郭斌，李正軍

（1.湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.湖南工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 株洲 412007）

伴隨移動互聯(lián)網(wǎng)、移動支付和共享經(jīng)濟(jì)而發(fā)展起來的共享單車，自誕生以來就是共享經(jīng)濟(jì)的新亮點，它解決了公眾出行最后一公里的難題，對緩解交通擁堵和節(jié)能減排也起到積極作用［1-2］?；诠妼Τ鲂锌旖菪院瓦h(yuǎn)距離出行的需求，通過產(chǎn)品更新及技術(shù)升級，共享電單車逐步替代傳統(tǒng)共享單車，成為共享出行主流方式。共享電單車快速發(fā)展，給公眾短距離出行帶來極大便利，公眾對其接受程度越來越高，共享電單車企業(yè)為搶占市場，投放大量產(chǎn)品，導(dǎo)致部分地區(qū)電單車數(shù)量過剩，嚴(yán)重影響城市市容市貌。同時，由于共享電單車速度比傳統(tǒng)單車更快，帶來的交通安全隱患也更嚴(yán)重。盡管政府部門采取了一定措施對共享電單車進(jìn)行規(guī)范和治理，但效果不佳，難以從根本上解決問題［3-5］。因此，整個社會需要建立共享電單車治理機制，以加強共享電單車監(jiān)管，實現(xiàn)共享電單車規(guī)范運營和可持續(xù)發(fā)展。

1 問題提出與研究現(xiàn)狀

目前，共享電單車發(fā)展仍處于初級階段，存在監(jiān)管缺失、針對性法律法規(guī)缺乏等問題，其市場存在惡性競爭，給公眾騎行帶來安全隱患。雖然政府根據(jù)共享電單車的發(fā)展情況不斷調(diào)整監(jiān)管機制，但是由于缺乏系統(tǒng)全面的機制，共享電單車發(fā)展依舊問題不斷［6］。

共享電單車是在共享單車基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，而共享單車屬于新業(yè)態(tài)，給現(xiàn)行監(jiān)管機制和法律法規(guī)帶來了挑戰(zhàn)，相關(guān)學(xué)者也展開了探討。韓宇琦等對北京市共享單車良性管理方法進(jìn)行探索，從政府和企業(yè)兩個角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)共享單車存在企業(yè)過度競爭、資源浪費嚴(yán)重、政府疏于監(jiān)管、法規(guī)不健全等問題，需要政府對其進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管，引導(dǎo)其良性發(fā)展［7］；唐德淼主要從規(guī)范公眾使用單車角度出發(fā)，提出要制定共享單車騎行規(guī)范和制度，同時政府需指導(dǎo)并協(xié)調(diào)制定共享單車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，避免行業(yè)惡性競爭［8］；王亞東通過對共享單車所有權(quán)問題進(jìn)行分析研究，指出共享單車已經(jīng)突破傳統(tǒng)物權(quán)關(guān)系，具有一定的公共產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)積極參與監(jiān)管，如規(guī)劃自行車道和停車點，為共享單車發(fā)展提供必要公共服務(wù)［9］。通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對共享單車監(jiān)管和治理的研究主要集中在政府的公共治理、企業(yè)的良性管理等方面［10-11］，缺乏政府、企業(yè)和公眾共同參與治理的新機制研究。而共享電單車使用和發(fā)展中存在的問題比共享單車更多，二者在治理策略和機制上存在異同，因此文章對共享電單車治理機制展開分析和研究。

文章針對共享電單車發(fā)展對公共交通造成的實際影響，以多中心協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，對長沙市共享電單車治理機制展開研究，基于共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)背景，從治理主體的政府、運營主體的企業(yè)和使用主體的公眾三方面出發(fā)，對長沙市共享電單車發(fā)展存在問題及原因進(jìn)行分析，梳理政府如何更好地發(fā)揮其服務(wù)、監(jiān)管作用和其所需承擔(dān)的責(zé)任，找到解決共享電單車治理存在的問題的方法，通過政府、企業(yè)、公眾三方協(xié)同治理，實現(xiàn)共享電單車良性和可持續(xù)發(fā)展。

