劉阿明

【內(nèi)容提要】 作為東盟組織規(guī)范的基石，不干涉（內(nèi)政）原則在確保東南亞各國政體安全的基礎(chǔ)上，促進(jìn)了成員國之間的團(tuán)結(jié)，抵制了外部干預(yù)，有助于東盟在地區(qū)事務(wù)中保持自主性和中心地位。拜登政府上臺(tái)后，美國借民主、自由等意識(shí)形態(tài)工具，加強(qiáng)與中國競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在“印太戰(zhàn)略”框架下重組地緣政治力量，對(duì)東盟不干涉原則構(gòu)成“規(guī)范性壓力”，使其產(chǎn)生的客觀性根源、數(shù)十年來的價(jià)值和效用，以及東盟最根本的訴求都面臨新挑戰(zhàn)。從東盟應(yīng)對(duì)緬甸國內(nèi)政局變化的過程可以看出，不干涉原則雖然仍是東盟集體強(qiáng)調(diào)的核心規(guī)范，但其外交話語出現(xiàn)了向干涉性敘事的明顯轉(zhuǎn)變；具體行動(dòng)傾向于采取以往少有的干涉性舉措；決策標(biāo)準(zhǔn)凸顯意識(shí)形態(tài)考量的影響。未來，這一重要規(guī)范的變化不僅事關(guān)東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題的政策效果，也將影響東盟在大國競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的發(fā)展前景。

東盟是亞洲唯一誕生于冷戰(zhàn)時(shí)期卻延續(xù)發(fā)展了半個(gè)多世紀(jì)的地區(qū)組織。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟在處理東南亞地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)上取得了顯著的成就。無論是東盟內(nèi)部構(gòu)建還是與大國關(guān)系，東南亞總體形勢(shì)可謂穩(wěn)定大于緊張、互信大于猜疑、共同利益大于沖突。這既是東盟促進(jìn)地區(qū)和平與繁榮目標(biāo)的成功，也是處理地區(qū)事務(wù)和國家關(guān)系時(shí)秉承規(guī)范和原則的體現(xiàn)。東盟已成為國際舞臺(tái)上日益重要的地區(qū)行為體，其規(guī)范發(fā)展及政策實(shí)踐演進(jìn)對(duì)于地區(qū)和全球都具有影響力和示范性。目前，東盟規(guī)范正面臨著最大的環(huán)境變量——中美競(jìng)爭(zhēng)以及東盟成員國國內(nèi)政治突變的雙重考驗(yàn)。不干涉原則如何在大國競(jìng)爭(zhēng)的大背景下面對(duì)壓力，并在指導(dǎo)東盟處理成員國內(nèi)部政治事務(wù)的實(shí)踐中發(fā)生嬗變，是貫穿本文的核心問題。

長(zhǎng)期以來，指導(dǎo)東盟行為的規(guī)范既經(jīng)歷了復(fù)雜的變化，也保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。其中，“不干涉內(nèi)政原則”（non-interference principle, NIP，亦稱“不干涉原則”）及其作用被普遍認(rèn)為至關(guān)重要。[1]Robin Ramcharan, “ASEAN and Non-Interference: A Principle Maintained,”Contemporary Southeast Asia, Vol． 22, No． 1, 2000; Lee Jones, “ASEAN’s unchanged melody? The theory and practice of ‘non-interference’ in Southeast Asia,” The Pacific Review, Vol． 23, No． 4, 2010； [加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版；查雯：《族群政治與東盟國家對(duì)不干預(yù)原則的選擇性應(yīng)用》，載《國際論壇》2022年第1 期。作為東盟處理內(nèi)部關(guān)系最重要指導(dǎo)原則及工作方法“東盟方式”的一部分，不干涉原則有助于避免大國干預(yù)、保持東盟在地區(qū)事務(wù)的中心地位。本文通過重新審視東盟不干涉原則的源起和邏輯意涵，對(duì)中美競(jìng)爭(zhēng)背景下美國采用意識(shí)形態(tài)工具和“印太戰(zhàn)略”布局對(duì)該原則形成的“規(guī)范性壓力”進(jìn)行剖析，并通過2021年2月緬甸政局變化后東盟的最新反應(yīng)，辨析在新的戰(zhàn)略格局下不干涉原則的嬗變特點(diǎn)及其影響。

一、不干涉原則的邏輯內(nèi)涵及其政策實(shí)踐

東盟自成立以來，為了應(yīng)對(duì)地區(qū)面臨的諸多挑戰(zhàn)，成員國就一系列指導(dǎo)其行為、管理彼此間關(guān)系的原則達(dá)成共識(shí)，即“東盟規(guī)范”。其中，“尊重主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政原則”構(gòu)成了東盟成員國之間和平共處的基礎(chǔ)，被稱為“東盟最為本質(zhì)的以及存在已久而又備受推崇的一個(gè)原則”。[1][加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第225 頁。在發(fā)展過程中，東盟系列頗具里程碑意義的文件均對(duì)“不干涉原則”予以強(qiáng)調(diào)和推崇。在美蘇冷戰(zhàn)的巨大陰影下，東盟成立的最初動(dòng)力就是保護(hù)成員國的獨(dú)立和主權(quán)不受干涉。1967年8月東盟成立時(shí)發(fā)布的《曼谷宣言》稱，東南亞國家“致力于確保其穩(wěn)定和安全不受任何形式和表現(xiàn)的外部干涉”。[2]ASEAN, ASEAN Declaration (Bangkok Declaration), August 8, 1967, http://www．a(chǎn)sean．org/the-asean-declaration-bangkol-declaration-bangkok-8-august-1967/．隨著美蘇在東南亞的較量日趨激烈，1971年東盟創(chuàng)始五國外長(zhǎng)簽署的《東南亞和平、自由和中立區(qū)宣言》強(qiáng)調(diào)，“尊重所有國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的原則”、“不干涉他國事務(wù)”是該組織的初衷，“東盟決心確保穩(wěn)定和安全不受任何形式和表現(xiàn)的外部干涉，確保成員國國家認(rèn)同”。[3]The Centre for International Law, 1971 Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration, November 27, 1971, https://www．icnl．org/wp-content/uploads/Transnational_zone．pdf．1976年發(fā)布的《東南亞友好合作條約》要求各成員國“相互尊重獨(dú)立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整；各成員國擁有國家生存的主導(dǎo)權(quán)，不受外部干涉、顛覆和威嚇；以及不干涉成員國彼此的內(nèi)部事務(wù)”。[4]Wikipedia, Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, February 24, 1976,https://en．wikipedia．org/wiki/Treaty_of_Amity_and_Cooperation_in_Southeast_Asia．冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，并通過主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)成為國際舞臺(tái)的重要行為體，與主要大國建立起相互信任和尊重的關(guān)系。雖然國際體系的根本性變化導(dǎo)致修改不干涉原則的聲音不時(shí)出現(xiàn)，但該原則仍深深扎根于東盟機(jī)制構(gòu)建過程中，并在東盟外長(zhǎng)、主席聲明及正式條約和協(xié)定中不斷得到重申，如1995年《東南亞無核區(qū)條約》、1997年《東盟愿景2020》、2003年《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》和2007年《東盟憲章》，都將尊重國家主權(quán)、不干涉彼此內(nèi)部事務(wù)等規(guī)定作為東盟開展工作的主要規(guī)范。[1]ASEAN, ASEAN Vision 2020, December 15, 1997, http://www．a(chǎn)sean．org/aseanvision-2020；ASEAN, Joint Communiqué of the 33rd ASEAN Ministerial Meeting,Bangkok, Thailand, July 24-25, 2000, https://asean．org/?static_post=joint-communiqueof-the-33rd-asean-ministerial-meeting-bangkok-thailand-24-25-july-2000; ASEAN,Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II), October 7, 2003, http://www．a(chǎn)sean．org/declaration-of-asean-concord-ii-bali-concord-ii-2; ASEAN, Charter of Association of Southeast Asian Nations, November 20, 2007, http://agreement．Asean．org/media/downloar/20141204151618．pdf．《東盟憲章》同時(shí)還將民主和人權(quán)作為東盟應(yīng)該支持的原則。

