孫毅

關鍵詞百年支農 支農政策 鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合

一、引言

眾所周知，中國農民一直是一個龐大的群體，諾貝爾獎獲得者舒爾茨說，世界上大多數(shù)是窮人，他們以農業(yè)為生，懂得了農業(yè)，就懂得了窮人的經(jīng)濟學。中國共產黨成立之時，中國有4. 43億人口，絕大部分是農民。而在中國共產黨成立100年之際，中國有5.1億農村人口。我們黨白誕生之日起至今，一直給予農民特殊的關照，重視調查研究，支援農民、農業(yè)和農村發(fā)展。黨的十九屆六中全會再次強調，“黨始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重”。

黨對農業(yè)的重視集中體現(xiàn)在“支農政策”上。人們通常將支農政策狹義地理解為單純經(jīng)濟方面的投入：財政撥款或物資劃撥。但縱觀100年我們黨的支農政策實踐，可以發(fā)現(xiàn)政策本身就是最重要的支農手段。這些政策所要解決的關鍵問題，不是簡單的投入問題，而是如何實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的問題。特別是十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來，更在農業(yè)現(xiàn)代化基礎上，進一步強調“加快推進……農村現(xiàn)代化”，并“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”。這反映出“三農”問題是一個全局性問題，其中，城鄉(xiāng)關系——從早期的農村包圍城市到最近的城鄉(xiāng)融合發(fā)展——處于中心地位，這種關系在百年歷史中不斷演變，反映著農業(yè)現(xiàn)代化何以向農業(yè)農村現(xiàn)代化的轉變，也是理解支農經(jīng)濟政策的關鍵。

支農政策不僅改變著農業(yè)的基本面貌，還涉及整個國民經(jīng)濟的調整，尤其是城鄉(xiāng)關系，100年來，城市與鄉(xiāng)村在不斷的互相影響中共同構成“支農經(jīng)濟”體系?？疾熘мr政策，只有基于這個體系，才有助于理解其政策形成的因果及意義，黃仁宇認為，歷史具有長期合理性，“中國的長期革命有如一個大隧道，需要100年時間才能摸索過去”。我們黨100年的支農政策實踐，已可為這一問題提供更廣闊的視角，本文將分四個時期考察我們黨的支農政策。

二、中國共產黨的成立至1952年：土地改革

中國共產黨在成立之初就非常關注農民和農業(yè)問題，但直到1927年才真正將重心轉向農村，廣泛開展土地革命。這是由農民和農業(yè)在中國的重要地位所決定的，也是我們黨為改造舊中國而作的重要戰(zhàn)略調整。其中，土地政策居于中心的地位，當然，“僅僅實行土地改革、減收地租、平均地權，并不能最終解決中國的土地問題。但這種改革是必要的，也是緊迫的，因為它是解除農民痛苦的不可缺少的步驟?！?/p>

1.土地政策

1927-1952年，隨著國內革命形勢的變化，中國共產黨的土地改革幾經(jīng)變遷，大體可分三個階段：一是，在1936年之前，土地革命政策的初創(chuàng)階段。自1927年，我們黨建立根據(jù)地之后，對農村的土地政策才開始初步確立，即沒收地主土地，分給無地和少地農民，中國革命從此進入以土地革命為中心內容的新時期。土地革命與黨領導的武裝斗爭結合起來，用“自下而上”地發(fā)動群眾的方式解決土地問題。但這個時期一些具體措施還處在重要的探索階段。如對富農的政策，中共六大提倡“不要故意加緊反對富農”，而后來在共產國際的影響下卻“加緊反對富農”。二是，1937年之后，從土地革命轉向減租減息。隨著抗戰(zhàn)的到來，為建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，我們黨適時將土地革命政策向減租減息調整。1937年2月10日，中共中央致電中國國民黨三中全會，聲明“停止沒收地主土地之政策”;在8月公布的《抗日救國十大綱領》中，明確提出“減租減息”之政策。以上這些政策只是在新開創(chuàng)的蘇區(qū)采取的政策，在老蘇區(qū)已經(jīng)分配土地的，照原辦法不變更。三是，抗戰(zhàn)結束后，黨的政策又開始轉向土改，③即沒收、分配地主的土地。1946年黨發(fā)出“五四指示”，在減租減息的基礎上，堅決擁護群眾從地主手中獲得土地，實現(xiàn)“耕者有其田”。1947年10月頒布的《中國土地法大綱》對這一指示進行了法律上的確認，總體來看又回到了土地革命的路線。到1952年底，除小部分的少數(shù)民族聚居區(qū)外，全國土改工作基本完成，3億無地少地農民通過土改獲得了7億畝土地和其他生產資料。④土改是這一階段土地革命政策的延續(xù)和完善，共產黨至此已經(jīng)形成一套嚴格的、行之有效的政策體系。

