樸宗根，喬良

(西北政法大學 刑事法學院，陜西 西安 710000)

一、 問題的提出

《政務處分法》之雙軌處分制度，將有效推動政務處分活動的法治化、規(guī)范化，促進主體責任與專責監(jiān)督責任的同向發(fā)力，持續(xù)全面鞏固反腐敗斗爭成果。2018年中央紀委國家監(jiān)委出臺了專門性的政務處分規(guī)定，即《公職人員政務處分暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，其中規(guī)定了雙軌處分制度。經(jīng)過兩年多的制度運行和理論研究，2020年全國人大在立法層面制定了《中華人民共和國公職人員政務處分法》(以下簡稱《政務處分法》)。該法第2條、第3條規(guī)定了雙軌處分的程序及實體依據(jù)、主體、事由、名稱等內容(1)《政務處分法》第2條規(guī)定：“本法適用于監(jiān)察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章和國家有關規(guī)定。本法所稱的公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員?！钡?條規(guī)定：“監(jiān)察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務處分。公職人員任免機關、單位應當按照管理權限，加強對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當?shù)模瑧敿皶r提出監(jiān)察建議。”，正式確立了雙軌處分制度。所謂雙軌處分制度，是指監(jiān)察機關與任免機關、單位均可依法給予涉嫌職務違法或其他違法的監(jiān)察對象以政務處分或處分的規(guī)則體系。筆者在陜西省某市下轄的縣區(qū)一級紀檢監(jiān)察機關進行調研時發(fā)現(xiàn)，雙軌處分制度在實踐運行中出現(xiàn)監(jiān)察機關處分案件占比較高的情形，也就是說任免機關、單位給予的職務違法或其他違法處分人數(shù)較少，與主體責任優(yōu)位、監(jiān)督責任補位的定位不相吻合，在監(jiān)察機關處理絕大多數(shù)違法類型案件情況下，可能導致工作陷入重復且低效的境況，消耗監(jiān)察資源，易于形成監(jiān)察主導或者案件調查的監(jiān)察中心，造成負累。究其原因是，對任免機關、單位處分管轄、管轄標準、處分程序等問題存在立法的空白或者理解之歧義。早在2018年就有學者提出雙軌主體處分問題，并對政務處分的概念以及與行政機關處分等相關概念的辨析進行了闡釋(2)徐繼敏：《監(jiān)察委員會政務處分行為探究》，《河南社會科學》2018年第10期，第68頁。。隨著研究的深入，有學者針對雙軌主體關系問題提出了三種不同解決路徑(3)秦前紅等提出三種處理模式，即完全替代模式、部分替代模式、并行銜接模式。參見秦前紅、劉怡達：《制定〈政務處分法〉應處理好的七對關系》，《法治現(xiàn)代化研究》2019年第1期，第15-17頁。朱?；萏岢龉泊媾c互補的關系構建模式。參見朱?；荩骸墩摫O(jiān)察法上政務處分之適用及其法理》，《法學雜志》2019年第9期，第48頁。任巧提出了雙軌主體兩個方面的問題及調適，也是在學界第一次提出了“雙軌制”的概念。兩個方面的問題是指同一違法行為在處分上的制度“縫隙”以及同一主體不同違法違紀行為在處分上的難題。參見任巧：《論對行政公務員的行政處分和政務處分雙軌機制之間的調適》，《重慶社會科學》2019年第12期，第61-64頁。?！墩仗幏址ā穼嵤┖?，雙軌處分制度的研究聚焦于教義學分析與立法完善，在定義和管轄沖突調和的問題上，認為二者目標一致、功能互補，并對區(qū)別進行闡釋，提出管轄沖突處理的基本原則(4)陳三坤：《正確理解和適用政務處分與處分》，《中國紀檢監(jiān)察》2020年第13期，第17-18頁。。也有學者對雙軌處分管轄中“依法”中“法”之理解、形成機理、管轄銜接要素等問題進行了較為深入的研究(5)王希鵬認為，雙軌管轄中的“法”，即《公務員法》《法官法》等“行業(yè)管理法”仍然有效。參見王希鵬：《〈公職人員政務處分法〉的開創(chuàng)意義與核心要義》，《人民論壇》2020年第19期，第53頁。朱福惠教授對雙軌制的內涵、形成機理、完善提出了有深度的建議，提出管轄沖突銜接三要素，包括公職人員違法行為的性質、領導職務與非領導職務、公職人員的違法情節(jié)。參見朱?；荩骸丁凑仗幏址ā瞪霞o律處分雙軌制的形成機理與銜接適用》，《河北法學》2021年第9期，第44頁。陳輝對于實踐中出現(xiàn)的監(jiān)察監(jiān)督能力不足與行政懲戒動力不足的問題提出了完善建議。參見陳輝：《〈政務處分法〉雙軌懲戒體制下處分主體之間的關系定位》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期，第118頁。，在任免機關、單位處分權限、依據(jù)、程序、證據(jù)，處分是否受監(jiān)督、受到何種監(jiān)督、救濟程序、與政務處分的關系，是否可以直接移送檢察機關或公安機關等問題里重點就政務處分法規(guī)范、具體構成、如何監(jiān)督展開研究(6)杜昕怡、肖澤晟：《任免機關、單位處分的法律規(guī)制研究》，《湖湘論壇》2021年第4期，第85-86頁。。通過系統(tǒng)性梳理，筆者發(fā)現(xiàn)學術界對雙軌處分制度回應的深度愈加深刻，基本概念、區(qū)別與聯(lián)系等問題已較清晰，但關注實踐不夠，系統(tǒng)性分析以及對任免機關、單位管轄的判斷標準等關鍵問題的關照和論證還顯不足，針對性指引還不強，因而本文擬對雙軌處分制度的歷史演變與運行模式，任免機關、單位處分管轄的判斷標準、管轄爭議解決規(guī)則、程序性完善以及考評考核制度合理性等問題，通過理論思辨、文獻梳理以及實證考察等方法進行破解，以助力兩個責任的同向發(fā)力。