毋庸置疑，不干涉原則是許多國際組織，包括《聯(lián)合國憲章》所確立的基本原則，但它在東盟處理地區(qū)關(guān)系中卻有著獨(dú)特的意義。從東盟角度看，存在兩種對(duì)不干涉原則的邏輯解讀：一是現(xiàn)實(shí)上適當(dāng)，即不干涉原則恰當(dāng)?shù)貪M足了東盟組織建立和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。東南亞國家在國土面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教、社會(huì)文化和歷史經(jīng)歷等諸多方面存在巨大差異。為了建立地區(qū)組織，東盟創(chuàng)始國認(rèn)為，需要用一種易理解、易取得共識(shí)、各國都能接受的規(guī)范來指導(dǎo)組織行為和成員互動(dòng)；只有在保持獨(dú)立和主權(quán)的基礎(chǔ)上，東盟才能真誠團(tuán)結(jié)，在地區(qū)事務(wù)中建立合作和互信關(guān)系，并培育出和平的政治環(huán)境。[2]“Indonesia Opposes Changing ASEAN’s Nonintervention Policy,” BBC Monitoring International Reports, July 15, 1998, http://infoweb．newsbank．com/resources/doc/nb/news/0F98E44997028BED?p=AWNB．因此，不干涉原則意味著一國的內(nèi)部事務(wù)，包括其政體和政府類型，不是決定東盟成員國資格的標(biāo)準(zhǔn)和條件。直到今天，東盟也并不謀求建立一種超國家機(jī)制，而是意在搭建一個(gè)建設(shè)性對(duì)話的平臺(tái)，集合成員國廣泛的國家利益，并在此基礎(chǔ)上謀求其最大限度的團(tuán)結(jié)，以防止在地區(qū)事務(wù)中被邊緣化，同時(shí)也可阻止外部行為體的過度干涉。[3]Vinod K．Aggarwal and Jonathan T． Chow, “The Peril of Consensus: How ASEAN’s Meta-Regime Undermins Economic and Environmental Cooperation,” Review of International Political Economy, Vo1． 17, Issue 2, 2010, pp． 262-290．

二是客觀上必需，即不干涉原則確保了每個(gè)成員國的最高國家利益——政體安全。一方面，東盟成立之初，各國的內(nèi)部建設(shè)尚未完成，即使在獨(dú)立幾十年后，其社會(huì)和安全秩序依舊脆弱，因此保持國內(nèi)穩(wěn)定被視為最優(yōu)先、最重要的事務(wù)，是高于一切的根本性國家利益。而不干涉原則能夠確保在種族、宗教、文化方面存在錯(cuò)綜復(fù)雜聯(lián)系的成員國不會(huì)在鄰國遭受國內(nèi)問題困擾時(shí)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母缮?。[1]See Seng Tan, “Is Asia-Pacific Regionalism Outgrowing ASEAN?” The RUSI Jounal, Vol． 156, No． 1, 2011, pp． 58-62．另一方面，東南亞各國歷史上都有飽受外部干涉的慘痛經(jīng)歷；獨(dú)立后，相對(duì)于域外大國，東南亞基本上都是小國（國土或人口方面）和弱國（軍事或經(jīng)濟(jì)力量方面），容易淪為有私利大國的戰(zhàn)略工具。不干涉原則庇護(hù)了成員國的主權(quán)和政體安全，并排除域外大國的干涉，因而得到東南亞國家的支持和重視。

雖然東盟不干涉原則被許多學(xué)者認(rèn)為是“神圣的”，但東盟并未對(duì)其政策實(shí)踐做出官方界定。有學(xué)者將其對(duì)東盟成員國行為的規(guī)范歸納如下：一是禁止對(duì)成員國政府對(duì)待其人民的行為進(jìn)行批評(píng)；二是直接批評(píng)那些被認(rèn)為違犯了不干涉原則的成員國的行為；三是禁止認(rèn)可、庇護(hù)或以其他形式支持任何試圖破壞或推翻其他成員國政府的反叛組織；四是在成員國采取行動(dòng)反抗顛覆行動(dòng)時(shí)，向它們提供政治支持和物質(zhì)援助。[2]M． Rajaretnam, “Pinciples in Crisis: The need for New Direction,” in Kao Kim Hourn and Jeffery A． Kaplan, eds．, Principles Under Pressure: Cambodia and ASEAN's Non-Interference Policy, Cambodian Institute for Cooperation and Peace, 1999, p．42; [加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第81-82 頁。不過，這種嚴(yán)格的政策解讀僅存在于學(xué)理分析中，從未被絕對(duì)遵守過。[3]Rodolfo C． Severino, “Southeast Asia in Search of an Asean Community: Insight from the Former ASEAN Secretary-General,” Development in Practice, Vol． 18, No． 3,2008, pp． 451-453．

自上世紀(jì)90年代開始，東盟不干涉原則的政策實(shí)踐出現(xiàn)了明顯的靈活性，其動(dòng)因主要來自兩方面：一是外部環(huán)境的變化。冷戰(zhàn)后大國競(jìng)爭(zhēng)大幅度消弭，東南亞事務(wù)受到大國干涉的可能性驟減，同時(shí)全球化的不斷發(fā)展促使東盟與外部世界的聯(lián)系增多。上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)前10年，東盟與域外大國建立起各種伙伴關(guān)系，并發(fā)展出生機(jī)勃勃、包容開放的地區(qū)多邊機(jī)制。雙方積極開展對(duì)話，對(duì)廣泛的地區(qū)和全球問題進(jìn)行協(xié)商合作。相應(yīng)地，東盟及其規(guī)范也面臨著國際社會(huì)越來越多的評(píng)價(jià)和影響。二是成員國內(nèi)部問題的發(fā)展。隨著東盟擴(kuò)員納新，衍生出的問題開始增多，而全球化的發(fā)展也使成員國內(nèi)部的問題超出其主權(quán)范疇，對(duì)鄰國產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至損害地區(qū)穩(wěn)定和東盟的信譽(yù)，這使東盟在維持地區(qū)總體穩(wěn)定與解決成員國內(nèi)部問題之間存在矛盾。[1]林永亮：《地區(qū)一體化語境中的東盟規(guī)范困境》，載《世界政治與經(jīng)濟(jì)》2010年第7 期，第17-19 頁。其中“對(duì)于不干涉的承諾，以及所有源自這一原則的復(fù)雜性是造成東盟今天產(chǎn)生不同意見的根源”。[2]Shaun Narine, “Forty Years of ASEAN: A Historical Review,” The Pacific Review,Vol． 21, No． 4, 2008, pp． 411-429．

以上兩方面動(dòng)因在具體政策中相互影響、彼此強(qiáng)化。不干涉政策的靈活實(shí)踐首次顯現(xiàn)于1997年。面對(duì)上世紀(jì)90年代的柬埔寨國內(nèi)沖突，由于未能有效應(yīng)對(duì)，域外國家批評(píng)不干涉原則影響了東盟處理地區(qū)問題的有效性，東盟內(nèi)外都有要求改變或者放棄這一原則的呼聲。時(shí)任馬來西亞副總理安瓦爾（Anwar Ibrahim）呼吁東盟通過“建設(shè)性干涉”發(fā)揮作用。東盟秘書處也建議“對(duì)‘東盟方式’進(jìn)行重新思考，是否必須需要邀請(qǐng)才能介入另一國家真正需要幫助的事務(wù)”。[3]Jusuf Wanandi, “The strategic implications of the economic crisis in East Asia,” The Indonesian Quarterly, Vol． 26, No． 1, 1998, pp． 2-6．1998年東盟第31 屆部長(zhǎng)會(huì)議上，泰國外長(zhǎng)素林（Surin Pitsuwant）提出“靈活介入”建議，意圖鼓勵(lì)成員國處理和公開討論有跨國影響的國內(nèi)事務(wù)，但遭到除菲律賓之外所有國家的反對(duì)。大多數(shù)成員國擔(dān)心這會(huì)損害國家主權(quán)。后來，東盟成員國認(rèn)可了另一種更加溫和的模式——“增強(qiáng)互動(dòng)”。[4]Surin Pitsuwan, “Opening statement at the 31st ASEAN Ministerial Meeting,”Manila, July 24, 1998． 轉(zhuǎn)引自：Mochamad Diaz Alichsan, Non-Interference Principle or Doing Nothing? Role of ASEAN in Contemporary Geopolitical Conflicts: The Case of South China Sea Dispute, International Institute of Social Studies, December 2019, p． 28．2002年，東盟外長(zhǎng)會(huì)議重申以“非正式、公開坦誠的對(duì)話來應(yīng)對(duì)地區(qū)共同關(guān)切的事務(wù)”。[1]ASEAN, “JOINT COMMUNIQUE OF THE 35TH ASEAN MINISTERIAL MEETING Bandar Seri Begawan, 29-30 July 2002,” July 29, 2002, https://asean．org/jointcommunique-of-the-35th-asean-ministerial-meeting-bandar-seri-begawan-29-30-july-2002/．上世紀(jì)末，東盟外交展現(xiàn)出新變化——面對(duì)國際輿論和內(nèi)部發(fā)展的需要，東盟對(duì)組織聲譽(yù)和有效處理所面臨挑戰(zhàn)的關(guān)注大有超越不干涉原則的趨勢(shì)。

