陳娟麗,王意鋒

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，陜西 西安 710063)

云南綠孔雀案系全國首例環(huán)境資源預(yù)防性保護案件，開創(chuàng)了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的新局面。2015年1月實施的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)第一條規(guī)定，對環(huán)境產(chǎn)生重大風(fēng)險的行為，可以向人民法院起訴。該解釋指出了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的保護范圍，將司法視角從損害治理轉(zhuǎn)移為損害預(yù)防，為制度的建立提供了邏輯基礎(chǔ)。2022年,全國兩會指出，當(dāng)前政府工作任務(wù)要求繼續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境污染治理等各項工作。為了順利完成各項任務(wù)，需要在工作領(lǐng)域中側(cè)重環(huán)境風(fēng)險管理，故需構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度。從學(xué)理和實踐角度分析預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的困境，可知當(dāng)前仍存在環(huán)境利益保護范圍不清、風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明、舉證規(guī)則不完善等問題。因此，本文以為什么需要開展、為什么可以展開預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟為研究進路，梳理其制度邏輯。

一、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度優(yōu)勢

預(yù)防的功能眾多，如預(yù)防是減少環(huán)境污染的必由之路，也是實現(xiàn)環(huán)境全面保護的價值追求[1]。預(yù)防代表著司法態(tài)度由消極被動到積極主動的轉(zhuǎn)變，也是從結(jié)果主義到人權(quán)保護的進步。傳統(tǒng)環(huán)境民事公益訴訟著重救濟事后環(huán)境損害，但由于未能解決潛在環(huán)境風(fēng)險問題，故需找出當(dāng)前訴訟救濟的不足，分析預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢，進而呈現(xiàn)全面保護環(huán)境的好局面。文章從環(huán)境利益保護范圍、侵權(quán)舉證機制和環(huán)境救濟成本等方面探究其制度優(yōu)勢。

(一)有利于預(yù)防環(huán)境民事公益受損

環(huán)境利益是一種與人格、財產(chǎn)利益相并列的利益，是指環(huán)境所具有多種生態(tài)服務(wù)功能所體現(xiàn)的利益[2]。首先，對保護對象是否特定，將環(huán)境利益分為特定人的利益救濟與不特定人的利益救濟。對于前者，原、被告的確立具有私益性、確定性，可通過傳統(tǒng)民事訴訟來救濟。反之，不特定多數(shù)人利益具有公益性，其應(yīng)通過環(huán)境民事公益訴訟來救濟。環(huán)境損害如河流污染，不僅侵害公益，本身也具有不特定性，污染對河流及周邊生態(tài)造成破壞的同時，也可能侵害上下游群眾潛在受益權(quán)，此時，需提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟來救濟。其次，環(huán)境利益分為資源利益和生態(tài)利益，二者潛在地通過經(jīng)濟利益和精神利益表現(xiàn)出來[3]。經(jīng)濟利益為各種環(huán)境要素轉(zhuǎn)化為滿足人們經(jīng)濟需要的“環(huán)境公共產(chǎn)品”。精神利益是為滿足人們對良好環(huán)境質(zhì)量需求以及追求環(huán)境美觀感受的一種利益。救濟性環(huán)境民事公益訴訟的對象往往是既存環(huán)境損害。江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團一案中，對既存的環(huán)境損害采取“基數(shù)+倍數(shù)”計算方式，并結(jié)合案情情況、侵權(quán)人主觀過失、侵權(quán)人經(jīng)濟能力等因素確立懲罰性賠償數(shù)額(1)江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團案，參見最高人民法院發(fā)布13件人民法院貫徹實施民法典典型案例(第一批)之十一。。該賠償數(shù)額是基于既存損害為基礎(chǔ)得出的，但對浮梁縣湘湖鎮(zhèn)地下水受到污染導(dǎo)致周邊土壤潛在損害以及湘湖鎮(zhèn)居民精神利益損害難以估量。

三清山巨蟒峰案中，張某某等6人在巨蟒峰自上而下打入巖釘26枚，造成巨蟒峰潛在崩裂的風(fēng)險。法院認(rèn)定被告的行為雖未造成嚴(yán)重實際損害，但存在損害自然遺跡的重大風(fēng)險，遂判決被告?zhèn)兂袚?dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任(2)三清山巨蟒峰案，參見江西省高級人民法院民事判決書(2020)贛民終317號。。云南綠孔雀案中，自然之友證明繼續(xù)建造水電站會使綠孔雀棲息地面臨被淹沒的重大風(fēng)險，法院遂判決停止建設(shè)水電站，避免了建造水電站帶來的風(fēng)險(3)云南綠孔雀案，參見云南省高級人民法院民事判決書(2020)云民終824號。。雖預(yù)防有利于救濟潛在環(huán)境利益，但未指明環(huán)境利益保護的范圍，仍然具有保護不及時、保護不充分的缺陷。

