到打擊報(bào)復(fù)，因而不敢對(duì)其開(kāi)展監(jiān)督。習(xí)近平指出：“一些領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀(jì)違法受到處罰，幾乎都談到班子內(nèi)部監(jiān)督不夠，說(shuō)沒(méi)人提醒我，如果當(dāng)年有人咬咬耳朵，也不至于犯這么大的罪?！盵6]92同級(jí)監(jiān)督之所以存在“太軟”的問(wèn)題，一個(gè)重要原因就是領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制存在短板，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)長(zhǎng)期受制于同級(jí)黨委，導(dǎo)致其相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到保障。

（四）監(jiān)督制度的效能發(fā)揮不足

這些年雖然就加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督出臺(tái)了許多制度，比如領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度、民主生活會(huì)制度、談心談話制度、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度等，但仍存在許多亟待解決的問(wèn)題。一是許多制度的可操作性較差。許多監(jiān)督制度自成體系，相互之間缺乏配套銜接體制，有的甚至相互沖突，由于缺乏追責(zé)問(wèn)責(zé)條款，難以對(duì)違反制度的行為及時(shí)處理。二是制度內(nèi)容有盲區(qū)。實(shí)體性規(guī)定較多，程序性規(guī)定較少；定性的規(guī)定多，定量的要求少。比如，對(duì)“一把手”八小時(shí)之外的監(jiān)督就缺乏相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致監(jiān)督工作存在漏洞。三是制度執(zhí)行缺乏剛性。以領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)為例，雖然在黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)此明確提出要求，但現(xiàn)實(shí)中很多地方根本沒(méi)有進(jìn)行記錄，即使記錄也不過(guò)是輕描淡寫(xiě)，制度難以發(fā)揮有效作用。

（五）監(jiān)督合力尚未形成

雖然對(duì)“一把手”的監(jiān)督主體有很多，各級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)等都是重要的監(jiān)督主體，但在實(shí)踐中各類監(jiān)督主體責(zé)任不明確，信息溝通、線索移交、成果共享的機(jī)制還不夠健全，多頭管理、反復(fù)協(xié)調(diào)、重復(fù)勞動(dòng)等問(wèn)題依然存在，監(jiān)督合力還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最大化，導(dǎo)致出現(xiàn)“看得見(jiàn)的管不到，管得著的看不見(jiàn)”的局面。正如習(xí)近平指出，各地在監(jiān)督工作中普遍存在“主體責(zé)任落實(shí)不到位，監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位”的情況，沒(méi)有形成最大化的合力。

三、加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的主要內(nèi)容

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平在多個(gè)不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的主要內(nèi)容，包括對(duì)貫徹黨中央決策部署、落實(shí)管黨治黨責(zé)任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等多個(gè)重要方面。

（一）要加強(qiáng)對(duì)“一把手”貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的監(jiān)督

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)“有令即行，有禁即止”，指出“保證全黨令行禁止，是黨和國(guó)家前途命運(yùn)所系，是全國(guó)各族人民根本利益所在”。各級(jí)黨組織要旗幟鮮明堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，確保黨中央令行禁止，對(duì)“一把手”的監(jiān)督也要緊緊聚焦于其是否做到“兩個(gè)維護(hù)”、嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律，是否能夠堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署。

（二）要加強(qiáng)對(duì)“一把手”履行管黨治黨責(zé)任的監(jiān)督

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平高度重視落實(shí)管黨治黨責(zé)任制度，要求各級(jí)黨委（黨組）要牢牢肩負(fù)起主體責(zé)任，各級(jí)黨委書(shū)記要當(dāng)好第一責(zé)任人，做到“重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦”[6]462-463。不僅如此，黨委書(shū)記還要通過(guò)談話、約談等方式，督促班子成員積極履行主體責(zé)任。如果一個(gè)地區(qū)經(jīng)常發(fā)生腐敗案件，就要追究這個(gè)地區(qū)“一把手”管黨治黨的責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要履行好專責(zé)監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)“一把手”主體責(zé)任落到實(shí)處。