在不干涉原則“松動(dòng)”的背景下，“建設(shè)性接觸”成為東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題的總體政策。在美歐的制裁壓力下，2003年東盟第36 次外長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布公報(bào)，對(duì)緬甸局勢(shì)表示關(guān)切，并敦促其政府立即釋放被軟禁多年的昂山素季；2005年，迫于美歐的壓力，東盟對(duì)緬甸實(shí)行了或明或暗的干涉，勸其“顧全大局”放棄東盟輪值主席國資格。2007年9月，緬甸國內(nèi)發(fā)生“袈裟革命”，引發(fā)聯(lián)合國等關(guān)注。為回應(yīng)國際社會(huì)的關(guān)切，東盟九國外長(zhǎng)于9月27日發(fā)表共同聲明，批評(píng)并要求緬甸政府立刻停止使用暴力鎮(zhèn)壓抗議民眾。在2009年東盟第42 屆部長(zhǎng)會(huì)議上，成員國集體要求緬甸釋放政治犯。[2]程曉勇：《東盟超越不干涉主義？——基于緬甸問題的考察與分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2012年第11 期，第22-28 頁。

2012年11月，東盟終于結(jié)束長(zhǎng)達(dá)5年的討論，共同簽署了極具象征意義的《東盟人權(quán)宣言》，規(guī)定各國應(yīng)尊重、提高和保護(hù)人權(quán)及基本自由，允許對(duì)成員國內(nèi)政公開批評(píng)，并對(duì)民主價(jià)值、法治和良治作出共同承諾。[3]Mochamad Diaz Alichsan, Non-Interference Principle or Doing Nothing?Role of ASEAN in Contemporary Geopolitical Conflicts: The Case of South China Sea Dispute, p． 28．

既往發(fā)展歷史證明，東盟成立之初就將不干涉原則奉為圭臬，該原則通過確保地區(qū)國家的主權(quán)與領(lǐng)土完整，對(duì)內(nèi)促進(jìn)成員國之間的團(tuán)結(jié)，對(duì)外排除大國過度干涉國家和地區(qū)事務(wù)，成功培育了東盟組織。冷戰(zhàn)后，東盟的國際交往日漸豐富且迎來了其蓬勃發(fā)展時(shí)期。在國家主權(quán)被顛覆危險(xiǎn)大幅下降的前提下，確保東盟組織聲譽(yù)和發(fā)展前景及其在地區(qū)發(fā)展和與域外大國互動(dòng)的中心地位，成為東盟的首要關(guān)切。為此，東盟“微調(diào)”了對(duì)不干涉原則的闡釋，并在應(yīng)對(duì)成員國內(nèi)部問題上采取更加靈活的政策。今天，東南亞成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要區(qū)域，大國競(jìng)爭(zhēng)加劇給不干涉原則造成了冷戰(zhàn)后最大的“規(guī)范性壓力”。

二、中美競(jìng)爭(zhēng)與不干涉原則面臨的“規(guī)范性壓力”

盡管具體政策時(shí)有變化，但不干涉原則作為東盟最重要的單一規(guī)范從未改變，無論是在冷戰(zhàn)時(shí)期的初創(chuàng)階段，還是在今天中美競(jìng)爭(zhēng)的國際環(huán)境中都是如此。近年來，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇成為東盟最重要的外部環(huán)境因素。在2021、2022年的《東南亞調(diào)查報(bào)告》中，“擔(dān)心東盟正在成為大國競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，成員國可能成為大國的附屬”是東盟國家精英的最大關(guān)切。[1]ASEAN Studies Centre, The State of Southeast Asia: 2022 Survey Report, ISEASYusof Ishak Institute, February 2022, p． 11．拜登上臺(tái)以來，美國對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)有增無減，東南亞在美國對(duì)華戰(zhàn)略、“印太戰(zhàn)略”中的重要性凸顯。為此，美國加強(qiáng)了對(duì)東南亞地區(qū)的外交攻勢(shì)，對(duì)東盟不干涉原則造成了“規(guī)范性壓力”。

第一，鼓吹民主自由價(jià)值觀，無視東盟成員國政治制度的多樣性。意識(shí)形態(tài)外交一向?yàn)槊绹裰鼽h政府所推崇，拜登政府更是把民主、自由等價(jià)值觀訴求當(dāng)作與中國開展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，而這對(duì)于大多數(shù)東南亞國家來說都無法接受。[2]Robert Sutter, “The United States and the Myanmar Crisis: Broad Interests,Constricted Responses,” FULCRUM: Analysis on Southeast Asia, June 14, 2021, https://fulcrum．sg/the-united-states-and-the-myanmar-crisis-broad-interests-constrictedresponses/．從價(jià)值觀角度看，當(dāng)前的中美競(jìng)爭(zhēng)更像是一場(chǎng)國際秩序的理念之爭(zhēng)：美國提供的是一種“自由民主”式的秩序圖景，只有自由民主國家才是完全合法的政府；而中國提供的是一種威斯特伐利亞式的國際體系圖景，各國應(yīng)尊重“主權(quán)”概念，讓彼此擁有獨(dú)立治理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，與美國相比，中國堅(jiān)持的國家主權(quán)原則，與東南亞國家更為接近，因而許多國家更喜歡中國的理念而非美國的教條。[1]Stephen Walt, “The World Might Want China’s Rules,” May 4, 2021, https://foreignpolicy．com/2021/05/04/the-world-might-want-chinas-rules/．對(duì)東盟而言，主權(quán)優(yōu)先于人權(quán)。20世紀(jì)90年代末，隨著與歐美關(guān)系的發(fā)展，民主和人權(quán)價(jià)值觀曾沖擊東盟的不干涉原則，但西方的理想主義觀念對(duì)于東盟具體政策實(shí)踐的影響相當(dāng)有限，并未在東南亞國家中引起多少共鳴。東盟的人權(quán)機(jī)制不包括嚴(yán)格的監(jiān)督和強(qiáng)迫措施，東盟也不愿對(duì)違反人權(quán)的成員國進(jìn)行制裁。[2]Eric Corthay, “The ASEAN Doctrine of Non-Interference in Light of the Fundamental Principle of Non-Intervention,” Asian-Pacific Law & Policy Journal, Vol． 17,No． 2, 2015, p． 23．東盟認(rèn)為人道主義干涉也會(huì)對(duì)國家主權(quán)產(chǎn)生危害。在某種程度上，西方理想主義的壓力反而強(qiáng)化了東盟在處理地區(qū)事務(wù)方面的傳統(tǒng)方式。[3]Helen E．S． Nesadurai, “ASEAN and Regional Governance After the Cold War: from Regional Order to Regional Community,” The Pacific Review, Vol． 22, No． 1, 2009, pp．91-118．

東盟規(guī)范根植于東南亞國家的歷史傳統(tǒng)、社會(huì)文化、地區(qū)環(huán)境和政治經(jīng)濟(jì)條件等“內(nèi)源性”因素，并在成員國互動(dòng)中逐漸成形。[4]程曉勇：《東盟規(guī)范的演進(jìn)及其對(duì)外部規(guī)范的借鑒：規(guī)范傳播視角的分析》，載《當(dāng)代亞太》2012年第4 期，第34 頁。不干涉原則正是發(fā)軔于東盟保護(hù)國家選擇政治制度的主權(quán)、促進(jìn)多種政治制度和平共處的初衷。也正是由于這種成員國政體的多元化及東盟外交實(shí)踐中“東盟方式”的成功，不干涉原則優(yōu)先于民主和人權(quán)。[5]Sanae Suzuki, “Why is ASEAN not intrusive? Non-interference meets state stregth,”Journal of Contemporary East Asia Studies, Vol． 8, No． 2, 2019, p． 157．美國為了大國競(jìng)爭(zhēng)的目的，企圖說服東南亞國家以民主、人權(quán)等意識(shí)形態(tài)要素作為評(píng)判國家合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，借此重塑地區(qū)秩序，對(duì)不干涉原則產(chǎn)生的客觀性根源形成了壓力。