(二)有利于完善訴訟舉證機制

環(huán)境公益訴訟中，舉證規(guī)則尤為重要?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染行為人應(yīng)當(dāng)就其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。該規(guī)定采用環(huán)境侵權(quán)中舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，由被告提供證據(jù)證明其行為與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系。最高法于2015年6月1日頒布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條、第七條規(guī)定，原告僅需提供初步證明材料證明被告行為與損害結(jié)果之間存在關(guān)聯(lián)性，而是否存在因果關(guān)系則交由被告證明。該解釋指出了舉證責(zé)任分配在公平原則的基礎(chǔ)上，充分考慮訴訟雙方經(jīng)濟能力、取證能力，要求原告相對于被告需承擔(dān)較輕的舉證責(zé)任。救濟性環(huán)境民事公益訴訟針對的對象僅為實際的環(huán)境損害，舉證時原、被告易收集有利于自身的證據(jù)，但許多案例并未有實際環(huán)境損害發(fā)生，僅具有發(fā)生損害的可能性，單一采用舉證責(zé)任倒置規(guī)則不利于公平實現(xiàn)。因果關(guān)系可分為一般因果關(guān)系與特定因果關(guān)系[4]。一般因果關(guān)系指某種行為或者物質(zhì)引起損害的可能性，特定因果關(guān)系指特定事件之間已經(jīng)真實發(fā)生的因果關(guān)系。后者是救濟性環(huán)境公益訴訟運用舉證責(zé)任倒置的方式主要證明的對象。一般因果關(guān)系由于具有潛在性、科技性、累積性，證明需要達(dá)到一定的科學(xué)技術(shù)才能判斷[5]。因此，在證明一般因果關(guān)系上，傳統(tǒng)舉證機制不能發(fā)揮作用，有礙司法活動的順利進行。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟可解決傳統(tǒng)環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的缺陷，但環(huán)境風(fēng)險具有高度的科學(xué)不確定性，因此，是否需要進一步減輕原、被告舉證責(zé)任需要探討。

(三)有利于降低環(huán)境治理成本

黨的十八大報告提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè) “五位一體” 的中國特色社會主義事業(yè)總體布局。其意義在于，經(jīng)濟建設(shè)要與生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌推進，其中，環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵[6]。最高院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條、二十一條對環(huán)境污染民事侵權(quán)的“恢復(fù)原狀”和“賠償損失”進行規(guī)定，對環(huán)境污染行為，法院可以判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境，也可同時要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟案件中賠償損失范圍為“生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)期間服務(wù)功能損失”，但環(huán)境損害的治理成本顯著大于預(yù)防成本，承擔(dān)環(huán)境受損的直接損失以及恢復(fù)期功能的間接損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)防損害發(fā)生的成本。山東省生態(tài)環(huán)境廳在訴山東金城重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案中(4)山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金城重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案，參見山東省濟南市中級人民法院民事判決書(2017)魯01民初1467號。，事實認(rèn)定兩家公司非法傾倒廢液導(dǎo)致4人死亡，應(yīng)急處置階段造成直接經(jīng)濟損失3 000萬余元。該事件符合突發(fā)環(huán)境事件的等級標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)定為重大突發(fā)環(huán)境事件(5)生態(tài)環(huán)境部2019年審議通過《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》將環(huán)境污染事故等級分為4個等級。其中，重大突發(fā)環(huán)境事件包含如下情形：(1)因環(huán)境污染直接導(dǎo)致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重傷的；(2)因環(huán)境污染疏散，轉(zhuǎn)移人員1萬人以上5萬人以下的；(3)因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失2000萬元以上1億元以下的；(4)因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能部分喪失或該區(qū)域國家重點保護野生動植物種群大批死亡的；(5)因環(huán)境污染造成縣級城市集中式飲用水水源地取水中斷的；(6)Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜的；放射性同位素和射線裝置失控導(dǎo)致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官殘疾的；放射性物質(zhì)泄漏，造成較大范圍輻射污染后果的；(7)造成跨省級行政區(qū)域影響的突發(fā)環(huán)境事件。。濟南市中級人民法院經(jīng)審理，認(rèn)為金城公司生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢堿液和弘聚公司生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢酸液造成嚴(yán)重的環(huán)境損害，經(jīng)鑒定評估該案件生態(tài)損害賠償金額高達(dá)2.3億元，要求弘聚公司和金誠公司分別承擔(dān)80%、20%的賠償責(zé)任。云南綠孔雀案中，二審法院肯定了原審法院要求新平公司停止建設(shè)水電站判決，并因環(huán)境損害尚未實際發(fā)生僅支持了原告自然之友研究所8萬元的相關(guān)訴訟費用，被告無需承擔(dān)高額賠償責(zé)任。通過上述兩案對比可知，事后性救濟具有不經(jīng)濟性，待環(huán)境損害確實發(fā)生，動輒需投入上億資金來補救，若事前采取相應(yīng)措施應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險，可大幅度降低救濟成本。

