顧鳳書 張樹軍 齊 杰

農(nóng)機(jī)配件是重要的農(nóng)業(yè)投入品之一，其質(zhì)量好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)作業(yè)質(zhì)量、工作效率和安全可靠性，進(jìn)而影響農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，因此農(nóng)機(jī)配件及其維修質(zhì)量問題一直以來也是部、省、市早已明確的農(nóng)資打假主要對象之一。

一、農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題

與農(nóng)藥、肥料、獸藥等農(nóng)資投入品相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)機(jī)維修和配件的行政執(zhí)法一直鮮有所聞，有關(guān)案件在部分省、市、縣幾乎是空白。一旦發(fā)生維修和配件質(zhì)量問題，農(nóng)機(jī)主管部門采取的行政措施主要有質(zhì)量調(diào)查、受理投訴、調(diào)解處理等，這些措施一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，但行政執(zhí)法、行政處罰的缺失，違法行為的零成本，就不能有效遏制農(nóng)機(jī)維修和配件領(lǐng)域的違法行為，難以構(gòu)筑凈化農(nóng)機(jī)維修市場的法治保障，也對農(nóng)業(yè)機(jī)械的高效、安全使用埋下了隱患。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)機(jī)維修及配件到底有沒有執(zhí)法依據(jù)？答案是肯定的。根據(jù)《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章，農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法內(nèi)容主要包括：農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營者是否存在未按規(guī)定填寫維修記錄和報送年度維修情況統(tǒng)計表行為；從事農(nóng)業(yè)機(jī)械維修經(jīng)營是否符合有關(guān)條件規(guī)定；是否存在超越范圍承攬無技術(shù)能力保障的維修項目行為；是否存在使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)，承攬維修已經(jīng)達(dá)到報廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械行為等，并且這些行為都有罰則與之相對應(yīng)。因此，對農(nóng)機(jī)維修市場和配件的行政執(zhí)法是有依據(jù)的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是執(zhí)法的適格主體，從具體執(zhí)法工作來看主要是三個方面的問題，制約了農(nóng)機(jī)維修市場和配件領(lǐng)域的行政執(zhí)法。

（一）配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全。該領(lǐng)域行政執(zhí)法缺失，本質(zhì)上還是法規(guī)規(guī)章可操作性出了問題。例如：《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》第四十八條“從事農(nóng)業(yè)機(jī)械維修經(jīng)營不符合本條例第十八條規(guī)定的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門責(zé)令改正，拒不改正的，處5000元以上1萬元以下罰款”。這里，對第十八條“必要的維修場地”“必要的維修設(shè)施、設(shè)備和檢測儀器”“相應(yīng)的維修技術(shù)人員”的認(rèn)定卻沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，唯一可供參考的《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修開業(yè)技術(shù)條件》（NY/T1138.1-2016）依照維修能力對維修點劃分為三個等級，每一級要求不一樣，而維修點等級資格證的行政許可已于2018年被廢除了，原標(biāo)準(zhǔn)低等級的維修點承攬原標(biāo)準(zhǔn)高等級的維修業(yè)務(wù)很難說是否構(gòu)成違法，這就給違法行為認(rèn)定帶來了困擾。此外，法規(guī)規(guī)定使用“不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械”要受到處罰，并不代表使用“三無”配件產(chǎn)品維修農(nóng)機(jī)也要受到處罰，“三無”配件產(chǎn)品能否按照“不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件”來處理尚未明確，而維修市場上充斥著大量的“三無”配件產(chǎn)品，這就存在著法規(guī)漏洞。