需要注意的是，重視土地分配，在近代并非是我們黨的首創(chuàng)。早在中華民國建立之際，孫中山就提出了“平均地權”的口號。北伐成功后，南京國民政府也力圖通過《土地法》等法令來平均地權，但往往是“議而不決”，法令通過后，又是“決而不行”。這說明，第一，在當時的社會情況下，將土地重新分配，確實是解決農民生活困境的根本方法和重要出路;第二，共產黨采取的土地改革道路，最主要的是在實踐中成功地探索出一條改革道路，它是所有“支農”政策的根本。

2.傳統(tǒng)農業(yè)的局限及支農政策

土地改革雖然讓居于大多數(shù)的少地、無地農民得到了最基本的生產資料，改善了他們的生活，但并不意味著農業(yè)取得了大的發(fā)展，因為中國傳統(tǒng)農業(yè)還受到多重束縛。首先，是人多地少的問題。人多地少是中國農業(yè)長期存在的、不爭的事實。將土地再平均分配，雖然公平，但也影響著對土地這一生產要素的有效利用。中共在土地革命時期對富農政策的模糊，也可看出這種矛盾態(tài)度：減少這些具有較高效率的農戶的土地，可能不利于農業(yè)生產。其次，一家一戶的小農經(jīng)濟已不能適應農業(yè)發(fā)展的需要。這個時期中國普遍存在勞動力短缺問題，為了更集約地利用人力、畜力資源，中國農村白發(fā)形成“搭套”“換工”等多種合作形式。但這種發(fā)展多是小規(guī)模的，沒有普及，不能滿足農村經(jīng)濟發(fā)展的需要。最后，是資金問題。例如，雖然減租減息減輕了農民的負擔，較大程度上清除了之前農民的欠債，但農戶在青黃不接之際及農業(yè)生產方面的投資仍需要資金。在抗戰(zhàn)期間，因限制利息，富人不肯往外借貸，造成農民借不到錢。

總之，如何在土地改革基礎上促進農業(yè)生產，是我們黨面臨的另一個重要問題。這需要在土地政策之外，輔之以一系列支農政策，以促進農業(yè)生產的恢復和發(fā)展。它們主要包括兩個方面：第一，組織生產合作社。早在瑞金時期，為解決勞力、耕牛、農具不足等問題，黨就發(fā)起組織互助社、犁牛站等農民互助組織，1933年春頒布了《勞動互助社組織綱要》等文件，到1934年，僅江西興國縣的勞動互助社就有1206個，社員22118人;犁牛合作社72個，社員5552人?？箲?zhàn)期間，勞動互助組織進一步發(fā)展，據(jù)1944年統(tǒng)計，各抗日根據(jù)地參加勞動互助的勞動力，陜甘寧邊區(qū)占46. 5%，晉綏邊區(qū)占37. 4%，山東解放區(qū)占20%，晉察冀邊區(qū)的冀西26縣占28%。不僅如此，過去的一些臨時互助組轉為常年互助組，還合作開荒。勞動合作提高了勞動生產率，據(jù)估計提高約在30%以上。第二，助農貸款。農民生活困苦，戰(zhàn)爭又加劇了這種痛苦，生活無著，更遑論進行生產性投資。在結成互助組的同時，還得給予必要的貸款。組織貸款的首先是信用合作社，1933年臨時中央蘇維埃政府頒布《發(fā)展合作社大綱》，規(guī)定“信用合作社是專門管理社員金融之借貸及儲存之機關”，同時撥款給信用社，用于信用社的資金周轉。其次是根據(jù)地設立的銀行。解放前，我們黨的根據(jù)地普遍設有銀行，發(fā)行獨立鈔票，涉農貸款是鈔票發(fā)行的重要渠道。如山東革命根據(jù)地設立的北海銀行，發(fā)行北海幣，1940年發(fā)行38萬元，全部用于對農民放款，1942-1944年，對農民放款數(shù)額均占總貸款40%以上。

3.土地改革時期支農經(jīng)濟的特點

這一時期的支農以土地改革為中心，生產合作社、農業(yè)貸款等多種政策的組合運用發(fā)揮了重要的作用。它們本質上是一個政策組合，初步形成了一個“支農經(jīng)濟”體系。具體來看，“土地改革一合作社一助農貸款”，三者緊密聯(lián)系：土地改革將土地分配給無地和少地的農民，加入合作社的也主要是無地和少地的農民，信用合作社或銀行的貸款也以合作社為單位進行組織，.從長時段看，后來各時期的支農政策，包括減租減息和土改，這一經(jīng)驗都得到了貫徹，它支援了農業(yè)，是中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的基礎。與此同時，以改造舊中國為使命的我們黨在此時期將工作重點放在農村，無論是土地革命、減租減息還是土改，作為一種新的現(xiàn)代化發(fā)展思路，起點在農村，但不是放棄城市，而是以農村包圍城市。還需強調的是，這種發(fā)展思路是當時中國絕大多數(shù)人的共識。南京國民政府和研究者均開始注意農村的發(fā)展和農業(yè)改良，各種試驗、合作、調查等大量開展。費孝通也充分肯定從農村開始的工業(yè)化，尤其是以合作為原則的工業(yè)化道路的價值。