二、 雙軌處分制度：歷史演變與運行模式

梳理雙軌處分制度在監(jiān)察體制改革前后的歷史演變，不僅有利于清晰把握雙軌處分制度的現(xiàn)實運作情況，還能更好地挖掘雙軌處分制度形成的原因。實際上，該制度的形成，一方面是歷史演變的結果，另一方面是相互監(jiān)督定位的落實所需。

(一) 歷史演變

1.監(jiān)察體制改革前：內部分散的處分制度

在2018年監(jiān)察體制改革之前，我國處分制度呈現(xiàn)內部分散制的特征。處分制度框架包括三級：第一級是法律效力層級，如《公務員法》等規(guī)定專門主體權力與職責的法律；第二級是行政法規(guī)或其他機關制定的規(guī)范性文件，如《行政機關公務員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等專門規(guī)定公務員、檢察官、法官、國有企業(yè)領導人員等各個條塊主體有關懲戒的處分制度；第三級是行業(yè)內部的規(guī)章，如通知、意見、解釋、批復等，共同組成了我國內部懲戒的處分制度體系。通過對上述法律制度的分析，可以得出其兩個特點：第一個特點是均為內部懲戒，且為實體與程序一體的分散制的處分制度體系，也就是按照主體的不同，制定實體與程序各異且交融的處分制度體系。第二個特點是隸屬于政府序列的監(jiān)察部門是行政機關的內設機構，不僅監(jiān)察部門可予以處分，也可由各主管單位給予處分，即在內部存在著雙軌制。

2.監(jiān)察體制改革后：外內結合雙軌制的處分制度

自秦代設置御史府作為監(jiān)察機構后，多數(shù)論著認為中國古代監(jiān)察制度正式建立于秦代(7)趙曉耕、劉盈辛：《中國傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的反思》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期，第150頁。。傳統(tǒng)意義上的“監(jiān)察”維護的是皇權(8)陳凱健、蔡寶剛：《中國古代御史監(jiān)察制度的運行機制及其功效》，《南京社會科學》2021年第7期，第89頁。，當代監(jiān)察的理論根基在于限制權力，保障人權?！侗O(jiān)察法》的目的之一在于規(guī)范反腐敗機構及其工作人員履行監(jiān)察職責和行使監(jiān)察權力的行為，防止其濫用職權，從而保障人權，保護監(jiān)察對象合法權益，促進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化(9)姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學研究》2018年第4期，第13-15頁。。隨著修改《憲法》、制定《監(jiān)察法》、通過《監(jiān)察官法》等一系列監(jiān)察法規(guī)范出臺、完善舉措的落實，監(jiān)察官的責任網(wǎng)絡愈織愈密，監(jiān)察權限制愈全愈嚴。規(guī)范監(jiān)察權，增加監(jiān)察官的責任，成為《監(jiān)察法》制定后的主要規(guī)范目的，即規(guī)范監(jiān)察權運行?！墩仗幏址ā肥恰侗O(jiān)察法》的細化，后者又是前者的依據(jù)(10)本書編寫組編寫：《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉學習問答》，北京：中國方正出版社，2021年，第2-3頁。，因而前者的實踐目的也是規(guī)范權力行使，保障人權。監(jiān)察體制改革后，《暫行規(guī)定》第19條規(guī)定了任免機關可以給予處分的權力，并確定了“一事不二罰”的處分原則(11)《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第19條規(guī)定：“公職人員有違法行為的，任免機關、單位可以履行主體責任，依照《中華人民共和國公務員法》等規(guī)定，對公職人員給予處分。對公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機關已經(jīng)給予政務處分的，任免機關、單位不再給予處分；任免機關、單位已經(jīng)給予處分的，監(jiān)察機關不再給予處分?！?，但范圍狹小。而《政務處分法》第2條、第3條以及第二章、第三章等內容，確立了處分主體雙軌、種類趨同、程序各異的雙軌處分制度，拓寬了處分主體、內容及種類(12)“處分主體雙軌”是指監(jiān)察機關依法可給予政務處分，或任免機關、單位依法給予相應的處分；“種類趨同”是指雙軌主體處分下，給予警告、記過等處分類型大致趨向相同，但對于專業(yè)技術領域或者特殊主體的處分，則會有所不同；“程序各異”是指監(jiān)察機關作出政務處分適用《政務處分法》的程序，但任免機關、單位的調查權限、調查程序、特別程序、申訴程序則由其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，不適用《政務處分法》的規(guī)定。，更利于保障監(jiān)察對象合法權益。通過上述分析可見，《憲法》所確立的監(jiān)察權已不同于改革前隸屬于行政權的監(jiān)察權，與行政權并列，突破了內部結構，因而雙軌制度形成了外內結合的特點，可以稱為外內結合的雙軌處分制度。