（二）行業(yè)源頭監(jiān)管不到位。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革之前，農(nóng)機(jī)主管部門缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，對農(nóng)機(jī)維修和配件的法治重視程度不夠，長期缺乏對維修執(zhí)法的思考和研究，造成監(jiān)管執(zhí)法總體滯后，出現(xiàn)“虛管”現(xiàn)象。表現(xiàn)在三個方面：一是配件和報廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的抽檢、鑒定沒有形成體系?！安环限r(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件”和報廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的認(rèn)定需要抽檢和技術(shù)鑒定，然而目前既無抽檢鑒定機(jī)構(gòu)，又無類似農(nóng)藥、獸藥的抽檢制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也不具備抽檢鑒定所需的資金預(yù)算，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法組織配件抽檢和報廢機(jī)具的鑒定。二是未建立完善農(nóng)機(jī)維修和配件執(zhí)法檢查機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》第十七條要求農(nóng)機(jī)主管部門“應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)機(jī)械維修監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員培訓(xùn)，完善相應(yīng)技術(shù)檢測手段”，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革以來，主管部門并沒有形成農(nóng)機(jī)維修有關(guān)執(zhí)法檢查新制度，也未對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)和部署，造成執(zhí)法人員不會檢查、不懂認(rèn)定、不知檢查內(nèi)容。三是日常監(jiān)管不能滿足執(zhí)法取證需要。法規(guī)要求保存農(nóng)機(jī)維修記錄，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2006年《關(guān)于做好〈農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定〉實施工作的通知》也統(tǒng)一制定了維修記錄、維修臺賬等一系列表格，然而按規(guī)定記錄維修情況的農(nóng)機(jī)維修點并不多，主管部門監(jiān)管力度不夠，有關(guān)制度要求形同虛設(shè)，這就給執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦案時調(diào)查取證增加了難度，難以認(rèn)定違法所得和違法經(jīng)營額。

（三）執(zhí)法改革職責(zé)未銜接。經(jīng)筆者了解，在山東、江蘇部分地區(qū)兩級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，毫無疑問要承擔(dān)農(nóng)機(jī)維修及配件的執(zhí)法職責(zé)，而機(jī)構(gòu)內(nèi)的農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員，一般由原農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的農(nóng)機(jī)監(jiān)理員轉(zhuǎn)隸而來，本身不熟悉農(nóng)機(jī)維修和配件領(lǐng)域的行政執(zhí)法。省級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前尚未承擔(dān)農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法職責(zé)，而省級農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)，不承擔(dān)維修執(zhí)法職責(zé)，這就造成市、縣兩級維修執(zhí)法工作得不到上級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)機(jī)維修和配件領(lǐng)域的行政執(zhí)法至今處于擱置狀態(tài)。

二、加強(qiáng)農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管的必要性

（一）有利于遏止農(nóng)機(jī)維修坑農(nóng)害農(nóng)行為。農(nóng)業(yè)機(jī)械是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)事活動必不可少的生產(chǎn)工具，而農(nóng)機(jī)維修和配件質(zhì)量是農(nóng)業(yè)機(jī)械順利作業(yè)、安全作業(yè)的重要后勤保障，維修和配件出了問題，都將會給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶造成較大損失。因此，一定要在維修源頭上加強(qiáng)監(jiān)管、加強(qiáng)執(zhí)法，規(guī)范維修市場，健全各類記錄、臺賬，圍剿假冒偽劣配件產(chǎn)品，把住維修質(zhì)量和配件質(zhì)量第一道關(guān)口，把隱患消滅在萌芽狀態(tài)，才能切實維護(hù)群眾利益，保衛(wèi)糧食安全。

（二）有利于強(qiáng)化對農(nóng)機(jī)維修的執(zhí)法監(jiān)管。農(nóng)機(jī)維修技術(shù)合格證核發(fā)行政許可事項取消后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾印發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械維修技術(shù)合格證核發(fā)行政許可取消后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》（農(nóng)辦機(jī)〔2018〕21號），明確要求各地要依法開展監(jiān)督檢查，健全農(nóng)機(jī)維修監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，組織“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，對維修點的維修質(zhì)量、維修設(shè)備檢測儀器技術(shù)狀態(tài)以及安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對維修經(jīng)營者使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，或者拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)，或者承攬維修已經(jīng)達(dá)到報廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械，要依法責(zé)令改正并按權(quán)限實施處罰。

（三）有利于優(yōu)化農(nóng)機(jī)執(zhí)法格局。由于農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法的普遍缺失，導(dǎo)致農(nóng)機(jī)執(zhí)法只能圍繞夏、秋兩季農(nóng)忙的用機(jī)安全開展執(zhí)法行動，打擊的違法行為主要有農(nóng)機(jī)及駕駛?cè)松媾粕孀C、違反安全操作規(guī)程等方面。構(gòu)建農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法體系，完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，引入配件抽檢機(jī)制和維修網(wǎng)點執(zhí)法檢查機(jī)制，改變農(nóng)機(jī)執(zhí)法條線弱化、邊緣化的局面。