2 長沙市共享電單車發(fā)展問題及原因分析

2.1 長沙市共享電單車發(fā)展存在問題

2.1.1 共享電單車發(fā)展迅猛，治理及監(jiān)管機制缺乏

近年來，長沙市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城區(qū)空間擴大，公共汽車、地鐵等公共交通工具尚未在城區(qū)全面覆蓋，尤其是公眾前往地鐵站和地鐵站接駁換乘仍然存在較大問題，部分地區(qū)出現(xiàn)公共交通“盲區(qū)”。共享電單車騎行輕便，騎行速度較快，公眾可使用其快速抵達(dá)公交站和地鐵站，出行便利性得到大幅度提高。根據(jù)哈啰出行發(fā)布的長沙市共享電單車出行數(shù)據(jù)，2020 年全年，長沙市民通過共享電單車?yán)塾嬺T行2 億公里，大約相當(dāng)于繞地球5 000 圈，平均騎行距離較2019 年有所增加。共享電單車已經(jīng)不僅僅局限于“最后一公里”，為長沙市民提供了更遠(yuǎn)距離的日常出行服務(wù)，提高了道路資源利用效率，解決了疫情常態(tài)化下公眾出行難題。但是共享電單車具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，且其運營屬于新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)模式，現(xiàn)行的管理體制和法律法規(guī)無法對其進(jìn)行有效監(jiān)管，尤其是共享電單車的準(zhǔn)入和發(fā)展缺乏相對應(yīng)的政策和法規(guī)，使資本大量涌入共享電單車領(lǐng)域，造成企業(yè)間無序發(fā)展和惡性競爭，并帶來一系列的社會問題。同時，在電單車騎行、停放等方面，也缺乏對應(yīng)的監(jiān)督體制，共享電單車亂騎亂放、損毀、私自占有等現(xiàn)象頻發(fā)，阻礙其可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 共享電單車數(shù)量暴增，影響公共交通安全和市容市貌

小遛共享、喵走、哈啰出行三家共享單車企業(yè)率先在長沙推出共享電單車，隨后青桔、美團(tuán)等共享單車企業(yè)也爭相在長沙投放共享電單車，長沙市共享電單車進(jìn)入新發(fā)展時期。長沙市城市管理和綜合執(zhí)法局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019 年長沙市共享電單車數(shù)量為10 萬輛左右，共享電單車基本處于有序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。進(jìn)入2020 年后，由于新冠肺炎疫情影響，公眾減少了對公共交通工具的使用，共享電單車成為其出行首選。基于公眾出行需求的增加，哈啰出行、青桔、美團(tuán)三家共享單車企業(yè)開啟新一輪共享電單車競爭，紛紛通過快速投放產(chǎn)品以搶占市場空間。長沙市交通、城管、交警等部門聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年10 月，長沙市共享電單車總量超過46萬輛，這個數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)超其市場承載量，導(dǎo)致長沙市核心城區(qū)及主次干道共享電單車“車”滿為患，嚴(yán)重阻礙公共交通，影響市容市貌。此外，部分電量耗盡的共享電單車被直接丟棄在道路中，造成嚴(yán)重的道路交通隱患。同時，共享電單車車速較快，騎行者騎行時沒有佩戴安全頭盔的習(xí)慣，導(dǎo)致交通事故頻發(fā)，危及公眾出行安全。

2.2 長沙市共享電單車問題溯源分析

2.2.1 缺乏政府監(jiān)管和治理

在共享電單車發(fā)展過程中，長沙市相關(guān)政府部門缺乏對共享電單車的整體監(jiān)管和治理。雖然從2017 年6 月起，相關(guān)部門就先后出臺了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車定點規(guī)范停放，加強非機動車亂停放管理執(zhí)法的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于落實共享單車停放管理有關(guān)規(guī)定的通知》《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車禁停區(qū)域及開展電子圍欄管理試點工作的通知》等相關(guān)規(guī)定及要求，但在實際中并未被有效落實和執(zhí)行，這導(dǎo)致部分電單車企業(yè)惡性競爭，電單車投放無序、隨意停放，公眾騎行無序等。