第二，采取“有選擇的多邊主義”，減損了不干涉原則的現(xiàn)實(shí)效用——保持東盟的團(tuán)結(jié)。拜登政府承襲民主黨所尊奉的多邊主義外交，以一種更可持續(xù)的、整合了自由國際主義和民粹主義的方式來應(yīng)對(duì)中國。[1]Charles R． Hankla, “Will Biden’s America change course on China and trade?”February 15, 2021, https://www．eastasiaforum．org/2021/02/15/will-bidens-americachange-course-on-china-and-trade/．它被冠以“有選擇的多邊主義”之名，實(shí)質(zhì)是更好地服務(wù)于美國利益，但卻從兩方面分裂了東盟，減損了不干涉原則的價(jià)值。

一是以美國地區(qū)利益為標(biāo)準(zhǔn)，從地緣戰(zhàn)略上分裂了東盟。從地理位置看，海上東南亞國家對(duì)于控制關(guān)鍵海峽、掌控海上通道具有戰(zhàn)略意義。而恰好也是因?yàn)檫@些國家與中國存在海洋權(quán)益之爭(zhēng)，對(duì)美國以中國為假想敵的?？諔?zhàn)略部署以及全面的“印太戰(zhàn)略”更加重要。美國及其印太盟友憑借強(qiáng)大的軍事技術(shù)能力、優(yōu)越的裝備以及后勤和訓(xùn)練技術(shù)，已經(jīng)與越南、菲律賓加強(qiáng)了軍事關(guān)系，幫助它們擴(kuò)展海上軍事能力，以便在海洋和領(lǐng)土爭(zhēng)端中爭(zhēng)取最大利益。這種偏好正在“溢出”到諸如經(jīng)濟(jì)、非傳統(tǒng)安全、人文合作等其他領(lǐng)域。在可預(yù)見的未來，東盟國家在不同領(lǐng)域有選擇地與域外國家合作已成為一種趨勢(shì)。[2]Ankush Ajay Wagle, “How will ASEAN balance a tug of power between China and US-led ‘Quad’ in the Indo-Pacific?” October 24, 2018, https://www．thejakartapost．com/academia/2018/10/24/how-will-asean-balance-a-tug-of-power-between-china-andus-led-quad-in-the-indo-pacific．html．顯然，這種偏好松散的小多邊聯(lián)合的行為分化了東盟國家，減損了東盟主導(dǎo)的地區(qū)機(jī)制的重要性，無法在區(qū)域內(nèi)促進(jìn)全面協(xié)作。[3]Prashanth Parameswaran, “The limits of minilateralism in Asean,” The Straits Times,February 15, 2018, https://www．straitstimes．com/opinion/the-limits-of-minilateralism-inasean．

二是美國強(qiáng)調(diào)“思維相似國家的聯(lián)合”，從政治體制上分裂了東盟。拜登政府在與中國的競(jìng)爭(zhēng)中采取“二分法”，即選擇“我們的民主模式還是他們的專制模式”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知東南亞國家。拜登政府刻意將自己設(shè)定為“民主典范”，將中美競(jìng)爭(zhēng)稱為“21世紀(jì)民主與專制之間的戰(zhàn)斗”，熱衷組建“民主國家聯(lián)盟”，其目的是為了遏制由“中國國家資本主義模式的勝利所激發(fā)”的專制主義的上升趨勢(shì)。[4]Shaun Narine, “Biden’s ‘China Challenge’ and Domestic Politics: Implications for Southeast Asia,” ISEAS Perspective, No． 91, July 14, 2021, https://www．iseas．edu．sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-91-bidens-china-challenge-and-domesticpolitics-implications-for-southeast-asia-by-shaun-narine/．事實(shí)上，大部分東南亞國家并非與美國“思維相似”，對(duì)它們來說，把美式民主稱為是比中國所實(shí)施的社會(huì)主義更加成功的制度，本身聽起來就是一種錯(cuò)誤。[1]Nurliana Kamaruddin, “US-China rivalries: What matters for ASEAN,” July 22，2021,https://www．lowyinstitute．org/the-interpreter/us-china-rivalries-what-mattersasean．沒有一個(gè)東南亞國家介意中國的政治制度，這恰恰是作為地區(qū)共識(shí)的不干涉原則使然。[2]Dino Patti Djalal, “Can Biden Keep the Peace in Southeast Asia?” May 30, 2021,https://foreignpolicy．com/2021/05/30/biden-asean-southeast-asia-china-us-rivalrygeopolitics/．2021年12月，拜登政府發(fā)起“民主國家峰會(huì)”，邀請(qǐng)印尼、馬來西亞和菲律賓參加，卻遭到馬來西亞的拒絕。

第三，大國“競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)注”最終將損害不干涉原則的根本性訴求——東盟中心地位。東盟國家相對(duì)弱小的特點(diǎn)一度是東盟保持中心性的優(yōu)勢(shì)，即大國之間相互制約，不允許對(duì)方成為該地區(qū)的主導(dǎo)性力量，反而都默認(rèn)和接受東盟的主導(dǎo)作用，從而促使以東盟為中心的地區(qū)主義蓬勃發(fā)展。在各種亞太、甚至印太地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)框架中保持中心地位一直是東盟的主要訴求。[3]劉阿明：《東盟對(duì)美國印太戰(zhàn)略的認(rèn)知與反應(yīng)》，載《南洋問題研究》2020年第2期，第19 頁。然而，隨著中美關(guān)系緊張加劇，在地區(qū)事務(wù)中大國顯然有更大的發(fā)言權(quán)和影響力。

一方面，過去30年東盟主導(dǎo)的地區(qū)制度安排面臨邊緣化、碎片化的危險(xiǎn)。隨著美國“印太戰(zhàn)略”最顯著的地緣政治安排——美日印澳“四方安全對(duì)話”（QUAD）日益機(jī)制化，關(guān)注領(lǐng)域也更加廣泛，四國首腦會(huì)晤及各層級(jí)官員的合作，使東盟內(nèi)部對(duì)于其戰(zhàn)略目標(biāo)及舉措是否與東盟的目標(biāo)一致產(chǎn)生深刻懷疑。目前，該對(duì)話機(jī)制與東盟的關(guān)系仍然相當(dāng)不穩(wěn)定、不清晰和不確定。[4]Dino Patti Djalal, “Can Biden Keep the Peace in Southeast Asia?” May 30, 2021．新加坡外長(zhǎng)維文（Vivian Balakrishnan）對(duì)其評(píng)價(jià)具有一定代表性，他稱“四方安全對(duì)話”沒有完全回答各國對(duì)“東盟中心性的疑問”。[5]Vivian Balakrishnan, “Singapore not joining US, Japan-led free and open Indo-Pacific for now,” May 14, 2018, https://www．straitstimes．com/singapore/singapore-notjoining-us-japan-led-free-and-open-indo-pacific-for-now-vivian-balakrishnan．2021年，“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）的啟動(dòng)更是引發(fā)了東南亞國家的擔(dān)憂。只有菲律賓公開支持，馬來西亞和印尼公開批評(píng)，越南和新加坡的態(tài)度則模棱兩可。這類小多邊機(jī)制均以東南亞為主要活動(dòng)區(qū)域和關(guān)注目標(biāo)，加劇了地區(qū)安全困境，使東盟在地區(qū)治理中的作用邊緣化，從根本上挑戰(zhàn)了其中心地位。[1]Julio S． Amador III, “The Continuing Erosion of ASEAN Centrality,” ASEAN Focus, ISEAS-Yusof Ishak Institute, March 30, 2021, p． 2．