三、1953年至改革開放前：集體化農業(yè)時期

1953年，中國的農業(yè)政策開始轉向農業(yè)合作化運動。6月，毛澤東在中央政治局會議上提出過渡時期總路線，要在一個相當長的時期內，基本實現(xiàn)國家工業(yè)化和對農業(yè)、手工業(yè)等的社會主義改造。農業(yè)合作化運動的得與失，至今也存有爭論。這本身說明農業(yè)合作化運動的開展存在一定的合理性和必要性。前文已從一家一戶小農經(jīng)濟角度說明了合作的必要性，在此還要指出，以重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略也需要在農村推行合作化運動。“隨著工業(yè)化事業(yè)的發(fā)展，工人和城市人口增加了”，通過合作化，有助于為工業(yè)化以穩(wěn)定的價格提供保障，“實現(xiàn)國家對糧食和其他重要農產品的計劃收購”。②但在農業(yè)能夠支持中國工業(yè)化之前，需要先促進農業(yè)的發(fā)展——否則只能是“潤澤而漁”，這就需要國家在制度變革和資金支持等多方面加大投入，進行支農。基于此，又可以把這個時段再細分為兩個小時期：

1. 1953-1958年

這個時期，中央政府在支農上總的特點，還是依靠政策發(fā)展農業(yè)，即農業(yè)挖潛。毛澤東指出：“在籌集農業(yè)資金方面，農民群眾中間有很大的潛在能力。在農業(yè)合作化的過程中，在資金方面，國家應當給予農民以必要的援助，例如現(xiàn)在已經(jīng)設立的貧農基金和其他貸款。但是資金的主要的大量的部分，還是應當依靠農民自己籌集?！?958年之前，主要采取的措施有以下兩方面：首先，興修水利設施等。如表1所示，隨著一些水利設施的興修，有效灌溉面積得到不斷擴大。這在各地是較普遍的事情，如新中國成立后開始興建的華北最大的引黃濟衛(wèi)水利工程，從總干渠引出4條干渠，分片灌溉，到1954年，灌區(qū)面積達到4.8萬公頃，灌溉面積的擴大又為化肥的使用創(chuàng)造了條件，促進了化肥的施用，自1953-1958年，化肥的使用擴大了近5倍。其次，強化土地開墾、密植等行為。雖然有研究者指出，這種總產量提高是低效率的，但對它所取得的一些成就卻是認同的：“象這樣經(jīng)營的中國農業(yè)不僅養(yǎng)活中國人民，它甚至還能夠生產一點維持生活之外的‘盈余。此項盈余使中國在20世紀50年代將工業(yè)投資率提高到能夠和許多工業(yè)國家相比較的水平，并且還使它渡過了1959-1961年中農業(yè)產量的劇降——下降大約百分之二十——顯然還沒有普遍餓死人?！边@種成就是中央政府依托合作化運動不斷強化管理的結果。

表11953和1958年中國農業(yè)的投入情況

資料來源：國家統(tǒng)計局：《偉大的十年中華人民共和國經(jīng)濟和文化建設成就的統(tǒng)計》，人民出版社，1959年，第113、115、151頁。

綜上所述，1953-1958年間，中央政府對農業(yè)的財政投入并不大，農業(yè)卻實現(xiàn)了增長，此一時期糧食總產量增加了59. 6%。它表明，合理地組織生產單位，再通過加強基礎設施建設，能有效促進農業(yè)生產發(fā)展。當然，由于這種革新是在傳統(tǒng)農業(yè)的基礎上進行的，在經(jīng)過短暫的挖潛之后，它的增長很快就遭遇到了發(fā)展的瓶頸。1958年之后，中國政府又做出了一些重大調整。