以經(jīng)濟學(xué)理論來探討治理環(huán)境污染，需在分析成本—受益的基礎(chǔ)上，從各方面提高治理的效率，要求以最小的成本實現(xiàn)治理環(huán)境污染的最高效。環(huán)境治理不僅需考慮技術(shù)要求，最重要的是從制度層面進行規(guī)定，激勵企業(yè)和個人將環(huán)境污染的可能性從源頭切斷，故需要建立預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟來彌補事后救濟代價過高的不足[7]。雖提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟能夠避免損失擴大，但多大程度的“風(fēng)險”才需提起訴訟以及什么主體有資格認(rèn)定“風(fēng)險”值得思考。首先，當(dāng)風(fēng)險程度較低時，可以讓行政機關(guān)糾正違法企業(yè)的污染行為，沒有必要提起訴訟，浪費司法資源，增加環(huán)境治理的成本。當(dāng)風(fēng)險程度較高時，行政機關(guān)難以判斷或者牽涉行政機關(guān)本身利益時應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟來救濟。其次，行政機關(guān)與法院在實踐中都具有一定認(rèn)定的資格，誰為權(quán)威認(rèn)定主體，法律依舊未作規(guī)定。因此，接下來需從風(fēng)險程度、風(fēng)險認(rèn)定的權(quán)威主體等方面進一步完善預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟風(fēng)險認(rèn)定機制。

二、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度依據(jù)

環(huán)境風(fēng)險具有動態(tài)性，隨著對科技認(rèn)知的不斷提高，對環(huán)境保護的理解也在加深。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事公益訴訟的區(qū)別不僅在于追求目的不同，在實現(xiàn)目的方式上也有較大差異。因此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生有一定的邏輯，而不是憑空產(chǎn)生。其產(chǎn)生邏輯前提為風(fēng)險預(yù)防理念，邏輯基礎(chǔ)為法律法規(guī)和司法解釋。本文將通過邏輯前提與邏輯基礎(chǔ)來詳細(xì)闡明預(yù)防性環(huán)境公益訴訟存在的必要性與可行性。

(一)“風(fēng)險預(yù)防”理念的指引

預(yù)防的背后邏輯：預(yù)防勝于治理。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，大規(guī)模的企業(yè)為了擴大生產(chǎn)，不可避免地會產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險。風(fēng)險與實際損害相比更具有科學(xué)技術(shù)上的不確定性，這是救濟性環(huán)境民事公益訴訟無法解決的[8]。1976年，聯(lián)邦德國會議通過了清潔空氣法(6)《清潔空氣法》是歐美國家針對造成大氣污染的排放行為而制定的法律。，并將預(yù)防原則作為一項基本原則。該原則著重解決由科學(xué)不確定性帶來的環(huán)境風(fēng)險問題。1992年，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(7)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》是聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會于1992年6月14日在里約熱內(nèi)盧通過的國際環(huán)境法律文件。強調(diào)了預(yù)防原則的重要性，指出各國應(yīng)該采取各種預(yù)防措施來保護環(huán)境。2014年，新《環(huán)境保護法》第五條明確了預(yù)防為主原則，其指預(yù)防為主、防止結(jié)合、綜合治理的總稱，要求在損害可能發(fā)生時采取事前防控措施避免或減少損失發(fā)生。當(dāng)今社會為風(fēng)險社會，在無法預(yù)防污染或者破壞環(huán)境的行為發(fā)生的情況下，必須要關(guān)注環(huán)境損害是否具有擴大的風(fēng)險，使得我國預(yù)防為主原則慢慢向風(fēng)險預(yù)防原則轉(zhuǎn)變。風(fēng)險規(guī)制難于后果規(guī)制，故在風(fēng)險預(yù)防理念的基礎(chǔ)上，我國逐漸建立了“風(fēng)險評估”“風(fēng)險管理”與“風(fēng)險溝通”相結(jié)合的規(guī)制模式，為環(huán)境公益訴訟提供了更完善的機制[9]。四川甘孜水電站案件中，法院認(rèn)為繼續(xù)建設(shè)水電站會對當(dāng)?shù)匚逍∪~槭造成嚴(yán)重威脅，遂要求停止建設(shè)水電站。在三清山巨蟒峰案中，法院認(rèn)為當(dāng)事人攀爬行為對加重了巨蟒峰斷裂的風(fēng)險，要求承擔(dān)更重的賠償責(zé)任。上述兩個案件都體現(xiàn)出了風(fēng)險預(yù)防理念。