三、如何構(gòu)建農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法監(jiān)管體系

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，加大法律、法規(guī)宣傳力度。農(nóng)機(jī)主管部門應(yīng)高度重視農(nóng)機(jī)維修這一行業(yè)，廣泛宣傳農(nóng)機(jī)維修企業(yè)的監(jiān)督管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，增強(qiáng)農(nóng)機(jī)用戶和維修經(jīng)營者的法治意識，保護(hù)雙方的合法權(quán)益。通過普法宣傳在先，為農(nóng)機(jī)維修及配件的行政執(zhí)法營造良好的法治氛圍，確保農(nóng)機(jī)維修行業(yè)朝著健康有序、文明服務(wù)、規(guī)范合法的方向發(fā)展。

（二）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法規(guī)釋義，提高違法行為認(rèn)定的可操作性。建議上級主管部門出臺統(tǒng)一的、規(guī)范的、操作性較強(qiáng)的行政執(zhí)法法律文件或解釋，包括：“必要的維修場地”“必要的維修設(shè)施、設(shè)備和檢測儀器”“相應(yīng)的維修技術(shù)人員”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能低于原一級農(nóng)機(jī)維修點的開業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；使用“三無”配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械，應(yīng)按照“使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械”處理；維修點門店貨柜貨架上擺放“不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件”，就可以視為“使用不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)業(yè)機(jī)械”，不需要維修點現(xiàn)場維修農(nóng)業(yè)機(jī)械時才算；進(jìn)一步明確拼裝、改裝的范圍和概念，非法人組織、公民個人以及未列入國家農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)目錄的企業(yè)私自制造農(nóng)業(yè)機(jī)械，出售或投入使用的，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“拼裝農(nóng)業(yè)機(jī)械”行為，不局限于利用維修配件或報廢農(nóng)機(jī)零部件組裝；簡化報廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的認(rèn)定或出臺強(qiáng)制報廢辦法，提高報廢農(nóng)業(yè)機(jī)械認(rèn)定的可操作性，從而打擊承攬維修報廢農(nóng)業(yè)機(jī)械的行為；對《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》第四十九條的“違法經(jīng)營額”予以解釋，從而方便執(zhí)法人員認(rèn)定。

（三）建立抽檢制度，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的培訓(xùn)。明確“不符合農(nóng)業(yè)機(jī)械安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配件”包括假冒偽劣配件，委托第三方檢測機(jī)構(gòu)對農(nóng)機(jī)配件進(jìn)行抽檢，出具抽檢不合格報告，作為處罰有關(guān)維修經(jīng)營者的技術(shù)依據(jù)。安排委托業(yè)務(wù)資金，下達(dá)省級、市級抽檢任務(wù)，為農(nóng)機(jī)維修和配件執(zhí)法提供線索和案源。要對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員從監(jiān)管法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、違法認(rèn)定、抽檢流程、行政處罰等方面進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，使農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員具備農(nóng)機(jī)維修及配件執(zhí)法的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。

（四）加大對農(nóng)機(jī)維修和配件的執(zhí)法力度。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門大力協(xié)作，定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，健全以“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管為基本手段，以行政處罰為后盾、以信用監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管體制，對農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營者的維修質(zhì)量、配件質(zhì)量、維修設(shè)備和檢測儀器技術(shù)狀態(tài)以及安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（五）推動維修網(wǎng)點監(jiān)控平臺建設(shè)。針對拼裝、改裝農(nóng)業(yè)機(jī)械整機(jī)和承攬維修已經(jīng)達(dá)到報廢條件的農(nóng)業(yè)機(jī)械等違法行為存在發(fā)現(xiàn)難、取證難的問題，農(nóng)機(jī)主管部門應(yīng)推動視頻監(jiān)控平臺建設(shè)，實施項目化管理分批、有序?qū)⑷〉脿I業(yè)執(zhí)照的維修經(jīng)營者納入監(jiān)控平臺，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)維修經(jīng)營者存在上述違法行為，立即通知農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員上門查處，使違法行為無處遁形，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)高效打擊。