（三）要加強(qiáng)對(duì)“一把手”執(zhí)行民主集中制的監(jiān)督

民主集中制既是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，又是憲法規(guī)定的國(guó)家制度，是群眾路線在黨和國(guó)家生活中的運(yùn)用，體現(xiàn)的是以人民為中心、協(xié)商民主，保證的是廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，要從黨和國(guó)家根本制度優(yōu)勢(shì)的高度認(rèn)識(shí)民主集中制。當(dāng)前，在黨內(nèi)生活中民主不夠和集中不夠的問(wèn)題同時(shí)存在，既存在“一把手”不民主、“一言堂”、破壞“三重一大”制度、獨(dú)斷專行的情況，同時(shí)也存在集中不夠、軟弱渙散、黨中央決策部署得不到有效貫徹、各行其是的問(wèn)題。比如，“有的‘一把手’只講集中不講民主，習(xí)慣于逢事先定調(diào)，重大問(wèn)題不經(jīng)班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對(duì)多數(shù)人的意見(jiàn)也置之不理”[2]35。有的甚至搞“家長(zhǎng)制”“一言堂”，在其分管的領(lǐng)域形成“獨(dú)立王國(guó)”。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)‘一把手’的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私?！盵8]1362013 年6 月，習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，要“促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行民主集中制”[8]352。對(duì)于“一把手”而言，必須帶頭貫徹執(zhí)行民主集中制，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，按照決策程序開(kāi)展工作。

（四）要加強(qiáng)對(duì)“一把手”廉潔自律的監(jiān)督

黨的十八大以來(lái)，黨中央以前所未有的決心和勇氣推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并全面鞏固，但是我們也要清醒地看到，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，少數(shù)“一把手”不收斂、不收手，大搞權(quán)錢(qián)交易，腐敗行為期權(quán)化，“一家兩制”的現(xiàn)象仍然存在。習(xí)近平指出，在現(xiàn)實(shí)中不少領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己帶頭大搞錢(qián)權(quán)交易，還縱容身邊的家屬利用自己影響力聚斂錢(qián)財(cái)。因此，要加強(qiáng)對(duì)“一把手”生活方方面面的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督過(guò)程中要緊盯領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律方面，及時(shí)掌握其生活圈、社交圈等方面的情況，發(fā)現(xiàn)一般性問(wèn)題向本人提出，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題要及時(shí)報(bào)告。

四、加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的實(shí)踐路徑

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平從規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行、拓展對(duì)“一把手”監(jiān)督方式、豐富對(duì)“一把手”監(jiān)督制度等多角度對(duì)強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督的途徑作出論述，為加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督工作指明了方向。

（一）規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門(mén)、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵5]77黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)科學(xué)配置權(quán)力、明晰權(quán)力制約等作出專門(mén)部署。之所以長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“一把手”監(jiān)督是難題，一個(gè)重要原因就是“一把手”權(quán)力過(guò)大，權(quán)力邊界不清晰，要對(duì)“一把手”的權(quán)力內(nèi)容、運(yùn)作方式、程序等作出規(guī)范。在選人用人上，要規(guī)范“一把手”的提名權(quán)；在重大事項(xiàng)決策上，探索構(gòu)建“一把手”不直接分管干部人事、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)的體制機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“一把手”末尾表態(tài)制度；在責(zé)任追究上，要建立對(duì)“一把手”重大決策終身追責(zé)問(wèn)責(zé)制度。