另一方面，東盟尋求與所有大國建立友好關(guān)系的能力受到損害。東盟的中心地位要求主要大國都對(duì)東盟保有戰(zhàn)略信任，并且愿意讓其主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)。為此，東盟從來不愿在大國之間“選邊站隊(duì)”，更擔(dān)心被迫這樣做。因?yàn)椤斑x邊站”必然會(huì)疏遠(yuǎn)另一邊，迫使東盟與某個(gè)大國為敵。而與中美均保持友好關(guān)系，同時(shí)從兩大國得到好處符合東南亞國家的利益。近年來，中美兩國與東盟關(guān)系日益密切。美國是東盟最大的投資來源國和第二個(gè)貿(mào)易伙伴，東盟是美國第四大出口市場(chǎng)，與泰國、菲律賓的盟友關(guān)系以及與新加坡的伙伴關(guān)系，強(qiáng)化了美國對(duì)印度洋海上通道和馬六甲海峽的控制力。而中國與東南亞國家山水相連、人文關(guān)系密切，自2009年以來一直是東盟的最大貿(mào)易伙伴，尤其是“一帶一路”建設(shè)帶來的互聯(lián)互通效果，使得雙方相互依賴型的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)。如果中美競(jìng)爭(zhēng)日益朝向美蘇冷戰(zhàn)式認(rèn)知方向發(fā)展，東南亞國家不僅將面臨極大的“選邊站”壓力，[2]Shaun Narine, “Biden’s ‘China Challenge’ and Domestic Politics: Implications for Southeast Asia,” ISEAS Perspective, No． 91, July 14, 2021, https://www．iseas．edu．sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-91-bidens-china-challenge-and-domesticpolitics-implications-for-southeast-asia-by-shaun-narine/．也使其要在兩大國間利益均沾愈加困難。東盟在地區(qū)事務(wù)或成員國內(nèi)部事務(wù)中保持中心地位、抵抗或利用外部壓力，與不干涉原則之間形成了難以克服的張力。[3]Dylan M． H． Loh, “The Disturbance and Endurance of Norms in ASEAN,” Australian Institute of International Affairs, November 11, 2018, https://www．internationalaffairs．org．a(chǎn)u/australianoutlook/the-disturbance-and-endurance-of-norms-in-asean/．

如今，東南亞國家正以擔(dān)憂的心態(tài)關(guān)注中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。在它們看來，中美競(jìng)爭(zhēng)既非“民主”與“專制”的意識(shí)形態(tài)對(duì)抗，亦非“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“國家資本主義”發(fā)展道路之爭(zhēng)，而是關(guān)乎生死存亡之大事。中美競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)色彩只會(huì)增加沖突的可能性。[1]Sebastian Strangio, “What Were the Main Outcomes of Kamala Harris’ Trip to Southeast Asia?” August 27, 2021, https://thediplomat．com/2021/08/what-were-themain-outcomes-of-kamala-harris-trip-to-southeast-asia/．東南亞國家深諳“大象打架、小草受傷”的道理，這既是它們普遍面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，也是過往痛苦經(jīng)歷所不斷強(qiáng)化的教訓(xùn)。美國為了在與中國的全方位競(jìng)爭(zhēng)中獲取地區(qū)優(yōu)勢(shì)，企圖否定不干涉原則產(chǎn)生的客觀現(xiàn)實(shí)根源，也給其團(tuán)結(jié)地區(qū)國家的效用價(jià)值和孜孜以求的中心性目標(biāo)帶來了挑戰(zhàn)。東盟如果希望在中美競(jìng)爭(zhēng)中繼續(xù)保持規(guī)范有效性和組織中心性，避免被大國利益所綁架，當(dāng)務(wù)之急和面臨的首要考驗(yàn)就是為自身的內(nèi)部問題提供解決方案。[2]Joel Ng, “Can ASEAN offer a way out of the US-China choice?” April 9, 2021,https://www．eastasiaforum．org/2021/04/09/can-asean-offer-a-way-out-of-the-uschina-choice/．當(dāng)前，東盟集體行動(dòng)的能力和規(guī)范的有效性正在緬甸問題上接受檢驗(yàn)。在應(yīng)對(duì)緬甸政局變化的過程中，承受“規(guī)范性壓力”的東盟不干涉原則發(fā)生了進(jìn)一步變化，且更具深遠(yuǎn)意義。

三、緬甸問題與東盟不干涉原則的嬗變

上世紀(jì)90年代后期，在是否接受緬甸入盟的問題上，東盟曾經(jīng)頂住美國和歐盟的壓力，堅(jiān)持不將成員國的政治體制作為接受條件，確保了對(duì)地區(qū)事務(wù)的自主性。究其原因，這既符合不干涉原則的邏輯意涵，也出于對(duì)東盟組織擴(kuò)容所帶來的“紅利”考慮——接受緬甸入盟能夠帶來實(shí)際好處，緬甸豐富的自然資源、廣袤的國土和數(shù)量龐大的年輕人口，對(duì)于東盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展是潛在的動(dòng)力。但更多是出于政治和戰(zhàn)略運(yùn)作考量，特別是擔(dān)心中國對(duì)緬甸的影響力不斷上升，通過接納緬甸作為東盟成員，以便阻止該國落入中國的“勢(shì)力范圍”。[1][加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第157-158 頁?？梢?，大國因素從一開始就是東盟應(yīng)對(duì)緬甸問題的重要考量。

2021年2月1日緬甸政局發(fā)生變化后，其民主化問題再次成為對(duì)東盟不干涉原則承諾的檢驗(yàn)，而大國競(jìng)爭(zhēng)相較于過往也更具影響性。綜合來看，東盟的反應(yīng)大致分為公開評(píng)論和批評(píng)、集體應(yīng)對(duì)、施加壓力、積極主導(dǎo)四個(gè)階段?？v觀東盟應(yīng)對(duì)緬甸政治變局的全過程，可以發(fā)現(xiàn)不干涉原則在大國競(jìng)爭(zhēng)壓力下正在發(fā)生意義深遠(yuǎn)的嬗變。

第一，從外交話語上看，“公開坦誠的對(duì)話”正在被“直接和嚴(yán)厲的批評(píng)”所代替。變局甫一發(fā)生，東盟各國紛紛表達(dá)對(duì)事件的關(guān)注，作為重要鄰國的泰國和柬埔寨均稱之為“它們的內(nèi)部事務(wù)”；[2]“DPM Pravit calls Myanmar coup ‘their internal affair’ ,” February 1, 2021, https://www．bangkokpost．com/world/2060655/dpm-pravit-calls-myanmar-coup-their-internalaffair．新加坡、印尼和馬來西亞則表達(dá)了關(guān)切并呼吁克制及和平解決；菲律賓表示對(duì)此“嚴(yán)重”（或“深刻”）關(guān)切；越南、文萊和老撾猶豫再三最終發(fā)表了常規(guī)性聲明。[3]Kasit Piromya, “Myanmar crisis: Is this the beginning of the end of ASEAN,” March 14, 2022, https://aseanmp．org/2022/03/14/myanmar-crisis-is-this-the-beginning-ofthe-end-of-asean/．這種外交語言的差異性是東盟國家在認(rèn)知緬甸事件上根深蒂固的內(nèi)部分歧的表現(xiàn)。一個(gè)月后，東盟一些國家開始在外交表態(tài)中有意有所側(cè)重。新加坡、印尼稱沒有國家打算放棄《東盟憲章》所尊崇的不干涉內(nèi)政原則，卻著重強(qiáng)調(diào)東盟必須證明有能力達(dá)成一種共同立場(chǎng)來促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。[4]Amir Yusof and Kiki Siregar, “ASEAN must reiterate guiding principles when it comes to situation in Myanmar: Vivian Balakrishnan,” March 2, 2021, https://www．channelnewsasia．com/asia/myanmar-asean-vivian-balakrishnan-principles-unitydemocracy-252176．新加坡外長(zhǎng)維文稱，如果不能對(duì)緬甸問題做出有意義的反應(yīng)，“將嚴(yán)重暴露我們作為一個(gè)組織缺乏團(tuán)結(jié)，嚴(yán)重?fù)p害我們的聲譽(yù)和相關(guān)性”。[1]“Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Intervention at the Informal ASEAN Ministerial Meeting on 2 March 2021 at 1600hrs,” March 2, 2021, https://www．mfa．gov．sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM．東盟資深外交官、印尼前外長(zhǎng)馬蒂·納塔萊加瓦（Marty Natalegawa）則發(fā)表了更加嚴(yán)厲的批評(píng)，要求緬甸尊重《東盟人權(quán)宣言》和《東盟憲章》、結(jié)束暴力和釋放民選政府領(lǐng)導(dǎo)人，并將緬甸危機(jī)稱為東盟的“試金石”。[2]“Myanmar crisis ‘a(chǎn) litmus test’ for ASEAN, says Indonesia’s ex FM,” March 2, 2021,https://www．a(chǎn)ljazeera．com/news/2021/3/2/myanmar-crisis-a-litmus-test-for-aseansays-indonesias-ex-fm．印尼總統(tǒng)佐科（Joko Widodo）主張“必須采取立即的對(duì)話和協(xié)調(diào)，以在緬甸恢復(fù)民主、恢復(fù)和平和恢復(fù)穩(wěn)定”。[3]“Indonesia president urges halt to Myanmar violence as support for ASEAN talks grows,” March 19, 2021, https://www．reuters．com/article/myanmar-politics-indonesia/indonesia-president-urges-halt-to-myanmar-violence-as-support-for-asean-talksgrows-idINKBN2BB0NC正是在這些國家的呼吁下，東盟組織對(duì)緬甸問題進(jìn)行了集體應(yīng)對(duì)。