當(dāng)前，我國已將生態(tài)文明建設(shè)從可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展方向，將生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局中考慮[10]。生物多樣性的喪失和生態(tài)系統(tǒng)的退化也突出了我們必須要強化風(fēng)險預(yù)防意識，預(yù)先構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，對于導(dǎo)致生物種類滅失風(fēng)險的行為不應(yīng)拖延到損害實際發(fā)生，而應(yīng)及時提起訴訟。環(huán)境風(fēng)險包括環(huán)境健康風(fēng)險，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險因子累計到一定程度時，同樣會引發(fā)相關(guān)疾病的發(fā)生。工業(yè)社會中，各種大氣污染、水污染對人類健康產(chǎn)生損害的危險，環(huán)境風(fēng)險通過人類活動作用于環(huán)境媒介，并通過環(huán)境又反作用于人身，最終損害人體健康[11]。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生于風(fēng)險社會，但其任務(wù)則是保護人類健康、構(gòu)建人類命運共同體、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，司法視角不應(yīng)拘泥于當(dāng)下，需轉(zhuǎn)向未來，充分考慮各種環(huán)境風(fēng)險防范于未然。

(二)“公益訴訟”立法的保障

環(huán)境公益訴訟不同于環(huán)境私益訴訟。環(huán)境私益訴訟旨在維護私權(quán)，而環(huán)境公益訴訟著眼于全人類的環(huán)境福利。傳統(tǒng)的“公益訴訟”主要是對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害進行治理，“公益訴訟”中預(yù)防性訴訟的目的在于“風(fēng)險”預(yù)防?！帮L(fēng)險”不僅包括環(huán)境損害的風(fēng)險，也包括對資源不合理開發(fā)利用帶來的風(fēng)險，故對政府、個人過度開發(fā)自然資源的行為同樣需要提起訴訟?！董h(huán)境保護法》第五十八條提出，社會組織可以提起訴訟，但訴訟中社會組織需要花費一定的資金來初步證明環(huán)境風(fēng)險的存在，對其來說具有不經(jīng)濟性，難以激發(fā)提起訴訟的積極性(8)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。從這條規(guī)定可以看出，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的主體可以是符合一定條件的社會組織。?！睹穹ǖ洹返谝磺砂偃畻l實行了舉證責(zé)任倒置規(guī)則，將行為與環(huán)境損害后果之間的因果關(guān)系倒置給行為人，但該規(guī)定未指明被告承擔(dān)何種程度的舉證責(zé)任(9)《中華人民共和國民法典》第一千二百三十條規(guī)定，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)糾紛行為人應(yīng)對法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或減輕責(zé)任情形及行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，證明對象應(yīng)為“風(fēng)險”，由于“風(fēng)險”具有科學(xué)不確定性，故僅依靠被告?zhèn)€人力量難以認(rèn)定，若對被告的行為采取高度的證明標(biāo)準(zhǔn)，必將加重被告的舉證責(zé)任。

《民事訴訟法》第五十八條指出在沒有相關(guān)組織或者其他組織疏于提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)可以作為公益訴訟的起訴人向法院提起訴訟(10)《中國人民共和國民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)具有破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者規(guī)定的機關(guān)不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。，這一規(guī)定擴大了訴訟的主體范圍[12]。《行政訴訟法》確立檢察公益行政訴訟(11)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理這職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。，明確檢察機關(guān)作為公益訴訟的起訴人，依法對行政機關(guān)的作為或者不作為行使監(jiān)督和訴訟職權(quán)，避免其行為對環(huán)境造成“重大風(fēng)險”的損害，為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度奠定基礎(chǔ)[13]。綜上，通過環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法發(fā)現(xiàn)，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟具有一定的法律基礎(chǔ)，可以為今后司法實踐提供理論依據(jù)。

