朱 強(qiáng) 葉童童

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

“國家公園”的概念源自美國，距今已有150年的歷史，各國都在探索符合本國國情的國家公園體制建設(shè)，中國也不例外。建立國家公園體制已成為中國新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的重要組成部分和首要任務(wù)。我國先后出臺了一系列相關(guān)方案和意見，確立了國家公園體制的基本原則以及相應(yīng)的配套制度(呂忠梅, 2019)，并在2015 年開展國家公園體制試點(diǎn)實(shí)踐，將國家公園制度體系從理論探討轉(zhuǎn)向?qū)嶋H建設(shè)。目前，各國家公園大體建立了管理?xiàng)l例和機(jī)構(gòu)(盧青等, 2021)，并且圍繞試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的問題，嘗試找尋最佳方案，解決實(shí)踐中的難題。國家公園建設(shè)已取得初步成果，但體制建設(shè)和改革的進(jìn)展較為緩慢，現(xiàn)有的研究多集中在國外國家公園的管理模式、具體措施和我國國家公園建設(shè)的意義以及立法、管理等方面(王琳等, 2021)，這些為初期國家公園體制的建立打下理論基礎(chǔ)，但對公園建設(shè)在實(shí)踐中的困境以及體制改革的難點(diǎn)涉及較少。例如，由于法律體系不完善使得國家公園建設(shè)缺少制度保障(戴秀麗等, 2015)，國家公園范圍內(nèi)土地權(quán)屬不明確給建設(shè)和管理加大了難度(方言等, 2017)，相關(guān)配套制度沒有及時(shí)跟進(jìn)，不利于后期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等，研究內(nèi)容缺少綜合性評判。由于中國國情以及地區(qū)資源、環(huán)境要素的差別，不能完全借鑒國外的模式，國家公園肩負(fù)生物多樣性和生態(tài)保護(hù)的重任，也是探尋可持續(xù)發(fā)展和建立生態(tài)安全屏障的重大實(shí)踐(楊堯等, 2021)。因此，創(chuàng)建一個(gè)適合中國國情的國家公園體制至關(guān)重要。

建立國家公園體制對創(chuàng)新生態(tài)文明保護(hù)體制、實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)和生態(tài)資源的立體開發(fā)具有重大意義，同時(shí)也真正實(shí)現(xiàn)了人與自然和諧相處、做到了保護(hù)和發(fā)展相統(tǒng)一。構(gòu)建具有中國特色的國家公園體制有利于加快國家生態(tài)文明改革，建設(shè)美麗中國。

1 國家公園體制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 專門立法的缺位與建設(shè)發(fā)展的沖突

雖然我國已正式設(shè)立第一批國家公園，但有關(guān)國家公園的立法卻未跟上進(jìn)程。目前國家公園體制建設(shè)的依據(jù)是《建立國家公園體制總體方案》，其效力層級低。我國《憲法》雖然對環(huán)境保護(hù)和資源歸屬等問題作出了規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，并沒有提供具體規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》對國家公園體制方面也缺乏針對性，不能發(fā)揮有效的作用?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》及有關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，無論是功能定位、保護(hù)原則還是管理運(yùn)營都不符合新興的國家公園體制建設(shè)的要求，對國家公園的發(fā)展有很大的局限性(秦天寶,2018)。由此可見，國家公園的專門立法缺位，使得國家公園的建設(shè)缺少規(guī)范性指引，體制上的問題亟待解決，不利于生態(tài)法治建設(shè)的順利推進(jìn)。