此后，東盟國家的外交措辭或多或少受到美國的影響。事變當(dāng)天，拜登總統(tǒng)就呼吁世界各國團(tuán)結(jié)一致支持保衛(wèi)緬甸的“民主”；次日，美國國務(wù)院將事件定性為“軍事政變”，大規(guī)模的援助限制、制裁措施隨即展開。[4]劉阿明：《“接觸”抑或“制裁”：美國對(duì)緬甸政策之“兩難”》，載《東南亞研究》2021年第6 期，第100 頁。拜登政府很快開始向東盟施加壓力。在2021年上半年美國高官密集的東南亞之行中，緬甸成為不可或缺的議題。在美國的壓力下，馬來西亞外長(zhǎng)賽夫丁（Saifuddin Abdullah）第一個(gè)公開建議將緬甸軍事領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊排除在即將召開的東盟峰會(huì)之外。[5]Sebastian Strangio, “Myanmar Junta Could be Excluded From ASEAN Summit:Malaysia,” October 5, 2021, https://thediplomat．com/2021/10/myanmar-junta-could-beexcluded-from-asean-summit-malaysia/．隨后，印尼、菲律賓和新加坡也表示支持對(duì)軍人集團(tuán)采取更強(qiáng)硬立場(chǎng)，稱緬甸在“軍事政變推翻民選政府和暴力鎮(zhèn)壓示威者”后，在向和平計(jì)劃過渡以穩(wěn)定政治局勢(shì)方面“沒有（取得）充分的進(jìn)步”。[1]Rozanna Latiff, Tom Allard and Poppy Mcpherson, “Tradition vs credibility: Inside the SE Asian meet that snubbed Myanmar,” https://www．reuters．com/world/asia-pacific/tradition-vs-credibility-inside-se-asian-meet-that-snubbed-myanmar-2021-10-19/．這種非同尋常的指責(zé)性話語被視為在為后續(xù)的外交舉動(dòng)背書。緬甸缺席的2021年下半年的東盟系列峰會(huì)成為各方嚴(yán)厲指責(zé)緬甸軍方的平臺(tái)。在美國-東盟視頻會(huì)議上，拜登譴責(zé)緬甸軍方“可怕的暴行”，誓言美國將支持緬甸恢復(fù)民主。[2]The Associated Press, “U．S．, China, Russia join Asia summit amid regional disputes,”The Asahi Shimbun, October 27, 2021, https://www．a(chǎn)sahi．com/ajw/articles/14469371．其他批評(píng)之聲也不絕于耳，即將接任輪值主席國的柬埔寨總理洪森語氣強(qiáng)硬地稱：“不是東盟要將緬甸排除出去，是緬甸自己放棄了權(quán)利”。[3]Ain Bandial, “Biden joins Southeast Asian leaders to rebuke Myanmar junta excluded from summit,” October 27, 2021, https://www．reuters．com/world/asia-pacific/southeastasian-leaders-hold-summit-excluding-myanmar-coup-leader-2021-10-26/．馬來西亞外長(zhǎng)賽夫丁威脅稱，如果軍政府阻礙東盟實(shí)施“五點(diǎn)共識(shí)”，那么馬來西亞政府將正式開始與緬甸（民盟另外組建的）民族團(tuán)結(jié)政府對(duì)話。他甚至警告，“不干涉原則已經(jīng)讓東盟無力做出有效決定快速應(yīng)對(duì)緬甸問題，而由于其局勢(shì)不斷惡化，東盟應(yīng)對(duì)不干涉政策進(jìn)行某種‘精神重構(gòu)’”（soul-searching）。[4]Sebastian Strangio, “Malaysian FM Calls for ‘Soul-Searching’ Over ASEAN Non-Interference,” October 22, 2021, https://thediplomat．com/2021/10/malaysian-fm-callsfor-soul-searching-over-asean-non-interference/．

2022年以來，東盟對(duì)緬甸的話語“干涉”主要體現(xiàn)在兩方面：一是迫使緬甸執(zhí)政者在國內(nèi)問題上按照東盟的要求行事。年初在與緬甸國家管理委員會(huì)主席敏昂萊舉行視頻會(huì)議時(shí)，洪森直接要求緬甸為東盟特使來訪提供便利；包括國家管理委員會(huì)在內(nèi)的緬甸各方要展現(xiàn)極大克制并開始和平對(duì)話；要與東盟成員國、國際組織和緬甸國內(nèi)各方就提供人道主義援助進(jìn)行密切協(xié)調(diào)。[5]Mom Kunthear, “Cambodia’s Hun Sen to Myanmar chief: Heed five point consensus,” The Phnom Penh Post, January 28, 2022, https://asianews．network/cambodiashun-sen-to-myanmar-chief-heed-five-point-consensus/．柬埔寨代表東盟要求緬甸采取切實(shí)步驟，有效、全面落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”，立刻停止暴力行動(dòng)，并要求各方保持最大限度克制等。[1]ASEAN Foreign Minsters’ Statements, “ASEAN Chairman’s Statement on the Situation in Myanmar,” https://asean2022．mfaic．gov．kh/Posts/2022-02-02-ASEANForeign-Ministers--Statements-ASEAN-Chairman-s-Statement-on-the-Situation-in-Myanmar-February-2--2022．二是“放大”外部壓力的影響作用。馬來西亞外長(zhǎng)賽夫丁稱東盟在需要與歐盟和其他貿(mào)易伙伴簽署協(xié)定時(shí)，因緬甸而造成了許多困境，這對(duì)東盟不公平。[2]“Myanmar crisis hampers ASEAN trade talks with partners, Malaysia says,” June 22,2022, https://www．thestar．com．my/aseanplus/aseanplus-news/2022/06/20/myanmar-crisishampers-asean-trade-talks-with-partners-says-malaysia．一些東盟國家積極與聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)、緬甸問題特別委員會(huì)和特使加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，借助其影響力向緬甸施壓。隨著下半年東盟系列峰會(huì)臨近，類似干涉性敘事將更加頻繁呈現(xiàn)，措辭也更加嚴(yán)厲。