(三)司法解釋、規(guī)則的調(diào)整

司法解釋的功能在于法院在審理某一案件過程中，解釋法律適用過程中存在的疑難問題。有關(guān)環(huán)境法的司法解釋是在民法典、環(huán)境保護法、刑法等諸項法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進行的內(nèi)涵外延。環(huán)境司法解釋具有實效性，故在環(huán)境事件突發(fā)的風(fēng)險社會中，司法解釋的規(guī)定應(yīng)適于環(huán)境風(fēng)險案件的特點，使環(huán)境風(fēng)險事件得以通過司法途徑被解決?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》規(guī)定，對損害社會公共利益、存在重大風(fēng)險的污染環(huán)境及破壞生態(tài)行為提起訴訟，在符合相關(guān)法律的規(guī)定的前提下，法院應(yīng)當(dāng)受理。這一解釋作為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的邏輯起點，明確指出在發(fā)生環(huán)境重大風(fēng)險的情況下，即使沒有發(fā)生實際的環(huán)境損害也可以向人民法院提起訴訟，但是，并未解釋何“重大風(fēng)險”，導(dǎo)致在該類案件中操作性不高?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》解釋第二百八十四條第三項規(guī)定了原告起訴條件(12)《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第二百八十四條規(guī)定了提起公益訴訟的條件：(1)有明確的被告；(2)有具體的訴訟請求；(3)有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)；(4)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。，但由于環(huán)境風(fēng)險案件不存在實際環(huán)境損害，要求在(3)中要求具有公共利益受損的初步證據(jù)，原告可能無法完成舉證。為防治生態(tài)環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，國家生態(tài)環(huán)境部發(fā)布最新《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(以下稱為《技術(shù)規(guī)范》)于2022年3月1日實施?！都夹g(shù)規(guī)范》規(guī)定了對污染態(tài)勢的初步判斷、應(yīng)急監(jiān)測方案等技術(shù)要求。在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的情況下，環(huán)境損害難以估計，《技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了一系列的應(yīng)急監(jiān)測方案對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害和潛在的環(huán)境進行評估，為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的風(fēng)險評估、預(yù)防控制提供了一定參考。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟以《環(huán)境民事公益訴訟解釋》為規(guī)范導(dǎo)向，指明了啟動條件、保護對象，但二者均具有高度的模糊性，導(dǎo)致實踐中預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件受理率低[14]。因此，司法解釋應(yīng)進一步規(guī)定預(yù)防性訴訟的起訴要件，提高原告起訴的積極性。

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了“污染環(huán)境罪”的入罪門檻為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，并列出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“舉重以明輕”，當(dāng)污染環(huán)境的行為達(dá)到“污染環(huán)境罪”的入罪門檻時，其行為嚴(yán)重性必然會使環(huán)境產(chǎn)生“重大風(fēng)險”。通過上述的司法解釋和規(guī)則可以看出，目前的相關(guān)規(guī)定雖然沒有明確提出預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，但明確了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在的可能性及必要性，為其產(chǎn)生提供了理論鋪墊。

三、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度前瞻

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度優(yōu)勢，如舉證規(guī)則、環(huán)境利益保護范圍與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)基本相同，無法解決現(xiàn)存問題。救濟性環(huán)境民事公益訴訟存在重大風(fēng)險范圍不清以及訴訟機制單一等困境。因此，應(yīng)本著可持續(xù)發(fā)展理念，采取限定環(huán)境利益保護范圍、明確風(fēng)險認(rèn)定的資格主體、健全訴訟舉證規(guī)則等方式來解決預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實困境。

(一)以可持續(xù)發(fā)展為理念主導(dǎo)

1987年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會在其報告《我們共同的未來》中提出可持續(xù)發(fā)展的概念，意指正確對待環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟需明確以可持續(xù)發(fā)展理念為邏輯主線，理由如下：首先，當(dāng)前國家為應(yīng)對氣候變化提出雙碳目標(biāo)，要求我們要減碳、降碳，其基本做法就是保證資源合理用到正確的位置，不應(yīng)浪費資源。在已知可能發(fā)生環(huán)境損害風(fēng)險時，若放任風(fēng)險加劇而不采取合理措施，必然會產(chǎn)生實際的環(huán)境損害，屆時再進行救濟，需要動用更多的資源，增加碳排放，這與雙碳目標(biāo)相悖。其次，風(fēng)險預(yù)防的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展理念下，我們要求樹立生態(tài)倫理觀。在保護環(huán)境時，不僅要考慮我們這一代人的環(huán)境利益，對可能影響子孫后代環(huán)境利益、具有重大風(fēng)險的行為也要加以制止，以確保代內(nèi)公平與代際公平。再次，預(yù)防性訴訟不僅適用于一般的水污染、風(fēng)景保護等容易判斷風(fēng)險存在領(lǐng)域，也適用于氣候變化、噪音污染等風(fēng)險難以計量的領(lǐng)域。例如，在大氣污染物排放時，同樣可提起預(yù)防性訴訟，避免和減輕污染物跨區(qū)域流動的風(fēng)險，這是應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要措施。