3.演變過程中的理論邏輯

這種演變之結果，是由歷史規(guī)律與監(jiān)督關系所決定的。監(jiān)察體制改革前，即已存在內部分散的雙軌制，系黨風廉政建設“兩個責任”(主體責任和專責監(jiān)督責任)在法律規(guī)范中的體現(xiàn)。也就是說，黨內有主體責任和監(jiān)督責任，法律規(guī)范中也有主體責任和監(jiān)督責任，任免機關、單位有黨委，可依據(jù)《黨章》給予紀律處分，也可以依據(jù)《政務處分法》由任免機關、單位給予法律上的處分。例如，任免機關、單位對于管理權限范圍內的公職人員，不論是違紀亦或是違法，往往需通過黨委會給予紀律處分，或再通過任免機關、單位給予處分，因而國法和黨規(guī)均賦予了任免機關、單位及其黨委紀律、政務處分權限(13)何海濤：《主體責任與監(jiān)督責任的一體性及其踐行》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2016年第6期，第10頁。。雙軌制度牽涉國法中任免機關、單位的主體責任與監(jiān)察機關監(jiān)督責任的管轄優(yōu)先關系問題。無論是理論還是實踐，對于主體責任而言，監(jiān)督職責是人事管理權的基本內涵。可以說，主體責任靠前發(fā)揮、監(jiān)督責任補位是兩者關系的正確定位，而不是監(jiān)察主導監(jiān)督工作，這也是任免機關、單位優(yōu)先處分的內在邏輯，因而說雙軌關系是由“兩個責任”的內涵所決定的。雙軌制本身是互相監(jiān)督的表現(xiàn)，既是對監(jiān)察機關怠于履職的監(jiān)督，也是對任免機關、單位疏于履行人事管理權的監(jiān)督，因而是一種相互監(jiān)督的關系。筆者認為，正是這種歷史的雙軌制演變規(guī)律和互相監(jiān)督的內在邏輯形成了雙軌處分制度。

(二)運行模式

《政務處分法》雖規(guī)定了任免機關、單位給予處分的適用程序，但囿于其取證手段、證明程序、申訴程序等制度尚未完善，事實上形成了實踐中的三種運行模式。

1.監(jiān)察機關調查后移送處分模式

該模式是指監(jiān)察機關對公職人員通過初核、立案等程序，在可直接給予政務處分的情況下，經(jīng)與任免機關、單位協(xié)商，將案件移送任免機關、單位處分的情形。從各地實踐中的做法看，目前部分地區(qū)采取的是由監(jiān)察機關完成立案程序，調查結束后通過監(jiān)察機關與任免機關、單位協(xié)商，交由任免機關、單位作出處分的模式(14)杜昕怡、肖澤晟：《任免機關、單位處分的法律規(guī)制研究》，第87頁。。在縣區(qū)一級實踐中，按照這類模式移送任免機關、單位的情況較少見，緣由在于監(jiān)察機關有案件考核任務，在簡單案件且不影響考核績效的情況下，會移送任免機關、單位進行處分。在市級層面，由于市級單位考核結果受所管轄區(qū)域的案件數(shù)和本級影響力較大案件辦理效率影響，加之本身級別較高，主要承擔管理職能，因而對于任免權在任免機關、單位的一定級別以下人員，原則上交由任免機關、單位處置，一定級別以上領導干部原則上則由本級監(jiān)察委員會進行處置。

2.監(jiān)察機關未調查先移送處分模式

該模式是指監(jiān)察委員會將不需履行初核、調查等程序，只需以書面立案的簡易程序即可作出處分的案件移送任免機關、單位進行處分的情形。該模式主要運用于在作出行政處罰或者刑事判決后需“同時”給予處分的情形。由于這類案件數(shù)量大、性質明確、案情已定、程序簡易，因而在實踐中一般將這類案件移送任免機關、單位進行處分。當前，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”或者數(shù)據(jù)比對等的應用，且建立了犯罪和違法信息移送銜接制度，也建立了向辦案單位告知制度(15)2015年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部《關于機關事業(yè)單位工作人員被采取刑事強制措施和受刑事處罰實行向所在單位告知制度的通知》規(guī)定了辦案機關對機關事業(yè)單位人員涉嫌犯罪實行向其所在單位告知的義務。，加之政務處分終身追責等，對行政處罰案件、刑事判決案件，由任免機關、單位給予處分更為合適，因而實踐中這類情形案件先移送任免機關、單位進行處分的相對較多。