2. 1958-1978年

1958年開始，中國的工農業(yè)增長出現(xiàn)結構性矛盾，農業(yè)增長不能滿足進一步工業(yè)化發(fā)展的需要。1960年7月23日，人民日報刊出《全黨大抓農業(yè)》一文指出，農業(yè)雖然有了很大發(fā)展，但仍趕不上發(fā)展速度更高的工業(yè)的要求，在重工業(yè)已有一定基礎的情況下，農業(yè)的落后更突出了。“所以，有必要在一定的時間（例如八年）內，把重點轉移到農業(yè)上來?！币赞r業(yè)為第一任務，盡快改變農業(yè)落后狀況。文章呼吁：工業(yè)要把支援農業(yè)當作第一位的任務：一是要真正優(yōu)先安排與發(fā)展農業(yè)有關的生產;二是要適當壓縮工業(yè)基本建設，騰出一部分原材料來支援農業(yè)。

在這場危機之后，支農政策進入第二階段，支農經(jīng)濟得以進一步發(fā)展：首先，集體化前提下恢復基層生產的自主權，減低農民負擔。一是恢復了基層單位對生產管理的自主權。1960年11月3日，中共中央發(fā)出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》（即“十二條”），確立以生產隊為基本核算單位的三級所有制，生產小隊是組織生產的基層單位，有較大的自主權。生產隊體制成為基本的農作制度，一直到1978年。二是國家對農村糧食的征購開始有所放緩。1960年，對主要產糧區(qū)加價獎勵，1961年夏，進一步將全國糧食收購價格平均提高20%。自1965年開始，規(guī)定糧食征購基數(shù)，超額部分進行加價收購。其次，通過改善要素投入水平加強支農。一是水利建設方面，“二五”期間水利基本建設投資完成92.2億元，比“一五”期間25.5億元增長2.6倍，共建成大型水庫100多座，中型水庫1000多座;二是化肥方面，“二五”期間，化肥和農藥工業(yè)的基本建設投資為21.2億元，建成投產的大中型化肥廠9個，化肥生產量增加數(shù)倍，按耕地面積計算的年平均每畝化肥施用量由“一五”期間的1.5市斤增加到3.3市斤;三是農業(yè)機械方面，“二五”期間完成的農業(yè)機械工業(yè)投資為14.4億元，比“一五”期間增長了4.3倍。1958年開始生產拖拉機，5年共生產64530標準臺，農業(yè)排灌機械760萬馬力。僅1958-1962年的5年間，工業(yè)部門生產的農業(yè)生產資料產值比“一五”期間增長3倍。此后幾年，國家對農業(yè)的支援也一直在增加，有效地改善了生產條件。如北京密云水庫，1958年開始興建，1960年修建完成后，原本沒有人工灌溉的冬小麥可灌水三次，從而大大提高了產量。

3.集體化時期支農經(jīng)濟的特點

這一時期，支農經(jīng)濟一個重要的特征是，支農措施的加強開始注入現(xiàn)代化要素。如，化肥、機械投入使用，土壤改良、農作物品種改良和病蟲害防治等措施的推進，這是向現(xiàn)代農業(yè)轉型的嘗試。即使對這種生產模式持懷疑態(tài)度的帕金斯，也承認這種投入的現(xiàn)代性及其對生產的巨大影響。同時，在這一時期城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系加強了，農村不再僅僅是將其產品出售給城市，工業(yè)把支援農業(yè)當作第一位任務，工業(yè)品開始大量出售到農村?；?、機械等城市工業(yè)得到快速發(fā)展，農村也因新技術的投入而發(fā)展。世界其他地方的發(fā)展經(jīng)驗在此得到驗證：在城市發(fā)展之后，農業(yè)生產力有大幅度的提高。城市和農村、工業(yè)和農業(yè)開始形成良好的互動關系。雖然這種聯(lián)系還是初步的、單調的，不過它畢竟開始了，支農經(jīng)濟進一步得以發(fā)展。

當然，從投入來看，這個階段的支農還是維持在一個較低水平上。毛澤東說：“農業(yè)要靠自力更生，要像大寨那樣。他們不借國家的錢，也不向國家要東西”。支農經(jīng)濟的主要目的還是為支援國家現(xiàn)代化建設，這一時期的農民負擔較重。1953-1957年，農民的負擔還比較穩(wěn)定，農業(yè)稅占實際產量的比重基本維持在10. 8% -12. 4%之間。但在1958年的“大躍進”中，各種高指標紛紛出籠，1957年比1956年征收額增加9%，1958年又比1957年增加11.4%。直到1961年之后，農民負擔才逐漸下落，農業(yè)稅約在7%左右。

四、改革開放后至2003年：農村市場經(jīng)濟體制改革時期

1978年底召開的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕，這是一場以市場經(jīng)濟體制為導向的改革，農村經(jīng)濟體制改革首開先河。從百年歷史來看，這也是農業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)反哺農業(yè)轉型的過渡階段、，農業(yè)在國家經(jīng)濟建設中的作用降低了，家庭聯(lián)產承包責任制激發(fā)了農民生產的積極性，農民收入有所提高。但財政支農措施沒能有效發(fā)揮作用，農業(yè)發(fā)展受到影響，到20世紀90年代，形成的“三農”問題制約著整體國民經(jīng)濟的發(fā)展。