風(fēng)險預(yù)防有助于節(jié)約資源，可持續(xù)發(fā)展理念適應(yīng)預(yù)防性訴訟目標(biāo)。前者要求我們在享有現(xiàn)存環(huán)境資源利益的基礎(chǔ)上節(jié)約資源，保障下一代能夠繼續(xù)享有環(huán)境利益。后者本意也是保護環(huán)境和節(jié)約資源，通過提起訴訟將環(huán)境風(fēng)險扼殺于搖籃里，防止過度的環(huán)境資源浪費。因此，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟需要貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，以代內(nèi)公平與代際公平為目標(biāo)，為構(gòu)建綠水青山提供制度保障。

(二)限定環(huán)境利益保護范圍

為充分救濟未來可能出現(xiàn)的環(huán)境損害，有必要合理限定環(huán)境利益的保護范圍。在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境利益應(yīng)當(dāng)限縮解釋為“可能產(chǎn)生具有重大影響”的環(huán)境利益，且范圍擴大到“不特定主體的精神利益”。環(huán)境利益的客體表現(xiàn)為環(huán)境要素、環(huán)境容量和環(huán)境功能[15]。在云南綠孔雀案件中，法院將環(huán)境要素限定于綠孔雀等珍稀動物物種和陳氏蘇鐵等珍稀植物物種，對其他非重點保護的動植物未以認(rèn)定。因此，環(huán)境要素應(yīng)當(dāng)限定為珍稀或者具有重大價值的要素，而不具有重大價值的普通動植物不在保護的范圍。環(huán)境容量亦稱為環(huán)境承載力，是指一個特定的環(huán)境，所容納某種污染物的最大量。一般來說，越接近承載量的峰值，環(huán)境發(fā)生損害的風(fēng)險就越高。因此，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，需明確知道環(huán)境容量，在測量后在可能達(dá)到峰值之前及時提起訴訟，避免損害發(fā)生。環(huán)境功能指環(huán)境要素及其構(gòu)成系統(tǒng)為人類生產(chǎn)和生活提供的服務(wù)作用。環(huán)境功能的優(yōu)點主要有兩點：一是保障自然生態(tài)安全；二是維護人居住的環(huán)境健康。人類環(huán)境健康所受的影響既包括環(huán)境污染、環(huán)境破壞對人身體產(chǎn)生的實際損害，也包括對人的精神感受的損害。環(huán)境精神利益是指每個人除了享有健康環(huán)境的權(quán)利，同樣具有在令人愉快的、能產(chǎn)生美學(xué)利益的環(huán)境生活的權(quán)利[16]。環(huán)境精神利益既包括對享受美好自然景物的愉悅感，也包括對周邊生活環(huán)境的舒適感。在三清山巨蟒峰案中，被告等人對巨蟒峰的破壞，不僅僅是對生態(tài)環(huán)境的損害，還影響了對代內(nèi)與代際人們對巨蟒風(fēng)完整無缺欣賞的感受。因此，當(dāng)他人行為可能會剝奪當(dāng)代人，尤其是后代人對特定景觀的欣賞機會時，當(dāng)代人可提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟將對特定景觀可能產(chǎn)生損害風(fēng)險的行為消滅在萌芽中，滿足后代欣賞美好環(huán)境的需求。

日本環(huán)境法通過規(guī)制、非規(guī)制的調(diào)整方法將環(huán)境舒適度提到較高的地位[17]。大阪國際機場噪音訴訟案中(13)大阪國際機場訴訟案，1969年12月，日本兵庫縣川西市與大阪府半中市的264名居民聯(lián)合控告大阪國際機場，要求：從晚上9時至次日早7時禁止飛機起落；賠償過去的損失和將來的損失。大阪地方裁判所于1974年2月27日作出禁止飛機在夜晚10時至次日早7時期間起落的一審判決。當(dāng)事人不服此判決，接著上訴，進行二審判決，當(dāng)事人仍然不服二審判決，再上訴到大阪最高裁判所。最高裁判所于1981年12月16日作出判決：(1)對夜間禁止飛機起落的請求予以駁回；(2)對賠償過去的損失原則上予以承認(rèn)；(3)對賠償將來的損失的請求予以駁回。之后，仍進行了一些訴訟。最后原告于1984年2月5日接受了大阪地方裁制所提出的和解方案，同年3月9日也接受了和解方案，此案以和解告終。，原告代表在三次訴訟中分別提出有關(guān)“忍耐程度”“環(huán)境權(quán)”“將來利益”的概念，日本最高法院最終雖未支持原告“夜間禁飛”的訴訟請求，但判決被告日本政府承擔(dān)13億日元的高價賠償。舒適性環(huán)境實際上是人們對歷史文化遺跡等環(huán)境要素更高的生態(tài)需求，體現(xiàn)人與社會、人與自然的相互關(guān)系。因此，有必要將環(huán)境要素限定為“珍稀或具有重大價值的要素”，考慮到環(huán)境功能需擴大到“人類精神利益”。