第二，從具體行動(dòng)上看，東盟對(duì)與緬甸“建設(shè)性接觸”逐漸失去耐心，轉(zhuǎn)而采取鮮有的干涉行動(dòng)。變局之初，印尼外長(zhǎng)蕾特諾（Retno Marsudi）展開穿梭外交，對(duì)文萊、新加坡和泰國進(jìn)行訪問。在各國分歧嚴(yán)重、無法就緬甸問題達(dá)成一致意見的情況下，主席國文萊于2021年3月2日召開東盟非正式外長(zhǎng)會(huì)議，專門討論緬甸局勢(shì)，會(huì)后發(fā)表了不偏不倚的聲明，鼓勵(lì)各方為人民及其生存利益考慮，尋求和平的解決方式，通過建設(shè)性對(duì)話達(dá)成務(wù)實(shí)和解。[3]Sebastian Strangio, “ASEAN Foreign Ministers Meet to Discuss Myanmar Crisis,”March 3, 2021, https://thediplomat．com/2021/03/asean-foreign-ministers-meet-todiscuss-myanmar-crisis/．顯然，為了維護(hù)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，東盟在事變初期采取了不干涉內(nèi)政的中立姿態(tài)，拒絕在緬甸軍方和民盟之間“選邊”。4月24日，東盟召開了緬甸問題特別峰會(huì)，并達(dá)成“五點(diǎn)共識(shí)”[4]“五點(diǎn)共識(shí)”包括：促進(jìn)緬甸目前危機(jī)的和平解決，呼吁終止在緬甸的暴力局面，開啟所有各方之間的對(duì)話，加大對(duì)受到?jīng)_突影響的地區(qū)的人道主義援助，任命東盟緬甸問題特使。詳見ASEAN Secretariat, “Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’Meeting,” April 24, 2021, https://asean．org/wp-content/uploads/Chairmans-Statementon-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1．pdf．，各國對(duì)于這一成果均寄予厚望。而該次會(huì)議表現(xiàn)出的另一個(gè)潛在共識(shí)，是各方一致同意向緬甸軍方打開對(duì)話大門，保持必要溝通，顯示東盟“大家庭”氣氛尚存，不干涉原則仍然受到重視。

然而，美國對(duì)東盟的接觸進(jìn)程頗感不耐煩?！拔妩c(diǎn)共識(shí)”剛達(dá)成數(shù)日，美國國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）就利用G7 峰會(huì)向時(shí)任東盟輪值主席國文萊外長(zhǎng)施壓，敦促東盟要求緬甸軍事領(lǐng)導(dǎo)人采取行動(dòng)，以實(shí)施“五點(diǎn)共識(shí)”。[1]Radio Free Asia, “US Presses ASEAN Chair to Hold Myanmar Junta Accountable to Agreed Consensus,” May 3, 2021, http://www．rfa．org/english/news/myanmar/junta-05032021164824．html．隨后，美國開始利用各種與東盟國家會(huì)晤的場(chǎng)合，頻繁表達(dá)對(duì)緬甸民主進(jìn)程和民選方案的支持，并派高官游說東盟采取更強(qiáng)硬的立場(chǎng)和手段對(duì)付緬甸軍方?？梢?，美國雖然承認(rèn)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”是重要進(jìn)展，卻迫不急待地要看到效果，因此不斷敦促東盟“立即”采取行動(dòng)。[2]The U．S． Department of State, “Secretary Blinken’s Meeting with ASEAN Foreign Ministers and the ASEAN Secretary General,” July 13, 2021, http://www．state．gov/secretary-blinkens-meeting-with-asean-foreign-ministers-and-the-asean-secretarygeneral/．隨著美歐等的壓力增大，東盟逐漸轉(zhuǎn)變思路，采取了前所未有的干涉舉措。10月，東盟決定不邀請(qǐng)緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人出席東盟系列峰會(huì)，僅邀請(qǐng)緬甸一名“非政治人物”參加。同時(shí)，東盟重啟成員國與緬甸軍政府接觸的禁令。這一決定打破了東盟數(shù)十年來堅(jiān)持接觸和不干涉成員國內(nèi)政的政策，獲得了西方的一致稱贊。東盟在緬甸問題上以偏離傳統(tǒng)立場(chǎng)為代價(jià)，確保了美國和歐盟出席峰會(huì)，但峰會(huì)卻未能就緬甸問題取得進(jìn)展，反而遭到了緬甸的抵制，成為東盟成立以來首次有成員國缺席的年度峰會(huì)。這使東盟的團(tuán)結(jié)和掌控局勢(shì)的能力受到質(zhì)疑，也遭到緬甸軍政府的指責(zé)，稱東盟的決定是受美歐“干預(yù)”所致，譴責(zé)東盟違反了不干涉原則和以共識(shí)為基礎(chǔ)的決策程序。[3]Ain Bandial, “ASEAN excludes Myanmar junta leader from summit in rare move,”O(jiān)ctober 17, 2021, https://www．reuters．com/world/asia-pacific/asean-chair-bruneiconfirms-junta-leader-not-invited-summit-2021-10-16/; Oba Mie, “The Ultimate Choice in the Myanmar Issue,” November 29, 2021, https://thediplomat．com/2021/11/theultimate-choice-in-the-myanmar-issue/．

2022年，東盟排除緬甸的行動(dòng)呈“慣例化”趨勢(shì)。2月東盟外長(zhǎng)會(huì)議、5月美國-東盟峰會(huì)、6月印度-東盟外長(zhǎng)會(huì)議均無緬甸出席?？梢娫谖磥淼臇|盟系列峰會(huì)中，緬甸缺席恐將成為“常態(tài)”。與此同時(shí)，東盟主導(dǎo)的其他應(yīng)對(duì)行動(dòng)并未停止。2022年1月，由近三任東盟主席國組成的“三駕馬車”機(jī)制正式首次啟動(dòng)，用于監(jiān)督緬甸國內(nèi)停火，推動(dòng)危機(jī)解決。2022年上半年，東盟緬甸問題特使、柬埔寨外長(zhǎng)布拉索昆（Prak Sokhom）兩度訪緬，為落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”進(jìn)行努力，凸顯東盟仍在努力謀求處于最前沿來領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)緬甸問題。但在美國的影響下，東盟的耐心明顯不足。馬來西亞等國已開始仿效美國，在重要領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議期間，高調(diào)會(huì)晤反軍方人士組建的民族團(tuán)結(jié)政府的代表，“以壓促變”。

第三，從決策標(biāo)準(zhǔn)看，“干涉與否”的出發(fā)點(diǎn)正在偏離有效治理考量，而更多關(guān)注意識(shí)形態(tài)因素。成員國的政治體制和意識(shí)形態(tài)從來不是東盟考慮的主要方面，它并非“民主俱樂部”，在應(yīng)對(duì)緬甸內(nèi)政問題上不存在共同的意識(shí)形態(tài)利益。相比之下，亂局“外溢”帶給鄰國和東南亞地區(qū)治理的負(fù)面影響是東盟干涉與否的更重要?jiǎng)右颉Ｓ脰|盟前秘書長(zhǎng)素林的話說，東盟正考慮“通過修改，使不干涉原則在預(yù)防或解決具有地區(qū)意義的問題上發(fā)揮積極作用”。[1]“Surin Pushes ‘Peer Pressure’ ,” Bangkok Post, June 13, 1998, p． 5． 轉(zhuǎn)引自[加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第219 頁。如果成員國無法向東盟證明其有能力將政治動(dòng)蕩局限于國內(nèi)，而是對(duì)鄰國和整個(gè)地區(qū)造成了影響，并危及東盟的發(fā)展和國際聲譽(yù)，甚至可能引發(fā)國際社會(huì)干預(yù)，東盟成員國達(dá)成一致，采取偏離不干涉原則的立場(chǎng)和行動(dòng)的可能性就會(huì)增大。在緬甸問題上，軍政府能否盡快恢復(fù)國內(nèi)秩序，保證邊境地區(qū)的穩(wěn)定與安全，顧及到新加坡、泰國、馬來西亞等國在緬甸的經(jīng)濟(jì)、宗教及族群利益，穩(wěn)定泰緬邊界形勢(shì)等，更可能成為東盟決策的基本出發(fā)點(diǎn)。但由于美國在東南亞地區(qū)議程中不斷強(qiáng)調(diào)緬甸民主的重要性，東盟迫于中美競(jìng)爭(zhēng)的壓力，其決策依據(jù)開始向意識(shí)形態(tài)傾斜。

2021年東盟峰會(huì)《主席聲明》進(jìn)一步明確了民主自由在應(yīng)對(duì)緬甸問題中的重要性，敦促緬甸賦予東盟特使完全的自由，以接觸所有各派、釋放在押政治犯；重申堅(jiān)持法治、良治、民主原則和憲政，并宣稱需要在東盟原則實(shí)施和緬甸局勢(shì)之間達(dá)到一種合適的平衡。[1]ASEAN, Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits, October 26, 2021, pp． 26-27, https://asean．org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct．．．．pdf．東盟這種基于意識(shí)形態(tài)考慮的集體性表態(tài)迎合了美國等西方國家推動(dòng)緬甸重回“民主之路”的政策思路，顯示東盟決策的“焦點(diǎn)”正在發(fā)生變化——當(dāng)有效治理與意識(shí)形態(tài)考慮出現(xiàn)矛盾時(shí)，后者占據(jù)主導(dǎo)地位的可能性在增大。