（二）拓展對(duì)“一把手”監(jiān)督方式

一是用好巡視這把“利劍”。有研究者認(rèn)為，相比于其他各類監(jiān)督手段，巡視作為自上而下的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，是破解“一把手”監(jiān)督難題的重要手段。巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，可以綜合運(yùn)用談話、調(diào)閱資料、列席會(huì)議等手段發(fā)現(xiàn)“一把手”存在的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨中央為巡視工作確立了“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的方針，巡視利劍作用充分彰顯。十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，超過(guò)60%的線索來(lái)自巡視，許多“一把手”的違紀(jì)違法線索都是在巡視過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)的。習(xí)近平高度重視發(fā)揮巡視對(duì)“一把手”的監(jiān)督利劍作用，明確要求“巡視工作要向地市縣一級(jí)延伸，盯住‘一把手’，使他們自進(jìn)入主要領(lǐng)導(dǎo)干部行列起就受到嚴(yán)格管理監(jiān)督”。近年來(lái)，在巡視工作中也都把對(duì)被巡視單位“一把手”的監(jiān)督放在重要位置上。二是用好派駐監(jiān)督這個(gè)“探頭”。通過(guò)向黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察組的形式開(kāi)展監(jiān)督，是中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系的重要一環(huán)。黨的十八大以來(lái)，派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、權(quán)限方法都經(jīng)歷了歷史性、深層次變革，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，派駐監(jiān)督本質(zhì)上是上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨組織和黨員干部的監(jiān)督，要通過(guò)深化派駐機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，進(jìn)而提高派駐監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。派駐機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)駐在部門(mén)“一把手”的監(jiān)督，通過(guò)列席會(huì)議、專項(xiàng)督查、處置問(wèn)題線索等形式，加強(qiáng)日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)一般性違紀(jì)違法問(wèn)題，向本人提出并要求其整改；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為，要及時(shí)向派出的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告。三是加強(qiáng)組織監(jiān)督。好的干部是選出來(lái)的，更是管出來(lái)的，各級(jí)組織人事部門(mén)在“一把手”的培育、選拔、管理、使用上承擔(dān)了重要職責(zé)，要全面貫徹新時(shí)代黨的組織路線，從組織層面加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。第一，嚴(yán)格干部選拔。過(guò)去一個(gè)時(shí)期干部選拔體制存在問(wèn)題，導(dǎo)致“一把手”帶病提拔的現(xiàn)象屢禁不止。有的地方買(mǎi)官賣(mài)官盛行，故意將“帶病”官員放到重要崗位，有的在干部選拔中存在“唯票”“唯分”“唯年齡”的觀念，忽視了對(duì)干部履職經(jīng)歷和崗位歷練的考察，把一些不成熟的干部放在了關(guān)鍵崗位上。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)干部選拔任用環(huán)節(jié)的管理、把關(guān)，避免不合適的干部被放到“一把手”的崗位上。第二，加強(qiáng)干部管理。目前，在一些領(lǐng)域存在干部多頭管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致“誰(shuí)都能去管，誰(shuí)也管不到”的現(xiàn)象出現(xiàn)。習(xí)近平要求，“抓緊研究干部管理體制改革，解決當(dāng)前部分企業(yè)‘一把手’和班子成員兩家分管的現(xiàn)象”[9]。第三，完善干部選拔任用問(wèn)責(zé)制度。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，干部選拔中存在的突出問(wèn)題就是重選拔、輕管理，一些領(lǐng)導(dǎo)干部被“帶病提拔”后，缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要建立干部選拔任用問(wèn)責(zé)制度，做到誰(shuí)提名誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)考察誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主持會(huì)議討論誰(shuí)負(fù)責(zé)”[5]237，以問(wèn)責(zé)利器倒逼有關(guān)部門(mén)嚴(yán)把干部入口關(guān)。

（三）豐富和完善對(duì)“一把手”監(jiān)督制度

黨的十八大以來(lái)，黨中央在強(qiáng)化對(duì)“一把手”監(jiān)督的實(shí)踐中，探索建立健全集體領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)制度等多項(xiàng)制度，扎牢了對(duì)“一把手”監(jiān)督的制度籠子。做好對(duì)“一把手”的監(jiān)督工作，關(guān)鍵在于把“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督制度，更好地破解“一把手”監(jiān)督的難題。一是堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的民主集中制原則在黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作中的具體體現(xiàn)，也是加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要安排。1927 年中共五大就確立了集體領(lǐng)導(dǎo)制度，1948 年毛澤東在《健全黨委制》一文中強(qiáng)調(diào)“要建立集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工有效結(jié)合的制度”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)等重要關(guān)系都要按照民主集中制原則來(lái)設(shè)定和處理，不能缺位錯(cuò)位、本末倒置?！盵10]要合理界定“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)、審批的制度，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”決策程序，完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，防止以專題會(huì)議代替常委會(huì)議進(jìn)行決策。二是健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度。早在改革開(kāi)放初期，國(guó)內(nèi)一些地方開(kāi)始借鑒西方國(guó)家推行政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，探索建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1995 年中共中央辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，標(biāo)志著中國(guó)特色領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度開(kāi)始建立。[11]但這項(xiàng)制度的實(shí)踐效果有待提高，少報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、只報(bào)不核的現(xiàn)象依然存在。對(duì)此，習(xí)近平指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度是請(qǐng)示報(bào)告制度的一個(gè)重要組成部分，要在一定比例中抽查，如果填的和實(shí)際情況不一樣，就要說(shuō)清楚為什么，不能糊弄黨組織?！盵6]3172017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳修訂了領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)規(guī)定，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部需要報(bào)告的8 項(xiàng)家事和14 項(xiàng)家產(chǎn)，重點(diǎn)更加突出，并對(duì)抽查核實(shí)和責(zé)任追究作出明確要求。截至2019 年底，全國(guó)共對(duì)250 多萬(wàn)名領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)進(jìn)行核查，年抽查率保持在28%左右，對(duì)不如實(shí)報(bào)告的進(jìn)行了嚴(yán)肅處置。[12]根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，從十八大到十九大前夕，因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)被暫緩任用或者取消提拔資格的領(lǐng)導(dǎo)干部有1.1 萬(wàn)人，組織處理651 人，另有部分被移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，起到了強(qiáng)有力的震懾效果。三是建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度。十八大以來(lái)查處的“一把手”，大多都有插手干預(yù)重大事項(xiàng)的行為。比如，蘇榮的妻子、兒子憑借其影響力，插手干預(yù)本地區(qū)干部的任免；周本順長(zhǎng)期干預(yù)紀(jì)檢監(jiān)察工作，對(duì)違紀(jì)違法的干部網(wǎng)開(kāi)一面。針對(duì)這種現(xiàn)象，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手重大事項(xiàng)記錄制度，對(duì)違規(guī)過(guò)問(wèn)下級(jí)有關(guān)事項(xiàng)如實(shí)登記和問(wèn)責(zé)?！盵4]212新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十五條明確規(guī)定：“要建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度?！备鞯匾Y(jié)合自身實(shí)際，細(xì)化這項(xiàng)制度，對(duì)“誰(shuí)來(lái)記錄”“記錄什么”“如何追究責(zé)任”等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