1.農村經(jīng)濟體制改革所采取的主要政策

農村經(jīng)濟體制改革本身是促進農村經(jīng)濟增長的重要政策手段，除家庭聯(lián)產承包責任制之外，農業(yè)領域的改革主要圍繞糧食流通體制和土地制度展開，導向是在農村培育市場體系，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等政策因非本文所討論的范疇，且置之不論。

大致而言，這些政策分三個階段依次深入：第一階段，1979-1984年，家庭聯(lián)產承包責任制的推行。1978年，自安徽鳳陽縣小崗村開始，各地開始實行包干到戶，到1982年，中央一號文件《全國農村工作會議紀要》正式確認了“包產到戶”的合法性。新制度有效提高了農民生產的積極性和農業(yè)產出。1978年，中國糧食產量約為3000億公斤，包產到戶后，1982-1984年，連續(xù)3年出現(xiàn)糧食生產的超速增長，全國總產量增加到8000億公斤。但伴隨著糧食的高增長，1983年出現(xiàn)“倉容危機”，1984年又發(fā)生“賣糧難”的問題。第二階段，1985-1992年，糧食流通體制改革。糧食在改革開放初期仍實行統(tǒng)購。在最初實行的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策下，為鼓勵農民種糧積極性，國家不斷提高糧食的統(tǒng)購價，并允許農民將余糧在市場上自由銷售。如1979年將糧食統(tǒng)購價格提高了20%，且對超購部分又加價50%。1985年將農副產品統(tǒng)購、派購制度改革為合同定購，為糧食流通市場化邁出關鍵一步，至1987年，中央一號文件宣布，“多數(shù)農產品已基本實行市場交換”。1992年全國實現(xiàn)“購銷同價”，意味著流通領域中市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本確立，宏觀調控政策成為引導農業(yè)發(fā)展的主要手段。第三階段，1993-2003年，土地制度改革的完善。家庭聯(lián)產承包責任制的推行，穩(wěn)定土地承包關系是前提和關鍵。1993年，在第一批承包經(jīng)營權即將到期之際，《關于當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》作出規(guī)定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！钡恋爻邪鼨嘁裁媾R新的問題，隨著農業(yè)外就業(yè)的增加，農地集中成為必要的步驟，而沒有土地所有權、只有土地使用權，農地的轉讓勢必造成障礙。上述文件對轉讓問題做了一些補充規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。”但直到1995年，“建立土地承包經(jīng)營權流轉機制”才被明確提出，并在此后的一系列文件中得以完善，市場機制開始在土地資源再配置中發(fā)揮主導作用。不過，農民對農地的使用權直到下一階段，即2003年《中華人民共和國農村土地承包法》才得以確立。

以上三階段反映了市場機制逐漸在農業(yè)生產、銷售和生產要素等領域發(fā)揮作用;從支農經(jīng)濟的角度看，這仍然是政策支農的模式，通過釋放政策紅利、促進農業(yè)自身的“挖潛”以推動農業(yè)的增長。

2.支農投入、科技投入和農業(yè)生產

從投入角度來看，這一期間的支農力度是在相對下降的。如表2所示，自1978-1985年，財政支農支出的絕對額基本不變，1985-2003年雖然有很大增加，但其與財政總支出和農業(yè)增加值的比值卻一度出現(xiàn)嚴重下降，直到2000年以后才有所回升，但總體來說仍是不足的。

表2財政支農支出及各項占比（1978-2003年）

支農投入的減少與地方財政問題密切聯(lián)系在一起。改革開放后，20世紀80年代后期，一些地方財政由于投入不足，農業(yè)發(fā)展的后勁不足。地方財政問題集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面。在財政包干體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法得以保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍以“三提五統(tǒng)”“兩工”等形式把負擔轉嫁給農民，導致農民負擔加重，支農問題進而演變成“農民負擔問題”。以上狀況即使在1994年分稅制改革之后也沒有得到改善。據(jù)估計，以1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內收入472億元為基數(shù)，分稅制后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一年減少財力達30-50億元，甚至更多。

支農投入的相對減少，導致了農業(yè)科技投入的減少。1980年代，松江的水稻、棉花等主要農作物均沒有發(fā)生主要的技術變化;退出集體化后，農民對水利灌溉設施幾乎完全沒有維修;化肥的使用盡管增加了，但濫用化肥在1988年導致一場緊急狀態(tài)，“‘被燒的土壤嚴重板結”。1990年代，中國農業(yè)科研公共投入強度為0. 2%，低于總科研投資強度的0.6%，也遠低于西方發(fā)達國家水平。如日本，農業(yè)科研投入3. 4%，高于其總科技投資強度的2.8%-2.9%;英國1995年為2.2%，高于其總科技投資強度的2.05%。