2.2.2 電單車企業(yè)運維和管理缺失

電單車企業(yè)過分關(guān)注共享電單車投放數(shù)量，以期通過投放大量共享電單車搶占市場，缺乏對其運維和管理。共享電單車用車門檻低，導(dǎo)致部分未成年人可對其隨意使用；共享電單車速度較快，但騎行者較少佩戴頭盔，存在較大安全風(fēng)險；部分電單車企業(yè)為提高公眾騎行體驗，采取更大型車體，使共享電單車出現(xiàn)違規(guī)載人現(xiàn)象，帶來較大交通隱患。

2.2.3 公眾缺乏規(guī)范用車和安全騎行意識

共享電單車采用“無樁”停車，雖然政府和企業(yè)劃定了共享電單車停車點，但由于違法成本低，仍然存在許多無序停放、亂占道、隨意丟棄等現(xiàn)象，不僅侵占公共資源，還影響市容市貌，甚至阻礙道路交通正常運行。同時，由于共享電單車屬于非機動車，部分騎行者缺乏道路交通安全意識，違規(guī)逆行、闖信號燈、不按規(guī)定車道行駛、違規(guī)載人等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，帶來嚴(yán)重道路交通隱患。

以上三方面相互影響和作用，導(dǎo)致長沙市共享電單車發(fā)展面臨困境和難題，為保障長沙市共享電單車行業(yè)的規(guī)范、健康發(fā)展，政府、企業(yè)、用戶三者需要形成合力實現(xiàn)共治共管。

3 多中心治理理論及其運用

3.1 多中心治理基本理論

多中心治理是指在地方公共事務(wù)管理中，采用政府分權(quán)、民間組織參與策略，通過弱化政府權(quán)力和鼓勵公眾參與公共事務(wù)的管理，使權(quán)力回歸公眾，提升公眾的自主管理能力，實現(xiàn)政府和公眾之間的優(yōu)勢互補。多中心治理要求各主體廣泛參與到公共事務(wù)治理中，打破政府單獨治理局面，實現(xiàn)對治理的多元參與；多元治理中各參與主體擁有平等的主動權(quán)和話語權(quán)，共同治理、共擔(dān)責(zé)任、協(xié)調(diào)平衡；各主體充分參與到公共治理中，各方互通有無、充分溝通，建立完善的溝通渠道和利益協(xié)調(diào)機制，使治理目標(biāo)更加明確清晰；多中心治理中各方以實際問題為導(dǎo)向，多方合作共同解決問題，可實現(xiàn)治理高效化和結(jié)果最優(yōu)化。

3.2 多中心治理理論在共享電單車治理中的運用

在共享電單車治理中，由于其具有公共產(chǎn)品和市場化產(chǎn)品的雙重屬性，不能完全通過制定規(guī)章制度對其進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，也不能單純通過市場化方式放任其發(fā)展，需要以多中心治理理論為基礎(chǔ)，聯(lián)合政府、單車企業(yè)、公眾三方，建立聯(lián)合治理機制（見圖1），通過有效的監(jiān)督和治理，實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

圖1 共享電單車多中心協(xié)同治理機制

多中心治理是共享電單車實現(xiàn)共治共享的理論基礎(chǔ)。將多中心治理理論應(yīng)用到共享電單車治理中，可避免產(chǎn)生由政府或電單車企業(yè)單一主體主導(dǎo)治理的局面。多中心治理理論將政府、企業(yè)和公眾聯(lián)合為共同主體，使其一起參與共享電單車治理，可充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌能力，以及市場回應(yīng)性強、效率高的特點，同時還充分顧及公眾用車需求與利益，綜合多主體、多手段，實現(xiàn)共享電單車共治共享。

此外，將多中心治理理論應(yīng)用到共享電單車治理中，可使共享電單車治理主體的界限更明確。在共享電單車多中心治理時，政府需要進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移，研究制定治理共享電單車的整體策略和準(zhǔn)入行為準(zhǔn)則，同時運用法律、政策、市場調(diào)節(jié)手段等為共享電單車的生產(chǎn)、投放和有效治理提供依據(jù)。電單車企業(yè)則需要在政府行為準(zhǔn)則范圍內(nèi)，開展共享電單車投放、運營和管理等，引導(dǎo)公眾文明有序用車，避免過度市場競爭。公眾則需要根據(jù)政府和企業(yè)制定的行為規(guī)范，做到規(guī)范、文明、安全用車。