3.任免機關、單位移送監(jiān)察機關處分模式

該模式是指任免機關、單位將自己管轄的案件移送監(jiān)察機關進行處分的情形。這種情況在實踐當中較為少見，即使需移送，也往往移送的是其無管轄權限的涉嫌職務犯罪等性質惡劣、影響面廣的案件。部分原因在于，在小區(qū)域范圍內，熟人中的“關系困境”有可能使任免機關、單位較難對輕微違法行為進行處置。中共中央出臺了關于加強對“一把手”監(jiān)督的意見，該意見具有顯著的政務規(guī)制和履職強制功能。雖然黨內法規(guī)要求落實“一把手”全面從嚴治黨第一責任人的責任，但在《政務處分法》中并沒有設置有效的對應和銜接，比如并未明確任免機關、單位的管轄標準、范圍等，因而銜接雙軌主體能為監(jiān)察治理效能提升釋放更多資源，使其能更有效地監(jiān)督“一把手”和領導班子，從而系統(tǒng)性發(fā)揮監(jiān)察功能。

三、 雙軌處分制度之實踐問題

雙軌處分制度在實踐中尚未在更大范圍內充分調動起任免機關、單位的實踐積極性，因為相關語義仍需明晰，制度中仍存在需予以明確和完善的問題。筆者將針對以下五個方面的實踐問題予以闡述與分析：

(一)任免機關、單位管轄判斷標準有待進一步明晰

對于監(jiān)察機關的管轄權較易判斷，管理權限范圍內，行使公權力的公職人員即是監(jiān)察對象，但對判斷任免機關、單位管轄權，實踐中則存在疑惑之處。例如，2020年8月，某縣農業(yè)局公務員甲違反《政務處分法》，對甲的處分，如何確定任免機關、單位？是組織部門還是農業(yè)局？農業(yè)局有人事建議權，組織部門有考察權和發(fā)文權，如何確定任免機關、單位？再如，甲系新錄用的公務員，直接定級，無需任免，又該如何確定任免機關、單位？對還具有專業(yè)技術職務的人員，實踐形態(tài)更為復雜?！墩仗幏址ā返?條第2款之規(guī)定為該問題的解決提供了法律依據(jù)(16)《政務處分法》第3條第2款規(guī)定：“公職人員任免機關、單位應當按照管理權限，加強對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。”，但卻因語言的模糊性，導致在實踐中產生歧義。在法學層面上下定義，理論上講應遵循兩個原則，一個原則是要符合下定義的一般要求，即準確性、合法性、概況性和一致性；另外一個原則是符合自身的特點(17)劉憲權：《金融犯罪刑法學原理》，上海：上海人民出版社,2017年，第2頁。，《政務處分法》中的每個語詞均應有精準的定義。如果要用核心要素解構《政務處分法》第3條之規(guī)定，那么“任免機關”“單位”“管理權限”以及“依法”是判斷任免機關、單位管轄的標準，因而需對任免機關、單位中“任免”的是職務、職級還是專業(yè)技術職務，管理權限是《監(jiān)察法》上所指的人事管理權，還是日常管理、教育、監(jiān)督的權力，依法中的“法”是否包含總則部分等問題予以明確，以有效解決實踐中任免機關、單位處分管轄的問題。

(二)雙重主體案件管轄的沖突有待進一步消減

《公務員法》第57條第3款規(guī)定，公務員涉嫌職務違法或職務犯罪，應當依法移送監(jiān)察機關處理。《政務處分法》則規(guī)定了雙元處分主體，那么前述《公務員法》中依法的“法”則存在規(guī)范罅隙，尚不足以解決管轄沖突問題。事實上，《政務處分法》第3條第2款規(guī)定的是任免機關、單位的主體責任(18)本書編寫組編：《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉學習讀本》，北京：法律出版社，2020年，第26頁。，可以說，雙軌管轄的本質是主體責任與監(jiān)督責任哪個更為優(yōu)先的問題。實踐中對于應當監(jiān)察機關優(yōu)先，還是任免機關、單位優(yōu)先，法律上沒有明確規(guī)定，導致存在認知爭議，影響了規(guī)則適用。理論界關于管轄調和的認識有四種觀點。第一種觀點認為任免機關、單位優(yōu)先，監(jiān)察機關跟進(19)陳輝：《〈政務處分法〉雙軌懲戒體制下處分主體之間的關系定位》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期，第125頁。，這種觀點強調主體責任的積極履行。第二種觀點認為應根據(jù)三要素即違法行為性質、領導職務與非領導職務、公職人員的違法情節(jié)進行判斷(20)朱福惠：《〈政務處分法〉上紀律處分雙軌制的形成機理與銜接適用》，第46頁。。該觀點的優(yōu)勢在于較易判斷，但問題是，誰來判斷違法行為的性質或違法情節(jié)？第三種觀點認為應根據(jù)管理權限的劃分、案件調查便利程度、執(zhí)法資源損耗大小等因素確定管轄主體。這一觀點的問題在于操作性不強。第四種觀點是監(jiān)察優(yōu)先的觀點，認為對職務違法的調查是職務違法監(jiān)督的主責主業(yè)，因而應監(jiān)察主導或優(yōu)先(21)吳建雄：《公職人員職務違法懲戒制度的理論邏輯和有效實施》，《行政管理改革》2021年第6期，第27頁。。這種觀點易形成監(jiān)察優(yōu)先主義，進而可能導致監(jiān)察中心主義，但監(jiān)察管轄泛化、能力不足(22)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策》，《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期，第137頁?？赡芟獗O(jiān)察功能，不利于監(jiān)察目的的實現(xiàn)。因而，如何解決雙軌處分管轄主體的沖突是需要進一步探討的問題。