支農投入和科技投入的減少，對農業(yè)生產造成了不利影響，從總產量的角度來看，中國的糧食產量雖然在增加，但低于應該達到的水平，拋荒嚴重。如2000年，巢湖市農地拋荒面積達24萬畝，占承包土地總面積的6%。農地拋荒的原因是多方面的，但無論如何，拋荒限制了中國農業(yè)產出的增加。因為農業(yè)產出的停滯不前，進入21世紀之后，中國基本糧食作物不能滿足國內日益增長的需求，中國成為國際大豆、玉米的主要進口國。同時，農民收入也受到影響。作為傳統(tǒng)產業(yè)，收益本來就弱于作為現(xiàn)代部門的第二、第三產業(yè)，再加之農業(yè)發(fā)展緩慢，農民來自農業(yè)的收入比重更是相對減少，越來越倚重于非農收入。由于非農收入分配高度不均等，農業(yè)戶與非農戶之間收入差距也在擴大。尤其是各地非農收入差距大，造成地區(qū)間農村經(jīng)濟的發(fā)展不均衡。

正是基于以上不足，1996年，溫鐵軍提出了“三農”問題，日益引起社會各界的關注，中共中央不僅將三農問題寫入文件，強調其為“全黨工作的重中之重”，國務院向兩會提交的政府工作報告亦稱其為“經(jīng)濟工作的重中之重”。

3.農村市場經(jīng)濟體制改革中支農經(jīng)濟的特點

這一時期一個顯著的特點是，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的聯(lián)系進一步加強了。城市的制成品、農村的農產品的雙向交流更趨頻繁、深入。尤其是農村人口開始大量涌人城市，既給農民帶來更高的收入，也為中國外向型經(jīng)濟提供了充沛的勞力。相比前兩階段，它以市場經(jīng)濟為紐帶，進行更公平、合理的商品和生產要素交流，是我國初步建立的、完整的國民經(jīng)濟部門的重要商業(yè)基礎，使城鄉(xiāng)交流成為經(jīng)濟內循環(huán)的重要組成部分。同時，支農投入開始向農村公共產品供給問題轉化，意味著政府為解決市場失靈而承擔的責任。當支農投入日益受到削弱之際，學界開始使用“農村公共產品供給”一詞來指代此前的一些支農投入，如大型農具、水利設施和文化教育等基礎設施和公益事業(yè)。新的名稱是對1992年十四大提出的建立“社會主義市場經(jīng)濟體制”的回應，反映了政府和農村之間在市場經(jīng)濟體制下的一種新型關系，它賦予政府提供公共產品與服務的責任與義務，意味著支農政策的制度化和常態(tài)化。用這個新概念來衡量支農狀況時，仍可發(fā)現(xiàn)政府責任的缺失，白1998-2003年，農村村一級組織甚至農民自己負擔了公共物品投資中很大的一部分。

五、2004年以來：城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2004年之后，中國的支農經(jīng)濟再上一個新臺階。最受關注的“中央一號文件”事隔18年后再次聚焦三農，意味著農業(yè)、農村和農民更全面、深入地融入中國現(xiàn)代化經(jīng)濟的開始，成為中國經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。

1.支農政策的重要變化

2004年之后，中國推出的一系列支農政策，是數(shù)千年以來之大變。一是取消農業(yè)稅。自2006年1月1日起，《中華人民共和國農業(yè)稅條例》被廢止，由于該條例規(guī)定了農民交納農業(yè)稅的義務，它的廢止意味著中國長達數(shù)千年向農民征收的農業(yè)稅被取消。實際上，早在2000年，中國就開始在安徽進行稅費改革試點，正稅清費，重點是取消向農民收取的提留統(tǒng)籌費，至2003年.農村稅費改革在全國全面推開。2006年取消農業(yè)稅，意味著農民不需要再交納任何農業(yè)稅費。二是新農村建設。2006年中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出了一個農村綜合改革的方案——新農村建設。從支農的角度看，該方案擬通過改善轉移支付制度，增強基層財政保障能力，不斷增加對農業(yè)和農村的投入，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，強化對農村教育、衛(wèi)生等公共物品的供給。三是該文件還提出建立“以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”，這是對之前支農政策經(jīng)驗的總結，并將其進一步制度化。日本學者速水佑次郎指出，當一個國家的經(jīng)濟發(fā)展自低收入階段向高收入階段過渡時，農業(yè)政策的主要任務會從“糧食問題”，突然跳躍到“防止農民收入相對減少?！币怨ご俎r、以城帶鄉(xiāng)機制的提出反映了中國也進入防止農民收入相對減少的階段，開始“反哺”農業(yè)，，四是在新農村建設的總框架下，除2003年《中華人民共和國農村土地承包法》進一步確立農民對土地的使用權外，還有一些具體的政策值得一提。（1）糧食補貼。從2004年開始大規(guī)模實行糧食直接補貼政策;（2）在農村實現(xiàn)真正意義的免費義務教育。自2006年起，國務院逐步將農村義務教育全面納入公共財政的保障范圍;（3）建立農村社會保障制度。自2003年起，逐步建立和完善由政府資助加個人繳費的新型合作醫(yī)療制度，自2009年起，開始試點新型農村社會養(yǎng)老保險。還有其他一些政策，如推進集體林權制度改革等。這些政策的綜合作用有力地構建起支農經(jīng)濟新框架，使“三農”得以重塑。