1.2 統(tǒng)一管理權(quán)的模糊化與碎片化現(xiàn)象突出

國家公園是我國自然保護(hù)地類型之一，蘊(yùn)含著豐富的森林、草原、濕地、野生動植物等自然資源。2018 年4 月，根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，成為管理國家公園事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，但統(tǒng)一管理權(quán)的行使仍存在諸多問題。在管理權(quán)力上，國家公園內(nèi)管理職權(quán)難以統(tǒng)一，實(shí)踐中各個(gè)國家公園存在的共性問題就是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不合理，導(dǎo)致管理職權(quán)劃分不清，與地方的銜接不順。在管理權(quán)限上，國家林草局對國家公園的統(tǒng)一管理還未得到真正實(shí)現(xiàn)，目前其并不具有充分的管理權(quán)限，尤其是在自然資源所有權(quán)的行使方面，國家公園管理局需要借助其他部門的配合，管理效率大打折扣。另外，國家公園還存在跨區(qū)域管理問題，但還未建立有效的跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。

1.3 自然資源的權(quán)屬界定不明晰

自然資源歷來處在一種“多頭管理”的狀態(tài)，較為分散的管理使得統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度加大。國家公園范圍內(nèi)涉及大量的國有土地和集體土地，自然資源權(quán)屬關(guān)系更為復(fù)雜，權(quán)屬不明確的問題會極大地影響建立統(tǒng)一的資源保護(hù)管理體制。

我國國家公園自然資源權(quán)屬不明晰主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：(1)所有權(quán)不清晰。主要原因是歷史遺留問題而發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，例如跨行政區(qū)域存在的省界糾紛，此外集體所有自然資源產(chǎn)權(quán)也易發(fā)生糾紛。(2)承包權(quán)有待保障。生態(tài)移民搬遷使得國家公園內(nèi)的人口順利轉(zhuǎn)移，但搬遷的民眾喪失了原本的生產(chǎn)生活資料，雖享有相應(yīng)補(bǔ)償，但多為一次性安置費(fèi)，無法滿足持續(xù)的生存需要，應(yīng)解決在園區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包權(quán)改革的問題，防止出現(xiàn)大規(guī)?！胺地殹薄?3)特許經(jīng)營權(quán)不成熟。我國國家公園的特許經(jīng)營制度還處在探索階段，有些地方的政府和管理機(jī)構(gòu)直接或者間接地參與經(jīng)營，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)“不分家”，使得政府的監(jiān)督和執(zhí)法功能難以發(fā)揮效用。同時(shí)特許經(jīng)營還缺乏規(guī)范的管理，可能會出現(xiàn)忽視生態(tài)保護(hù)利益的壟斷經(jīng)營，并且開發(fā)不當(dāng)還會帶來影響生物多樣性等嚴(yán)重破壞生態(tài)的問題。

1.4 原著居民基本權(quán)益的失衡與損害

我國國家公園范圍內(nèi)有大量的原著居民，他們主要依賴居住地本身的環(huán)境和資源發(fā)展生產(chǎn)，滿足生活需求。但在國家公園的規(guī)劃和建設(shè)過程中，沒有把原著民的權(quán)益放在第一位，導(dǎo)致他們的居住方式和生活習(xí)慣都被動地發(fā)生了改變。從某種程度上來說，這限制了原著居民的生存和發(fā)展，侵害了其使用權(quán)、生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、文化權(quán)和社會權(quán)等權(quán)益，如果任由發(fā)展，那么將無法實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?？偠灾?，如果原著居民基本權(quán)益保護(hù)與國家公園開發(fā)之間的沖突沒有得到有效化解，可能會帶來利益失衡、社會矛盾激化等一系列問題。

2 美國和印度的國家公園制度

2.1 美國

美國建立了世界上第1 個(gè)國家公園——黃石國家公園。迄今為止，美國國家公園的體制建設(shè)已經(jīng)相當(dāng)健全，形成了系統(tǒng)、科學(xué)、統(tǒng)一的國家公園制度體系，為世界各國建立國家公園提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對我國國家公園的建設(shè)也有深刻的借鑒意義。