4 長沙市共享電單車多中心協(xié)同治理機制構(gòu)建

為保障共享電單車在長沙市可持續(xù)發(fā)展，有必要對其開展協(xié)同治理，構(gòu)建長沙市共享電單車多中心協(xié)同治理機制。在共享電單車多中心協(xié)同治理機制中，政府通過制定共享電單車治理政策和發(fā)展規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)有序投放共享電單車，并為交警監(jiān)管公眾騎行提供依據(jù)；企業(yè)通過升級共享電單車產(chǎn)品，為公眾騎行安全提供保障，并聯(lián)合城管部門劃定電子停車圍欄，利用物聯(lián)網(wǎng)及人工智能等技術(shù)，規(guī)范共享電單車的停放；公眾通過提升自身安全用車意識，佩戴安全頭盔文明用車，避免出現(xiàn)違法載人、違規(guī)逆行等行為，減少交通安全事故的發(fā)生。通過政府、企業(yè)、公眾三者協(xié)同，建立三方協(xié)同治理的共享電單車治理機制，結(jié)束共享電單車野蠻發(fā)展、企業(yè)混亂競爭、公眾無序用車的局面，規(guī)范共享電單車的發(fā)展和使用，為長沙市民提供更加全面的用車服務(wù)。

4.1 強化政府監(jiān)管，完善法律法規(guī)

4.1.1 強化政府監(jiān)管能力

長沙市按照“控制規(guī)模、減少主體、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范管理”的要求對共享電單車進(jìn)行全面整治。從2020 年11 月開始，長沙市交通運輸局等部門約談小遛共享、喵走、哈啰出行、青桔、美團(tuán)等6 家共享電單車企業(yè)，要求其全面清退無牌共享電單車。2020 年12 月1 日，長沙市開始實施的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出要對共享電單車投放實行配額管理，綜合長沙城區(qū)實際需求和各運營企業(yè)運營情況，共同確定共享電單車配額。長沙市通過制定政策強化共享電單車源頭治理，解決過度投放等問題。目前，通過審核的共享電單車都懸掛“長沙G”專段號牌投入使用，后續(xù)長沙公安交警還將協(xié)同市交通運輸、城管執(zhí)法部門，建立互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考評機制，對全市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)履行管理主體責(zé)任、車輛生產(chǎn)、經(jīng)營管理等情況進(jìn)行綜合評估，并進(jìn)行定期考核，考核結(jié)果作為企業(yè)配額管理定期調(diào)整的重要依據(jù)。

4.1.2 加強企業(yè)監(jiān)督管理

長沙市以交通運輸局為主導(dǎo)推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)懲運營亂象。各部門通過定期開展聯(lián)合執(zhí)法，檢查企業(yè)合規(guī)情況及所屬互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車違規(guī)投放、違規(guī)停放問題，對不認(rèn)真履行管理主體責(zé)任、車輛不符合要求、不按照經(jīng)營管理要求和服務(wù)協(xié)議提供服務(wù)的企業(yè)，視情況開展約談、處罰、通報，經(jīng)通報仍不采取有效措施的，視情況采取調(diào)整配額、限制運營區(qū)域、強制退出市場等措施。

4.1.3 加強公眾違規(guī)用車處罰

從2021 年8 月1 日起，長沙公安交警開展共享電單車交通違法集中專項整治，重點整治共享電單車騎行者不按規(guī)定佩戴安全頭盔的現(xiàn)象，懲戒措施包括：第一次不戴頭盔被交警處罰的用戶，限制其一個月內(nèi)不得使用共享電單車；第二次被交警處罰的，限制其兩個月內(nèi)不得使用共享電單車；第三次被交警處罰的，限制其一年內(nèi)不得使用共享電單車。長沙市交警部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年8 月30 日，長沙交警共查獲共享電單車騎行者不戴頭盔案件20 476 起；共享電單車頭盔佩戴率達(dá)到了78.33%，較7 月提高25.67% ；16 515 名未戴安全頭盔騎行者的信息數(shù)據(jù)被推送給全市8 家運營企業(yè)，實施限制其使用一個月的聯(lián)合懲戒措施。