2.支農投入及其績效

在上述政策框架下，這一階段的支農投入水平明顯有所增加。如表3所示，從絕對規(guī)模水平來看，財政支農水平白2004-2016年有了很大提高。

表3財政支農支出及占比（2004-2016年）

當然.與前一階段相同，財政支農支出占財政總支出的比重仍然不高。而考慮到這一階段農業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的比重中逐漸下降的情況，絕對規(guī)模的增加應是一個重要指標。2004年時，財政支農占農業(yè)增加值的比例僅有10. 9%，到2016年，就增加到28%。相對于1978-2003年，投入更是顯著增加。

但財政支農水平的提高仍沒有從根本上改善“三農”問題。首先，從農業(yè)發(fā)展來看，土地拋荒嚴重，且中國的主要糧食作物相繼出現(xiàn)了缺口。土地拋荒，在上一期就已經(jīng)開始出現(xiàn)，但這時候更趨嚴重，據(jù)估計，2012年全國撂荒的耕地近3000萬畝，這還不包括因城市和工業(yè)化用地而造成的耕地占用。土地拋荒的另一面，是中國的主要糧食作物相繼出現(xiàn)缺口，先是大豆，僅2009年，中國生產1450萬噸，進口4255萬噸。這個進口額暫時無法通過在國內擴大大豆種植來彌補缺口，因為中國耕地18. 26億畝（2009年），生產5000萬噸大豆，需要4億畝土地，如果減少對其他作物的生產，其他作物又會失衡。所以，在我國人均占有耕地資源日益緊張、糧食缺口不斷加大的情況下，耕地拋荒引起的資源浪費發(fā)人深思，需要進一步深化經(jīng)濟體制改革，從更深層次調整城鄉(xiāng)關系.以適應市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要。其次，農民的收入在相對減少。如表4所示，城鄉(xiāng)收入差距，大致以2009年為界，2009年之前，城鎮(zhèn)居民收入既高，增速也快;2010年開始，農村居民收入增速開始超過城鎮(zhèn)，但由于基數(shù)較低，兩者收入的差距仍在拉大。

表4城鄉(xiāng)收入水平及增速

城鄉(xiāng)居民收入的拉大，是一個國家在工業(yè)化過程中常出現(xiàn)的現(xiàn)象，其根源固然在于農業(yè)的比較效率較低，從支農經(jīng)濟方面而言，也與一些政策已經(jīng)不適用農業(yè)發(fā)展的需要有關系。其中最典型的莫過于對部分農產品實行保護價敞開收購政策，一方面，由于中外農產品存在價差，進口糧食大量增加，農產品保護價格持續(xù)高于市場價格，導致國家儲備糧食不斷增加，在增加財政壓力的同時，國家拋售儲備糧，又進一步對農民在市場上售糧產生不利影響;另一方面，中國加入WTO后，這一政策也不符合WTO的相關規(guī)則。因為它刺激了生產，被認定為“黃箱政策”。

以上說明，中國的支農政策又進入重要的調整關口。于是，2017年黨的十九大在對新農村建設適時調整的基礎上，提出了實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強調“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，擬從根本上消除城鄉(xiāng)差距。報告中提出農村現(xiàn)代化建設的總要求——“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！保f明中共已認識到城鄉(xiāng)之間的關鍵差距是公共服務的差距。因此，總要求中，“生態(tài)宜居”成為農村與城市生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，從之前的“三清、四改、四通、五化”，發(fā)展為“加強農業(yè)面源污染防治，開展農村人居環(huán)境整治行動”?！班l(xiāng)風文明”，則側重在鄉(xiāng)村教育方面，“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展”上，所謂“一體化”，意味著需要補齊農村教育的短板，向城市教育水平看齊?！吧罡辉！?，內容更是廣泛，在農村，從底線來看，包括脫貧以及建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“社會保障體系”建設，從長遠來看，應發(fā)展一二三產業(yè)。