2.1.1 體系化的國家公園法律制度 美國國家公園的立法層級較多，公園法律體系十分完備。除了1916年國會頒布的基本法律《國家公園基本法》之外，還包括授權(quán)性立法和單行法等相關(guān)法律規(guī)范，上位法的基本原則和下位法的具體實(shí)施，兩者相互補(bǔ)充，基本實(shí)現(xiàn)國家公園內(nèi)的事務(wù)有法可循、有法可依。尤其是授權(quán)性立法，在美國國家公園法律體系中所占比重最大，它是指根據(jù)每個(gè)公園的實(shí)際情況進(jìn)行單獨(dú)的授權(quán)立法，具有針對性，可以很好地實(shí)現(xiàn)因地制宜，為我國“一園一法”提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.1.2 “多元協(xié)同式”公眾參與制度 美國在環(huán)境領(lǐng)域一直注重公眾的參與，1969 年出臺的《國家環(huán)境政策法》首次創(chuàng)設(shè)了環(huán)評中的公眾參與機(jī)制，充分保障了公眾的知情權(quán)。在國家公園的建設(shè)中，美國將公眾參與制度貫徹到底，從國家公園的選址確立、規(guī)劃布局、方案決策到運(yùn)營管理，切身利益者或者相關(guān)聯(lián)的民眾都參與其中，最大限度地發(fā)揮公眾的才智，確保公園建設(shè)中決策合理、科學(xué)，使得各方利益得到一定程度的平衡。

此外，美國國家公園管理局(U.S.National Park Service)在2005 年建成了便于公眾參與的信息網(wǎng)站——PEPC 網(wǎng)(規(guī)劃、環(huán)境和公眾評議網(wǎng))(王偉，2018)，搭建起公眾參與國家公園建設(shè)的橋梁。公眾可以在網(wǎng)站上看到任何關(guān)于國家公園建設(shè)的相關(guān)信息，也能通過網(wǎng)絡(luò)建言獻(xiàn)策，參與其中。

2.1.3 健全的特許經(jīng)營制度 1965 年美國國會頒布《特許經(jīng)營法》，以法定的方式確立了國家公園的特許經(jīng)營制度。1988 年又通過《特許權(quán)管理改進(jìn)法案》，進(jìn)一步完善和規(guī)范特許經(jīng)營。特許經(jīng)營制度準(zhǔn)許私營主體采取竟標(biāo)的方式參與到國家公園的經(jīng)營管理中來，通過繳納一定比例的特許經(jīng)營費(fèi)用獲得相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)利。這些特許經(jīng)營者的經(jīng)營范圍大多數(shù)是為游客提供餐飲、住宿、娛樂、交通、紀(jì)念品消費(fèi)以及交通和導(dǎo)游等各式各樣的配套服務(wù)，不僅創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)效益，在吸引投資、完善基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)旅游方面也發(fā)揮了重要的作用，實(shí)現(xiàn)國家公園的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 印度

印度與我國同屬于亞洲地區(qū)人口較多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國，但在國家公園和自然保護(hù)地體系的建設(shè)方面較領(lǐng)先，是亞洲第一個(gè)建立國家公園的發(fā)展中國家。印度國家公園的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和體制創(chuàng)新對我國國家公園的發(fā)展具有很大的借鑒意義。

2.2.1 “中央+地方”的統(tǒng)分式管理體制 印度建成以國家公園為核心區(qū)，野生動植物保護(hù)區(qū)、保護(hù)預(yù)留地、社區(qū)保護(hù)地、森林保護(hù)地為緩沖區(qū)或廊道的保護(hù)地體系(廖凌云等, 2016)，針對不同類型的保護(hù)地，印度采取的管理體制也不同，有中央和地方的合作管理，也有地方單獨(dú)管理等模式。印度對國家公園的保護(hù)力度最大，各方面的限制要求也最高，在國家公園的管理方面實(shí)行了中央政府和各邦政府合作的方式，由中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、提供資金和技術(shù)支撐，再由下面的邦政府根據(jù)地方的實(shí)際情況實(shí)施各類事項(xiàng)，大大地提升管理效益。