4.2 優(yōu)化企業(yè)運維，提升服務(wù)水平

4.2.1 優(yōu)化升級電單車產(chǎn)品，保障用車安全

電單車企業(yè)應(yīng)根據(jù)《湖南省電動自行車管理辦法》相關(guān)規(guī)定，在共享電單車中增加配套頭盔，騎行者需佩戴好頭盔騎行，否則車輛無法啟動。同時，交警部門通過開展“一盔一帶”檢查，對未佩戴頭盔的共享電單車騎行者進(jìn)行查處，為公眾出行安全提供保障。此外，在共享電單車使用中增加人臉識別，使用者首先需要通過人臉比對，完成騎車人身份確認(rèn)后才能騎行，這可以有效杜絕16 周歲以下未成年人使用共享電單車，也有利于交通違法行為人確認(rèn)和發(fā)生交通事故后的保險理賠。同時，企業(yè)對共享電單車坐凳長度進(jìn)行改進(jìn)，不得變相為違法載人提供方便，有效遏制違法載人現(xiàn)象的發(fā)生，通過產(chǎn)品升級，為公眾騎行安全提供保障。

4.2.2 利用電子圍欄技術(shù)，規(guī)范電單車停放

電單車企業(yè)與長沙市城管部門聯(lián)合協(xié)作，由城管部門根據(jù)城市管理規(guī)定，設(shè)立共享電單車停車電子圍欄。電單車企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、智能精準(zhǔn)停放等技術(shù)，引導(dǎo)用戶騎行至指定區(qū)域，并按照規(guī)定停放好共享電單車，如用戶停放不規(guī)范或者隨意擺放，則無法進(jìn)行還車操作，共享電單車將發(fā)出 “請將車輛垂直于路面停放” 的提示，以解決共享電單車無序停放的難題。同時，電單車運營企業(yè)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立車輛運營調(diào)度平臺，加強共享電單車的調(diào)度和運維管理，以實現(xiàn)對共享電單車的精細(xì)化運營。

4.3 提高公眾安全意識，引導(dǎo)規(guī)范文明騎行

4.3.1 培養(yǎng)公眾安全用車意識

目前，電單車企業(yè)通過技術(shù)手段，在用戶解鎖共享電單車時，配套語音提示“交警溫馨提示，請您佩戴好頭盔，安全騎行”，所有共享電單車用戶必須先取出配套頭盔并佩戴好，否則無法啟動。同時交警對未佩戴頭盔騎行者需進(jìn)行監(jiān)督和處罰。政府和電單車企業(yè)通過監(jiān)管和使用技術(shù)手段等策略，培養(yǎng)公眾安全騎行意識，減少交通安全事故的發(fā)生，保障公眾出行安全。

4.3.2 引導(dǎo)公眾規(guī)范文明騎行

目前，政府和電單車企業(yè)通過設(shè)立獎懲制度等方式，積極引導(dǎo)用戶文明騎行、規(guī)范停放。如通過獎勵積分等形式，引導(dǎo)公眾對違規(guī)停車、違法載人等現(xiàn)象進(jìn)行舉報，實現(xiàn)素質(zhì)文明共享，加快實現(xiàn)社會文明和諧。

5 結(jié)論與討論

綜上所述，通過建立長沙市共享電單車多中心協(xié)同治理機制，長沙市共享電單車無序投放，公眾違規(guī)停放、違規(guī)騎行等問題得到明顯改善。通過協(xié)同治理機制的建立，政府探索出針對共享電單車的有效管理方法；共享電單車企業(yè)通過智能化硬件、大數(shù)據(jù)計算和人工智能等技術(shù)，實現(xiàn)對投放車輛的總量監(jiān)測、停放感知和區(qū)域管控，達(dá)到共享電單車總量可管、停車秩序可控的目標(biāo)；公眾則通過使用更加便捷和安全的共享電單車產(chǎn)品，自覺遵守道路交通安全規(guī)范，滿足自身多樣化出行需求。長沙市共享電單車多中心協(xié)同治理機制可成為共享經(jīng)濟(jì)下政企合作治理的典型案例，為政府在共享經(jīng)濟(jì)背景下實現(xiàn)管理機制創(chuàng)新帶來啟示。這不僅可以在其他城市的共享電單車治理中進(jìn)行推廣，還可為未來政府對其他共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的規(guī)范和治理提供參考。