五、推進(jìn)監(jiān)督“一把手”的責(zé)任落實(shí)

全面從嚴(yán)治黨，就是為了從根本上解決主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任不到位的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督是全黨共同的任務(wù)，需要各不同主體共同參與，形成對(duì)“一把手”的監(jiān)督合力。

（一）落實(shí)黨委的主體責(zé)任

在中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系中，自上而下的監(jiān)督一直發(fā)揮著重要的作用。習(xí)近平指出，“上級(jí)對(duì)下級(jí)尤其是上級(jí)‘一把手’對(duì)下級(jí)‘一把手’的監(jiān)督最管用、最有效”。對(duì)于各級(jí)“一把手”來(lái)說(shuō)，自上而下的監(jiān)督最有威懾力，最容易發(fā)揮實(shí)效?？v觀近年來(lái)查處的違紀(jì)違法的“一把手”，都有一個(gè)從量變到質(zhì)變、從小節(jié)到大錯(cuò)的演變過(guò)程。如果上級(jí)黨組織能夠在平時(shí)多一些管理，多一些監(jiān)督，就能避免小錯(cuò)誤演變?yōu)榇髥?wèn)題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)，上級(jí)黨組織特別是主要負(fù)責(zé)人，對(duì)下級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)平時(shí)多過(guò)問(wèn)、多提醒，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。上級(jí)黨組織要履行好管黨治黨主體責(zé)任，創(chuàng)新各種方式，了解下級(jí)“一把手”生活、工作情況，聽(tīng)取群眾對(duì)“一把手”的意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)處理。

（二）落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任

一是完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在線索處置、審查調(diào)查、處分處置方面對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，為其開(kāi)展對(duì)同級(jí)“一把手”監(jiān)督提供保障。二是創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)日常監(jiān)督。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“上級(jí)紀(jì)委要把下級(jí)‘一把手’納入監(jiān)督重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。同級(jí)紀(jì)委要定期將同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是‘一把手’落實(shí)主體責(zé)任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等情況向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。”[5]237各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督手段，綜合運(yùn)用談心談話、列席民主生活會(huì)、政治生態(tài)分析研判、黨風(fēng)廉政意見(jiàn)回復(fù)等方式開(kāi)展監(jiān)督，通過(guò)駐點(diǎn)調(diào)研、專項(xiàng)督查等方式，了解“一把手”生活、工作上的情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)處理。三是履行好協(xié)助職責(zé)。十九大黨章明確了各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)黨委推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的職責(zé)和使命，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要通過(guò)抓好組織實(shí)施和督促檢查，形成本領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)情況的專題報(bào)告，進(jìn)行推動(dòng)各級(jí)黨委履行對(duì)“一把手”監(jiān)督的主體責(zé)任。

（三）構(gòu)建對(duì)“一把手”全方位的監(jiān)督體系，打好對(duì)“一把手”監(jiān)督的組合拳

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要做好監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，讓“一把手”置身于黨組織、黨員、群眾的監(jiān)督之下。黨的十八大以來(lái)，黨中央圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，形成了以黨委（黨組）監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門(mén)的職能監(jiān)督、黨的基層組織的日常監(jiān)督、廣大黨員民主監(jiān)督的全方位、多層次、立體化的黨內(nèi)監(jiān)督體系。除了發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用外，還注重將人民監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等力量調(diào)動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)形成各監(jiān)督主體有效貫通，形成對(duì)“一把手”的監(jiān)督合力。

總之，在我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新階段，在推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的時(shí)代背景下，習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要論述，為做好對(duì)“一把手”的監(jiān)督工作指明了道路和方向。為了破解對(duì)“一把手”監(jiān)督難題，要在習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督重要論述的指導(dǎo)下，優(yōu)化監(jiān)督理念，創(chuàng)新監(jiān)督方式，聚焦監(jiān)督重點(diǎn)，形成監(jiān)督合力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能的目標(biāo)。