2.2.2 社區(qū)共管制度 印度國家公園內(nèi)有大量的原著民，他們的生存大都依賴各類生態(tài)資源。公園建設(shè)初期，印度嚴(yán)禁個(gè)人占有土地，將園區(qū)內(nèi)的人口強(qiáng)制性遷移出去，導(dǎo)致政府和民眾的矛盾激化，對國家公園長久的發(fā)展極為不利。后來印度政府意識到維護(hù)原著民的利益也同等重要，并創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合森林共管和生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目，通過將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入自然資源保護(hù)的范疇，提出聯(lián)合森林管理和資源共享戰(zhàn)略，逐步確立社區(qū)共管制度，以此解決社區(qū)發(fā)展與公園建設(shè)之間的沖突。此后，印度政府通過頒布和修訂法案，明確了社區(qū)發(fā)展和參與保護(hù)地管理的權(quán)利，為社區(qū)共管制度提供法律保障。

3 國家公園體制建設(shè)的完善路徑

3.1 構(gòu)建以國家公園為主的自然保護(hù)地法律體系

3.1.1 加快國家公園專門立法進(jìn)程 《國家公園法》是我國國家公園體制的根基。2018 年，十三屆全國人大常委會將《國家公園法》列入了立法規(guī)劃，但在2021 年我國設(shè)立第一批國家公園時(shí)，專門立法仍未完成，進(jìn)度緩慢。立法上的滯后未能及時(shí)地給國家公園的體制建設(shè)提供法律保障。需要加快國家公園立法進(jìn)程，將試點(diǎn)國家公園中有效的制度上升為國家法律，貫穿設(shè)立、規(guī)劃、管理、運(yùn)行的全過程和各方面，不僅讓公園建設(shè)有法可依，還有利于園區(qū)內(nèi)各類自然資源的保護(hù)和科學(xué)合理利用。

3.1.2 建立統(tǒng)一的綜合性法律體系 國家公園作為自然保護(hù)地體系中的核心主體，具有代表性。在國家公園的建設(shè)實(shí)踐中，除了專門立法，也亟需一部基礎(chǔ)性和綜合性的高位階法律，對各個(gè)類型自然保護(hù)地的共性和個(gè)性進(jìn)行多方面梳理，采用統(tǒng)一的原則和指導(dǎo)思想做好制度設(shè)計(jì)，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、分類科學(xué)的綜合性自然保護(hù)地法律體系，解決部分法律規(guī)范內(nèi)容相抵觸的問題，確保以國家公園為主的自然保護(hù)地順利開展工作。

3.2 建立中國特色國家公園管理體制

3.2.1 明確各級管理機(jī)構(gòu)職責(zé) 《建立國家公園體制總體方案》中指出我國國家公園建立“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的管理體制，因此，對中央和地方兩級管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位要有一個(gè)清晰的認(rèn)識，劃分中央和地方不同的權(quán)力清單，明確管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一。貫徹落實(shí)國家公園管理局的統(tǒng)一事權(quán)，作為中央政府的主管部門，國家公園管理局在關(guān)乎公園重大事項(xiàng)的決策中要發(fā)揮決定性作用，避免出現(xiàn)中央主管機(jī)構(gòu)受地方制約的困境和碎片化管理的問題。同時(shí)，在《國家公園法》中明確授權(quán)事項(xiàng)，將部分管理事權(quán)授予各個(gè)國家公園的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施園區(qū)建設(shè)、管理、運(yùn)行等具體事項(xiàng)，有效發(fā)揮中央和地方協(xié)同治理功能(秦天寶等，2020)。

3.2.2 建立跨區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)制 國家公園劃定范圍較大，部分園區(qū)涉及跨省管理問題，例如大熊貓國家公園就橫跨四川、陜西和甘肅3 省，但尚未建立有效的共同管理機(jī)制，導(dǎo)致資源無法整合、信息不能共享。應(yīng)建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，尤其是信息共享機(jī)制，使得園區(qū)涉及的各個(gè)省級國家公園主管機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。同時(shí)加快構(gòu)建“國家公園應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)”和“國家公園信息共享平臺”，保障聯(lián)合管理過程中的信息更新和協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)國家公園資源利用和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.3 創(chuàng)新國家公園建設(shè)發(fā)展機(jī)制