(三)雙重監(jiān)督的制度尚待進一步明確

《政務處分法》第16條確定了“禁止雙重處分”的原則(23)《中華人民共和國公職人員政務處分法》第16條規(guī)定：“對公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機關和公職人員任免機關、單位不得重復給予政務處分和處分。”，這一規(guī)定是不是說明針對同一違法行為，任免機關、單位處分之后不能再給予處分？針對該問題實際上有突破的規(guī)則設計，那就是根據(jù)該法第3條第3款的規(guī)定，對于應當給予處分而未給予處分或者給予的處分違法、不當?shù)模赡艽嬖谧兏幏?。法律如此?guī)定，說明實踐中存在為規(guī)避重處分或責任，先行給予違法或不當處分的情形。該條表明了監(jiān)察機關與任免機關、單位相互制約的立法意涵，實踐中不排除監(jiān)察機關對違法問題怠于履行職責，而由任免機關、單位予以處置的情形，但是解決這類問題的關鍵是如何識別規(guī)則中“應當處分而未處分”“處分違法、不當”的內涵。一般處分機制以及“糾錯容錯”等具體處分機制，對于同一違法行為，在構成要件的判斷上可能存在兩種以上的理解。對“違法、不當”的理解也存在類似問題，還要加入“糾錯容錯”等判斷，案情認定實屬復雜。對如何解決這一問題，有學者認為前者可引入人大常委會裁決，后者則在處分“違法、不當”前加限定詞“明顯”(24)杜昕怡、肖澤晟：《任免機關、單位處分的法律規(guī)制研究》，第92-93頁。?？梢姡瑓^(qū)別“違法、不當”的標準是貫徹雙重監(jiān)督制度的關鍵之舉。

(四)任免機關、單位處分程序保障有待進一步加強

任免機關、單位處分程序制度保障體系如下表所示，呈現(xiàn)出分散性、差異性、不完整性。所謂分散性是指根據(jù)不同條塊主體適用不同程序；差異性是指每個條塊主體的程序不盡相同；不完整性是指相比監(jiān)察程序的完整性，各主體的程序規(guī)范呈現(xiàn)出明顯不一的規(guī)范缺漏。

表1 涉及處分的其他主要法律、行政法規(guī)等規(guī)定的程序性要素統(tǒng)計表

正如上表所示，對于任免機關、單位來講，沒有收集證據(jù)的程序、權限，呈現(xiàn)出規(guī)則的不平衡性，那么對于有關機關、單位不配合的情況，該如何處理？這也是造成當前任免機關、單位對案情簡單，不需過多調查即可作出政務處分案件數(shù)量較大的制度性原因。在由任免機關、單位進行處分的案件中，對較為復雜、疑難的案件，行政機關類型的任免機關、單位尚能調查，但對于檢察、審判等機關如何進行處分，則尚無程序性制度供給，可能影響適用效果；而對于復雜案件，往往缺乏系統(tǒng)、完善的調查權限和程序，繼而成為監(jiān)察機關為主調查的正當性理由，這也是實踐中監(jiān)察機關在進行初核、立案、調查后移送任免機關、單位，由后者作出處分的原因。當前亟需對各專門主體的處分程序作出完善性規(guī)定，避免要求各專門主體給予處分而其在程序上卻無所適從。

(五)案件考核制度有待進一步完善

從任免機關、單位角度進行分析，當前一些區(qū)域建立了嚴格的黨風廉政考核制度，如領導班子成員受到處分的，則實行“一票否決”制，而且會影響全單位的年終目標責任考核。鑒于此，各任免機關、單位加強了內部管理，黨風廉政建設成效顯著，但也有一些單位考慮到目標考核的因素，可能出現(xiàn)處分不嚴格、動力不足的現(xiàn)象。

四、 雙軌處分制度實踐問題之破解

通過對前述問題之分析可以發(fā)現(xiàn)，單靠解釋性方法尚不能達到解決問題的目的，須針對實踐問題，從制度的角度尋求對雙軌處分制度適用問題的破解。筆者認為，應在法法銜接、考評考核制度中激活主體責任，實現(xiàn)與專責監(jiān)督的同向發(fā)力，促進“不敢腐、不能腐、不想腐”戰(zhàn)略目標之實現(xiàn)。前三個問題是法律概念的模糊在實踐運行中導致執(zhí)法者出現(xiàn)認識上的偏差所引發(fā)的，可能會影響《政務處分法》的貫徹執(zhí)行，需予以完善。《政務處分法》是規(guī)范對立法、行政、監(jiān)察、檢察、審判機關所屬行使公權力的公職人員給予處分的一部整體性法律，因而其內在邏輯是規(guī)定所有主體處分的一般事宜，那么該法配套的法律應以何種形式進行完善？對此，理論界未有回應。筆者認為，基本的思路是制定《政務處分法》配套性規(guī)定，細化雙主體管轄、標準及爭議解決，應當由全國人大常委會根據(jù)實踐情況修正《政務處分法》或者出臺《政務處分法》的立法解釋，重點對“任免機關、單位”等重點法律概念進行釋明，包括對管轄沖突的立法意旨進行說明。監(jiān)察機關則應根據(jù)全國人大常委會的有關規(guī)定，制定《政務處分法》的實施條例，其中包含規(guī)定監(jiān)察機關的管轄范圍的規(guī)則，制定沖突管轄的判斷和處理規(guī)則。鑒于當前任免機關、單位制度供給不足的實際，可先按照下發(fā)內部文件的方式予以規(guī)范。前述是法律形式的解決問題，從實質上看，筆者認為對于實踐問題中法律概念的歧義，應作如下系統(tǒng)性完善：