(三)理清風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

風(fēng)險應(yīng)從風(fēng)險程度、風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定資格主體三個方面著手認(rèn)定。第一，什么程度的風(fēng)險才能啟動預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，目前沒有統(tǒng)一定論。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋規(guī)定，提起訴訟風(fēng)險需達(dá)到“重大風(fēng)險”，但未明確為何“重大”。許多學(xué)者根據(jù)蓋然性標(biāo)準(zhǔn)將其分為危險、風(fēng)險和剩余風(fēng)險[18]。危險指可以預(yù)見、發(fā)生損害概率較大的狀態(tài)；風(fēng)險指發(fā)生概率較小，但存在發(fā)生的可能；剩余風(fēng)險指幾乎不會發(fā)生，只是存在理論上會發(fā)生的概率。根據(jù)云南旅游綠孔雀案、五小葉槭案，法院都認(rèn)定上訴人所稱的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)是達(dá)到了現(xiàn)實緊迫的危險狀態(tài)，故“重大風(fēng)險”程度應(yīng)當(dāng)達(dá)到危險標(biāo)準(zhǔn)。第二，風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到普遍性、共識性標(biāo)準(zhǔn)。每家評估機構(gòu)擁有屬于自己的評估標(biāo)準(zhǔn)，使得對于同一事實的認(rèn)定，評估機構(gòu)得出的結(jié)論是不同的。三清山巨蟒峰案中，訴訟雙方分別聘請了專門的評估機構(gòu)對風(fēng)險進行鑒定，得出的結(jié)果差異較大，成為訴訟的主要爭議點。因此，風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到普遍性、共識性的標(biāo)準(zhǔn)，不以個別機構(gòu)、個人觀點為依據(jù)，縮小不同主體對同一事實評估所得出結(jié)論的差異。第三，應(yīng)當(dāng)明確法院為唯一的風(fēng)險認(rèn)定資格主體[19]。人民法院作為資格認(rèn)定主體優(yōu)勢在于以下幾點：首先，人民法院內(nèi)部本身擁有司法鑒定人員，并且具有相應(yīng)的資金支持，相對于其他主體，更容易、也可更迅速開展風(fēng)險認(rèn)定。其次，法院不同于檢察院，后者作為監(jiān)督機關(guān)，存在一定利害關(guān)系。法院具有中立性，作出的認(rèn)定更加具有權(quán)威性和說服力。再次，法律規(guī)定法院可以依據(jù)職權(quán)自行收集證據(jù)，在當(dāng)事人舉證不能的情況下，法院自行獲取證據(jù)可使得案件繼續(xù)審理，提高司法效率。

其他主體不能作為認(rèn)定主體原因有：社會組織不具備相應(yīng)的資金基礎(chǔ)，認(rèn)定環(huán)境風(fēng)險需要較大的基金投入，往往具有消極性，怠于提起訴訟，不宜成為認(rèn)定主體。檢察機關(guān)提起訴訟具有謙抑性，提起訴訟的順位后于社會組織，且作為法定監(jiān)督機關(guān)應(yīng)監(jiān)督整個認(rèn)定過程，不能既做運動員又做裁判員。行政機關(guān)作為地方政府部門同樣具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，但面對“經(jīng)濟—環(huán)境”這把雙刃劍時，天平難免失衡。在建設(shè)項目建設(shè)過程中，即使認(rèn)為繼續(xù)建設(shè)該項目可能會產(chǎn)生重大環(huán)境風(fēng)險，但是，行政機關(guān)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展會批準(zhǔn)該項目建設(shè)，故應(yīng)明確法院為唯一認(rèn)定資格主體。

(四)健全訴訟舉證規(guī)則

救濟性環(huán)境民事公益訴訟中對原告適用“誰主張、誰舉證”，對被告適用舉證責(zé)任倒置的證明規(guī)則，要求原告提供初步證據(jù)證明損害行為與結(jié)果具有關(guān)聯(lián)性，被告舉證證明行為與結(jié)果不存在因果關(guān)系。而上文提到預(yù)防性環(huán)境公益舉證規(guī)則存在關(guān)聯(lián)性定義不明、關(guān)聯(lián)性證明程度和因果關(guān)系證明程度不清等問題，故需從上述幾點討論如何減輕原、被告舉證責(zé)任，使預(yù)防性環(huán)境公益訴訟更容易、更公平提起。文章從“弱聯(lián)系”定義關(guān)聯(lián)性、“表見證明”理論指明關(guān)聯(lián)性證明程度、以“蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)減輕原、被告舉證責(zé)任三點闡述如何完善舉證規(guī)則。