3.3.1 加快推進(jìn)國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源登記的嶄新形式，也是我國生態(tài)文明體制改革的重要成果(張琪靜, 2021)。國家公園作為我國重要的生態(tài)系統(tǒng)，承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)和生態(tài)調(diào)節(jié)等功能，具有公益性。通過統(tǒng)一確權(quán)登記對園區(qū)內(nèi)的自然資源進(jìn)行登記，為國家公園的生態(tài)利益提供法律保障。所以，有關(guān)部門應(yīng)采取科技化、信息化的手段，盡快搜集、整合國家公園內(nèi)的自然資源信息，確定所調(diào)查的自然資源登記單元。通過廣泛且深入的調(diào)查研究確定權(quán)屬、完成登記，加快國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的進(jìn)程，有利于厘清國家公園管理和保護(hù)的范圍與邊界。

3.3.2 完善特許經(jīng)營管理辦法 當(dāng)前我國國家公園已實(shí)行特許經(jīng)營制度，但存在經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)混淆、缺少規(guī)范和程序模糊等方面的問題(黃寶榮等,2018)，主要原因是各地實(shí)行的特許經(jīng)營管理辦法不夠完善。應(yīng)細(xì)化對特許經(jīng)營的管理，完善特許經(jīng)營管理辦法，加強(qiáng)對特許經(jīng)營的法律保障，尤其是對私人經(jīng)營者權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)明確特許經(jīng)營合同設(shè)立、變更和終止的情形，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的程序，并且提供相應(yīng)的救濟(jì)制度(趙西君, 2019)。通過完善特許經(jīng)營管理辦法，將特許經(jīng)營事項(xiàng)進(jìn)一步明確，對特許經(jīng)營范圍進(jìn)行合理限制，真正實(shí)現(xiàn)國家公園的資源開放利用與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

3.3.3 注重公眾參與 隨著社會的進(jìn)步，民主意識不斷加強(qiáng)，人民參與公共事務(wù)的積極性越來越高。在國家公園的建設(shè)發(fā)展過程中，應(yīng)注重公眾參與，提高公眾的參與度，增加參與渠道。例如，在國家公園設(shè)立初期，通過舉辦聽證會，征求切身利益相關(guān)者，尤其是原著居民的意見和建議，在決策時(shí)充分考慮，有利于平衡各方利益(宋天宇, 2020)。利用大數(shù)據(jù)建立“國家公園信息網(wǎng)站”，上傳國家公園的動態(tài)和相關(guān)政策文件等信息，并設(shè)置留言板功能，不僅保障了民眾知情權(quán)，還可聽取來自各方的“聲音”，有利于達(dá)成共識。建立國家公園志愿服務(wù)隊(duì)伍，既可以讓普通民眾參與到國家公園管理、運(yùn)行等工作中，也可以利用廣大志愿者開展環(huán)境教育宣傳，讓更多人對國家公園的生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值和產(chǎn)業(yè)價(jià)值有更加深入的了解。

4 結(jié)語

國家公園作為具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，其體制建設(shè)事關(guān)我國自然保護(hù)地體系的建立發(fā)展，也是我國生態(tài)文明制度改革至關(guān)重要的一環(huán)。要實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，有一個(gè)高效且適合的體制必不可少。當(dāng)前，我國國家公園體制建設(shè)還在積極的探索階段，但其中出現(xiàn)的問題使得國家公園的功能、作用難以發(fā)揮。為此，應(yīng)積極開展專門立法，完善法律體系，提供立法保障，注重管理體制建設(shè)，結(jié)合國家公園的實(shí)際情況，提高管理成效，并且對園區(qū)特許經(jīng)營、各方參與等事項(xiàng)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保障公眾利益，最終建成具有中國特色的高質(zhì)量國家公園。