(一)明確任免機關、單位管轄判斷標準

這一判斷標準即是《政務處分法》第3條第2款部分詞義解釋。

其一，“任免機關、單位”的理解?！叭蚊狻弊鳛閯釉~來講，是指任命和免職，而任命是指下命令任用，任用則是指委派人員擔任職務(25)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》(第7版)，北京：商務印書館,2016年，第1102-1103頁。。黨內法規(guī)中有用“任用”的文件，但該文件中任免的指向是職務，與《現(xiàn)代漢語詞典》理解相同。根據(jù)《公務員職務與職級并行規(guī)定》，職務最低是鄉(xiāng)科級副職，最高是國家級正職；而職級最低是二級科員，最高是一級巡視員。如前述某縣農業(yè)局案例，新錄用公務員甲無職務，但有職級，且組織部門發(fā)放了錄用通知書。從狹義上講，這意味著任免機關、單位是組織部門，那么對于縣區(qū)一級，政府所屬部門、單位只是對臨時聘用人員具有任免權，而對編制內人員無任免權，因而沒有管轄權，這就抑制了縣區(qū)一級部門的主體責任的履行。此種理解是否正當？筆者并不認同這種狹義的理解模式，認為這里的“任免”和“職務”應做廣義的理解，職務、職級以及級別都與職務密切相關，因而可理解為能決定公職人員職務或職級的就屬于任免機關、單位，這樣有利于調動其積極性。所以對于前例而言，縣農業(yè)局有任免的建議權和日常管理權，組織部門有任免考察決定權和發(fā)文權力，因而都是任免機關、單位。

其二，“管理權限”的闡釋?！肮芾頇嘞蕖笔嵌嘀胤ㄒ?guī)范的概念?！侗O(jiān)察法》第16條第1款第一次使用“管理權限”的表述，是指干部管理權限(26)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第116頁。。這是監(jiān)察體制改革前紀委、監(jiān)察機關所遵守的案件管轄之基本原則，而原反貪機關則按照屬地進行管轄，只是在中央、省、市、縣則按照職務高低進行管轄劃分。監(jiān)察體制改革后，紀委監(jiān)委仍然按照干部管理權限分級負責管轄?！墩仗幏址ā分泄芾頇嘞薜臉藴屎汀侗O(jiān)察法》中管理權限的標準是一致的，問題是管理權限是指人事管理權限，應如何理解？筆者認為，按照《政務處分法》第3條第2款之規(guī)定，其即是對編制或人事任用權在本單位的公職人員具有教育、管理、監(jiān)督的權力。

其三，“依法”中“法”之界定。對“依法”中的“法”應當如何理解這一問題，理論界的爭議是任免機關、單位適用的法包括哪些？且是否受到《政務處分法》基本原則、方針的指引？筆者認為，首先這里的法包括實體法與程序法，實體法是指《政務處分法》中第二章、第三章的規(guī)定以及《檢察官法》《法官法》等規(guī)制各主體的實體法律。程序法包括后者的程序性規(guī)范，事實上后者都是兼有實體與程序的綜合性法律。在習近平法治思想指引下，根據(jù)《法治政府建設實施綱要(2021—2025)》的依法依規(guī)依紀、嚴肅規(guī)范精準慎重問責的要求，不論是立法還是行政問責，前提是必須依憲依法依規(guī)。從《政務處分法》第2條的條文結構來看，只有第二章、第三章適用于任免機關、單位，但未明確總則的適用問題，而第2條第1款規(guī)定本法適用于監(jiān)察機關的政務處分，那么總則僅僅是在監(jiān)察機關給予政務處分時予以適用。作為監(jiān)察活動的實踐總結，各任免機關、單位作出政務處分應當更加嚴于監(jiān)察機關，進而規(guī)范權力行使，保障人權。從這一原理出發(fā)，應在處分過程中依相關法律規(guī)范進行處分，相關法律規(guī)范的目的與原則達不到《政務處分法》之要求的，則參照《政務處分法》的基本原則及方針進行處分。該法的基本原則在第4條、第5條、第6條的基礎上還包括禁止雙重處分原則?！皯颓氨押蟆⒅尾【热恕钡姆结樢约啊皯徒渑c教育相結合、寬嚴相濟”的基本原則(27)《中華人民共和國公職人員政務處分法》第4條規(guī)定：“給予公職人員政務處分，堅持黨管干部原則，集體討論決定；堅持法律面前一律平等，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，給予的政務處分與違法行為的性質、情節(jié)、危害程度相當；堅持懲戒與教育相結合，寬嚴相濟?！钡?條規(guī)定：“給予公職人員政務處分，應當事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續(xù)完備?！钡?條規(guī)定：“公職人員依法履行職責受法律保護，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不受政務處分?！?，貫徹于整體處分法律規(guī)范體系的始終。1942年2月，毛澤東同志在《整頓黨的作風》中提出“懲前毖后、治病救人”方針，其是團結全黨的方針，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)(28)戴軍：《學習毛澤東關于“懲前毖后、治病救人”的思想》，《黨建》2021年第8期，第35-36頁。。監(jiān)察體制改革以來，充分運用該方針和原則，取得了案件辦理的政治效果、社會效果、紀法效果的有機統(tǒng)一。因而，應當明確“依法”中的“法”之內涵以及其與《政務處分法》基本原則的關系。