向意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)傾斜導(dǎo)致東盟的團(tuán)結(jié)性和有效性降低。柬埔寨渴望在調(diào)解爭(zhēng)端方面有所作為，多次代表東盟組織行動(dòng)和發(fā)表聲明，完全沒有“討好”緬甸軍方的意圖，但其作用卻受到西方國家的質(zhì)疑。因?yàn)榧砥艺旧聿皇俏鞣蕉x中的“民主國家”，其“人權(quán)”記錄飽受美國詬病。在美國看來，柬埔寨在經(jīng)貿(mào)、臺(tái)灣、人權(quán)等問題上堅(jiān)定支持中國立場(chǎng)，其政府無法“維持東盟謹(jǐn)慎的平衡行為”而將傾向于中國。[2]Charles Dunst, “What to Expect of Cambodia as ASEAN Chair,” November 4, 2021,https://www．csis．org/analysis/what-expect-cambodia-asean-chair．2022年1月洪森訪問緬甸，試圖以接觸方式取得進(jìn)展，卻受到東盟一些國家和西方社會(huì)的指責(zé)。他悲觀地表示：“關(guān)于緬甸問題，我目前處于無論努力與否都會(huì)受到指責(zé)的處境……因?yàn)榫挼榈膯栴}非常復(fù)雜，只能留給下一任東盟輪值主席國來接手處理?！盵3]Radio Free Asia, “Cambodia’s Hun Sen gives up on Myanmar,” February 16, 2022,https://www．rfa．org/english/news/myanmar/towel-02162022174658．html．

隨著東盟的日益開放，外部行為體對(duì)東盟處理內(nèi)部事務(wù)的影響也在加大。迄今為止，東盟尚未發(fā)展出一個(gè)合適的沖突解決機(jī)制，很多爭(zhēng)端都讓美國在其中發(fā)揮作用。[4]Hiro Katsumata, “Why is ASEAN Diplomacy Changing? From ‘Noninterference’ to‘Open and Frank Discussion’ ,” Asian Survey, Vol． 44, No． 2, 2004, pp． 237-254．目前，中美在各領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)考驗(yàn)著東盟組織原則的有效性，并集中反映在其對(duì)成員國內(nèi)部事務(wù)的應(yīng)對(duì)上。緬甸政局變化后，使本就因抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等國內(nèi)問題而分身乏術(shù)的東南亞各國愈顯力不從心。因此，東盟允許外部大國在緬甸問題上發(fā)揮作用的可能性客觀存在。事實(shí)上，美、歐、英、澳等國一直在持續(xù)干預(yù)緬甸事務(wù)，甚至有加碼的可能。[1]David S． Mathieson, “ASEAN’s Myanmar fiasco is the West’s moral failure,”O(jiān)ctober 20, 2021, https://asiatimes．com/2021/10/aseans-myanmar-fiasco-is-the-westsmoral-failure/．東盟顯然也認(rèn)識(shí)到，除了自己沒有任何一個(gè)國家會(huì)更關(guān)心東盟的核心利益；也只有東盟成員國而不是任何域外國家會(huì)努力保持對(duì)組織發(fā)展至關(guān)重要的地區(qū)規(guī)范。但是，在大國競(jìng)爭(zhēng)壓力下不干涉規(guī)范的政策實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了改變，東盟幫助成員國尋找和平道路的努力正在受到大國競(jìng)爭(zhēng)的影響。根據(jù)對(duì)東盟各國精英人士的調(diào)查，對(duì)于東盟對(duì)緬甸問題做出的反應(yīng)，贊成的占37.0%，反對(duì)的占33.1%，保持中立的占29.9%，[2]ASEAN Studies Centre, The State of Southeast Asia: 2022 Survey Report, ISEASYusof Ishak Institute, p． 3．三種意見的陣營(yíng)幾乎旗鼓相當(dāng)，顯示東盟內(nèi)部分歧依然很大，其必將掣肘應(yīng)對(duì)緬甸問題的政策效果。[3]關(guān)于緬甸局勢(shì)的現(xiàn)狀及前景，參見：宋清潤(rùn)、郝雪妮：《當(dāng)前緬甸局勢(shì)發(fā)展及前景評(píng)估》，載《和平與發(fā)展》2022年第2 期，第95-116 頁。由此，未來東盟成員國在“堅(jiān)持不干涉別國內(nèi)政的傳統(tǒng)”和“通過制裁政變領(lǐng)導(dǎo)人來保持聯(lián)盟信譽(yù)”這兩種決策之間陷入分歧的可能性仍然很大。[4]Rozanna Latiff, Tom Allard and Poppy Mcpherson, “Tradition vs credibility: Inside the SE Asian meet that snubbed Myanmar”．

結(jié) 語

自東盟成立以來，不干涉原則一直是促進(jìn)成員國團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，也是東盟組織成長(zhǎng)發(fā)展的基石。隨著國際環(huán)境的變化、東盟一體化程度的加深以及東盟與世界互動(dòng)的深化，不干涉原則在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)政策時(shí)發(fā)生了改變，充滿了靈活性。今天，大國競(jìng)爭(zhēng)與東盟成員國國內(nèi)問題突發(fā)帶來的緊迫性，成為20世紀(jì)90年代以來不干涉原則嬗變的最大觸發(fā)因素。應(yīng)對(duì)這些新情況，并沒有任何文件或宣言甚至經(jīng)驗(yàn)可資遵循。從東盟應(yīng)對(duì)緬甸政治變局的經(jīng)歷可見，東盟對(duì)不干涉原則的話語構(gòu)建、具體行動(dòng)和決策標(biāo)準(zhǔn)仍將摸索前行，其效果和未來充滿不確定性。

歷史上，東盟的命運(yùn)一直受到大國競(jìng)爭(zhēng)的影響，但卻從來不是由地緣政治博弈的結(jié)果所決定。這是因?yàn)闁|盟作為中小國家的集合，一直受到“強(qiáng)大的有約束力規(guī)范”的保護(hù)。[1]Anthony Milner and Astanah Abdul Aziz, “Could ASEAN move the region beyond the US-China dynamic?” The Strategist, Australian Strategic Policy Institute, July 31, 2020,https://www．a(chǎn)spistrategist．org．a(chǎn)u/could-asean-move-the-region-beyond-the-us-chinadynamic/．它之所以能在充滿挑戰(zhàn)的冷戰(zhàn)時(shí)期表現(xiàn)出色，也同樣是因?yàn)樗呱⒋龠M(jìn)了一種多邊規(guī)范，其設(shè)立不針對(duì)任何國家，卻起到了規(guī)范、限制國家尤其是大國自私行為的作用。在冷戰(zhàn)后變動(dòng)不居的國際環(huán)境中，不干涉原則持續(xù)受到“變”的推動(dòng)力和“不變”的穩(wěn)定性之間張力的沖擊，但其深層次動(dòng)因并未發(fā)生質(zhì)的改變，仍對(duì)東盟的發(fā)展壯大及其構(gòu)建與域外國家關(guān)系具有規(guī)范指導(dǎo)意義。當(dāng)下，東盟面臨著更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)，從疫情蔓延到大國地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，再到成員國內(nèi)政的變化，各種因素交織疊加、互相影響，并被數(shù)字化時(shí)代的新技術(shù)所放大。從東盟的發(fā)展歷史看，它從來不是為解決成員國的內(nèi)部問題而存在的；從組織屬性上看，它也不是一個(gè)有能力處理困難問題和成員國之間觀點(diǎn)及利益分歧的組織。[2]David Martin Jones and Michael L． R． Smith, “Making Process, Not Progress:ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order,” International Security, Vol． 32, No． 1,2007, pp． 148-184．但如果東盟因無法以自己的方式制定解決地區(qū)問題的方案而導(dǎo)致國際干預(yù)加強(qiáng)，則其作為地區(qū)組織的前景將變得黯淡。未來東盟能否繼續(xù)將不干涉原則作為組織規(guī)范加以堅(jiān)守，又成功找到解決內(nèi)部問題的方法，維持“變”與“不變”之間的張力平衡，有效回應(yīng)國際社會(huì)的關(guān)切，從而繼續(xù)發(fā)展壯大其組織效用和國際影響力仍有待觀察。