3.支農經(jīng)濟發(fā)展到城鄉(xiāng)融合階段

自2004年以來，支農政策力度不斷加大，最終進入城鄉(xiāng)融合階段，這是符合100年支農經(jīng)濟政策邏輯的，新時期的特點為：首先，清晰地反映了百年支農經(jīng)濟以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展思路。如圖1所示，除了在以農村為革命根據(jù)地時期之外，在其他三個時期中，城市均對農村經(jīng)濟有根本的影響。它是農產品銷售的重要對象，也是農業(yè)生產投入的重要來源——其中不乏現(xiàn)代技術的投入，農業(yè)人口向城市人口的轉移也為雙方提供了更高的比較收益。這種聯(lián)系最初是簡單的商品交換，規(guī)模也小;后來發(fā)展到生產要素領域，規(guī)模日益擴大。黨的政策在其中發(fā)揮了重要作用，先是通過外生性的計劃經(jīng)濟管理，強有力地將兩者迅速融合在一起，但也造成了城鄉(xiāng)之間一些人為的阻隔。通過改革開放，借助市場進一步將兩者之間的聯(lián)系細化、深化。現(xiàn)在則是通過公共服務，彌補市場的不足，消除城鄉(xiāng)之間的隔閡，實現(xiàn)融合式發(fā)展。正如習近平總書記所說：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進城鄉(xiāng)融合?！逼浯?，城鄉(xiāng)融合的提出，意味著市場方面更全面深入的聯(lián)系。從原來消費領域的聯(lián)系轉向生產領域的聯(lián)系，至此的目標是形成產業(yè)鏈，促進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，這又勢必要求生產要素進一步的流動。黨的十九大報告多次強調：“加快農業(yè)轉移人口市民化”“農民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”。當然，對農村而言，更富有意義的要素流動是資本和技術的流人。所以，在2019年《國務院關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》中，鼓勵工商資本人鄉(xiāng)，甚至用地市場也將得以建立。2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中，再次強調“堅持藏糧于地、藏糧于技”，“推動種業(yè)科技自立自強、種源自主可控”。隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)融合的渠道將更為廣泛，這些都為城鄉(xiāng)產業(yè)鏈的重組和整合奠定了厚實的基礎，意味著國內經(jīng)濟大循環(huán)的充分發(fā)展。

圖1支農經(jīng)濟政策組合演進關系

六、結論與啟示

綜上所述，建黨百年來的支農政策，關鍵不是財政撥款或物資劃撥，而是應在農業(yè)現(xiàn)代化進程中建立起有效的制度基礎，加強農業(yè)與國民經(jīng)濟其他部門，尤其是農村與城市部門的聯(lián)系。百年支農經(jīng)濟的經(jīng)驗也對當前的鄉(xiāng)村振興具有重要的啟示意義：首先，從城鄉(xiāng)關系視角強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化其國家戰(zhàn)略的地位。在過去100年中，無論是土地改革、集體化農業(yè)或農村市場經(jīng)濟體制改革，這些政策始終處在國家戰(zhàn)略的核心地位，不僅對“三農”經(jīng)濟自身有重大影響，還將農業(yè)、農村與工業(yè)、城市聯(lián)系在一起，重塑整個國民經(jīng)濟。將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略放在國家戰(zhàn)略的核心地位，關鍵在于制度建設。這些制度是一系列政策的組合，百年來的支農經(jīng)驗表明，我們黨的支農政策從來都不是單一的，而是諸多政策的組合，如合作社時期，從戶口到物資，一系列政策調配著農業(yè)、農村與其他部門和城市的關系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實現(xiàn)，在很大程度上取決于通過支農政策將農業(yè)、農村與工業(yè)、城市聯(lián)系在一起，通過一系列政策組合為農業(yè)、農村提供重要的資金、人才、市場和科技等方面的支持。其次，將市場置于支農經(jīng)濟的基礎性地位之上。雖然在土地改革和集體化時期，政府在調配資源中發(fā)揮了主導作用，但從長期來看，市場在其中的作用將日趨變大，如改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的資源調配通過市場得到了更有效的交流，從而有力地促進了中國現(xiàn)代化經(jīng)濟的發(fā)展。當然，正如十九屆六中全會關于《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》所指出的，“使市場在資源配置中起決定性作用”，也要“更好發(fā)揮政府作用”。具體而言，市場不能提供公共服務，“三農問題”因此成為困擾，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在政府為城鄉(xiāng)實行一體化公共服務的前提下，市場將更有效地發(fā)揮作用。