(二)明確雙重管轄沖突處理規(guī)則

筆者贊同前述理論觀點中的第一種觀點，但需予以補充。筆者認為，在職務違法和一般違法方面，任免機關、單位具有優(yōu)先處分權，但對于領導班子成員需給予政務處分的，則由監(jiān)察機關進行處置，而且適用“發(fā)現(xiàn)制”原則，即對于監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)的線索，則由監(jiān)察機關主導分配。緣由在于，一是《政務處分法》二審草案曾規(guī)定復雜或重要案件由監(jiān)委負責的原則(29)秦前紅編著：《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉解讀與適用》，北京：法律出版社，2020年，第9頁。，但正式稿取消了該規(guī)定。這一變化有兩種原因，第一種可能是重要、復雜的語義過于模糊，是否規(guī)定意義不大；第二種可能是確立主體責任優(yōu)先的內在邏輯。第二種情況是正當、合理的，理由在于監(jiān)察機關應堅守“監(jiān)督之再監(jiān)督”職責定位，聚焦關鍵少數(shù)(30)本書編寫組編寫：《〈中華人民共和國公職人員政務處分法〉學習問答》，第16頁。，這也契合“堅持抓住領導干部這個關鍵少數(shù)”的要求(31)《習近平法治思想概論》編寫組：《習近平法治思想概論》，北京：高等教育出版社，2021年，第236-242頁。。也就是說，監(jiān)察機關的監(jiān)察監(jiān)督要求主體責任先行監(jiān)督，而專責監(jiān)督更應是監(jiān)督領導班子和“一把手”履職盡責。對相應主體單位的領導班子以外人員的違法行為，一般“先”應由任免機關、單位負責處分。這也是《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》的規(guī)定及其精神之要求，符合監(jiān)察機關不能兼當“運動員”和“裁判員”的改革要求。另外一個原因是《監(jiān)察法》的目的，特別是“全覆蓋”和“深入推進反腐敗工作”的目的要求任免機關、單位的處分權和監(jiān)察機關的監(jiān)察權同步推進，不能用專責監(jiān)督代替主體責任，也不能用主體責任代替專責監(jiān)督，必須兩軌同進、高效協(xié)同，才契合《監(jiān)察法》《政務處分法》之目的。從現(xiàn)實角度講，監(jiān)察機關的派駐機構、信訪部門、案管部門作為監(jiān)督“一把手”和領導班子成員的一線機構，容易發(fā)現(xiàn)線索，發(fā)現(xiàn)后應結合案情由監(jiān)察機關主導分配事宜，原則上應由監(jiān)察機關進行處置。監(jiān)察機關自主發(fā)現(xiàn)“一把手”和領導班子成員涉嫌違法，在一定意義上變相激勵了任免機關、單位主動先于監(jiān)察機關履行職責。如果由監(jiān)察機關先行自主發(fā)現(xiàn)，就可能涉及主體責任的追究問題，倒逼任免機關、單位積極履行監(jiān)督職責。對于上級監(jiān)察機關而言，下級的監(jiān)察對象數(shù)量相對較多，全部由上級監(jiān)察機關監(jiān)督難免掛一漏萬，因而前述觀點也符合現(xiàn)實運作情況。因此，在規(guī)則構建中要確立任免機關、單位處分優(yōu)先的原則，但對于任免機關、單位“一把手”或領導班子成員原則上由監(jiān)察機關處分，對于監(jiān)察機關主動發(fā)現(xiàn)的，由監(jiān)察機關負責管轄分配，從而防止任免機關、單位為規(guī)避責任而提前予以處分。

(三)明確監(jiān)察機關監(jiān)督任免機關、單位處分的法律概念

筆者并不贊同引入人大常委會裁決機制，畢竟作為立法機關，其并不擅長處理日益復雜的具體案件的爭議，且案件數(shù)量的增加可能消耗立法機關的資源。從《政務處分法》第3條第3款來看，處分違法和不當是并列性結構，違法包括實體違法和程序違法，對違法是不是意味著不當這一問題，應結合行政法合理性原則的引入加以判斷。筆者認為，對于標準而言，“應當處分”應按照一般處分標準處置，較易判斷，對于違法和不當，應在其前加限定詞?！斑`法”是指違反《政務處分法》第一章、第二章、第三章之實體規(guī)定以及明顯的程序違法行為，“不當”是指明顯不當，起提示性作用。同時，增加程序處理的爭議解決制度，可參照《監(jiān)察法實施條例》關于“職務犯罪認罪認罰從寬處罰建議”的程序設計，鑒于上下級監(jiān)察機關屬于領導與被領導關系，對于與任免機關、單位的爭議建議由本級監(jiān)察機關形成意見后交由上級監(jiān)察機關予以審批，上級監(jiān)察機關自收到材料后15個工作日內予以批復。如取得上級監(jiān)察機關支持，則監(jiān)察機關應予以嚴格監(jiān)督、糾正錯誤，任免機關、單位應尊重監(jiān)察機關的決定。如果本級為國家監(jiān)委，則按國家監(jiān)委意見處置。因而，對于違法、不當?shù)那樾螒斠远x和列舉的方式予以明確，將“給予的處分違法、不當?shù)摹苯忉尀椤敖o予的處分違反《政務處分法》第二章、第三章以及明顯違反程序法以及給予的處分明顯不當?shù)男袨椤?，建立程序性爭議認定規(guī)則，即由國家監(jiān)委出臺規(guī)范性文件，參照職務犯罪認罪認罰程序，設置上級監(jiān)委審批規(guī)則，從而促進爭議解決。