1.關(guān)聯(lián)性需定義為“弱聯(lián)系”。關(guān)聯(lián)性與因果關(guān)系不同，前者指事物間一種弱聯(lián)系，原因與結(jié)果間不一定具有引發(fā)關(guān)系；后者指事物間一種強聯(lián)系，是一種引起與被引起的關(guān)系。法律規(guī)定原告僅需要證明關(guān)聯(lián)性，而不需要證明因果關(guān)系，實質(zhì)上已經(jīng)減輕了原告的舉證責(zé)任[20]。但預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中損害并沒有實際發(fā)生，不能要求原告拿出證據(jù)證明行為與結(jié)果間的關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性達(dá)到何種程度，法律并沒有詳細(xì)規(guī)定。此時，有必要通過明確關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)進一步減輕原告的舉證責(zé)任。

2.關(guān)聯(lián)性證明程度為“使法官內(nèi)心確信”。對關(guān)聯(lián)性證明而言，可采取德國解釋學(xué)“表見證明”理論，其意指法官雖認(rèn)為原告提供的證據(jù)存在漏洞。但是，并不認(rèn)定其真?zhèn)尾幻?，而是借助普遍的生活?jīng)驗總體觀察作出抽象判斷[21]。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，同樣要求原告提供初步證據(jù)證明風(fēng)險存在，但該證據(jù)只需說服法官使之內(nèi)心確信即可，從而減輕原告舉證責(zé)任。原告在證明了風(fēng)險存在，使法官內(nèi)心確信后，由被告證明其行為與結(jié)果不存在因果關(guān)系，但此證明也僅需法官內(nèi)心形成確信即可。若法官認(rèn)為證明不具確信力，被告需要拿出實質(zhì)證據(jù)來證明自己的主張。根據(jù)表見證明理論，法官可以根據(jù)當(dāng)事人所提供的證據(jù)和借助其所具有的知識對是否存在環(huán)境風(fēng)險做出判斷。為進一步強化法官對風(fēng)險存在的內(nèi)心確信，可以通過明確當(dāng)事人所提供證據(jù)的證明程度來降低訴訟雙方舉證責(zé)任，增強使法官確信的說服力。但表見證明理論及我國《民訴法》并未就風(fēng)險證明程度做明確規(guī)定，因此，筆者建議借鑒日本蓋然性因果理論為法官確認(rèn)做支撐。蓋然性因果關(guān)系理論強調(diào)，證明標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)證明對象不同而動態(tài)變化的，故提供的證據(jù)僅需達(dá)到“蓋然性”程度。所謂“蓋然性”是指能夠由確定性知識所確定，達(dá)到一般人能夠理解程度的可能性[22]。原告和被告最初拿出能夠讓法官內(nèi)心確信的證據(jù)僅僅需要達(dá)到與事實或結(jié)果存在可能聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)，不需要達(dá)到確信度更高的關(guān)聯(lián)性。降低證明關(guān)聯(lián)的程度會使當(dāng)事人提供的證據(jù)更易證明是否達(dá)到風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，使案件受理率增加。

四、結(jié)語

環(huán)境司法是應(yīng)對環(huán)境重大風(fēng)險、保護環(huán)境資源、實現(xiàn)人與自然可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求與必要保障。我國環(huán)境民事公益訴訟制度日益完善，但是，預(yù)防為主理念并未完全貫徹于司法實務(wù)中，對預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟存在的必要性依舊存在爭議。司法案例體現(xiàn)出此類訴訟的制度優(yōu)勢，以及有關(guān)法律和司法解釋對該類訴訟的規(guī)則支持，讓我們有充分的理由確信此類訴訟的必要性和可行性。在可持續(xù)發(fā)展理念主導(dǎo)下，通過限定環(huán)境利益保護范圍，救濟將來可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險；通過理清風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確訴訟啟動標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定資格主體，以提高受案率；通過健全訴訟舉證規(guī)則，降低原、被告舉證程度，使雙方提供的證據(jù)更易達(dá)到風(fēng)險認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，提高辦案率。梳理預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的制度邏輯為以風(fēng)險預(yù)防為主要目標(biāo)的新型訴訟案件提供具體制度建設(shè)的理論指引，也為完善訴訟規(guī)則提供合理且詳細(xì)的路徑參考。