(四)體系性完善任免機關、單位處分的程序性內容

解決任免機關、單位依“法”中的程序性完善問題，是便利處分及強化任免機關、單位管理職責的務實之舉。程序是處分的步驟和方法，令人信服的處分應包含實體正義和程序正義。程序正是以看得見的方式實現(xiàn)的正義，因其感觸性、直白性、過程性、交涉性的特點(32)樊崇義主編：《訴訟原理》(第二版)，北京：法律出版社，2009年，第155頁。，有時比實體正義更為重要。筆者認為，應體系性完善程序性內容。首先，在經(jīng)驗不足的情況下，可以明確援引性法律規(guī)定。如對于任免機關、單位處分規(guī)范中程序不完善的內容，可以通過引入《政務處分法》的相關規(guī)定，增強立法的銜接性，而不是模糊地表述為“有關規(guī)定”。其次，要遵循差異化程序設計原則，這也是《政務處分法》第2條第2款的立法意旨，但對于作為基本要素的初核、立案、調查權限和程序、證據(jù)、處分程序、送達、入檔、申訴的規(guī)范要齊全，注意對任免機關、單位處分制度設計的靈活性考量。同時，明確與監(jiān)察機關的案件處理銜接制度，確立一般情況下先由本機關、單位進行處置，復雜、疑難的或者需移送監(jiān)察機關處置的，經(jīng)與監(jiān)察機關派駐機構溝通后，按有關規(guī)定處置。最后，應加快各專門處分規(guī)范制度的完善進度。《政務處分法》實施一年多來，相關的專門處分條例還未就與前法不銜接或者是存在漏洞的程序性問題進行完善，建議各專門主體主管單位通過課題立項的方式，利用高校的學科優(yōu)勢和實務部門的實踐優(yōu)勢，綜合確定課題復合型申請人，及時、高效形成研究成果，以加快各專門主體程序性處分立法進程，從而確保能夠公正、高效地建規(guī)立制，不斷充實中國特色政務處分法治體系，為世界貢獻處分法治的“中國方案”。

(五)制定合理的考評考核制度

合理的考評考核制度是履行主體責任和監(jiān)督責任的重要基礎，也是發(fā)揮好考評考核“指揮棒”作用的邏輯前提。制定關涉任免機關、單位和監(jiān)察機關的黨風廉政建設考評考核制度，需按照有利于加強對所管人員教育、管理和監(jiān)督的原則以及促進所管人員清正廉潔、履職盡責、勇于擔當?shù)哪康挠枰源_定。在雙軌制度方面，應基于有利于主體責任與專門監(jiān)督責任同向發(fā)力、高效協(xié)同的原則加以確定。

結語

“主體責任優(yōu)先、專責監(jiān)督補位”是實踐中達成共識的處理監(jiān)察機關和任免機關、單位處分關系的理想模型，不但能最大程度避免監(jiān)察機關既當“運動員”又當“裁判員”，還能有效協(xié)調雙重主體的監(jiān)督權。監(jiān)察體制改革背景下，由于制度供給還存在不足，主體單位如任免機關、單位的監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠，仍需依賴監(jiān)察優(yōu)先或者說是監(jiān)察主導的實踐運行路徑來進行處分活動，監(jiān)察主導是這一現(xiàn)狀下較好的解決路徑。認真檢視這一現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機關囿于較為簡單案件中，消耗了過多的監(jiān)察資源，真正用于監(jiān)督“一把手”和領導班子成員的精力以及發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進發(fā)展完善的功能的精準性尚顯不足?！墩仗幏址ā冯p軌處分制度，雖為理想型模型提供了制度性解決方案，但畢竟經(jīng)驗摸索還顯不夠，在法的原意與雙主體關系方面仍存在理論研究不足的問題。這導致制度立法不夠嚴謹，進而形成實踐中、理解上的問題。因而，本文對任免機關、單位管轄的判斷標準，相關概念的理解，監(jiān)察機關與任免機關、單位的關系等問題，在學者已有研究的基礎上進行了實證性、文獻性、規(guī)范性研究，以促進雙重主體同向發(fā)力，一體實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐戰(zhàn)略目標，但仍需進一步探討理想型處分模式的特點及具體制度的構建路徑，特別是監(jiān)察對象權利的救濟制度構建問題，以架起雙軌處分更為精細、明確和可操作的制度體系，夯實其理論基礎。